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Dossier. Le Nordeste de Lula

Le Parti des Travailleurs gouverne la ville de Recife

Ana Maria Melo
p. 47-62

Résumés

Recife est aujourd’hui une ville stratégique pour le PT qui la gouverne depuis 2001 : c’est une des capitales de poids régional encore sous son contrôle. Le PT a promis une « inversion des priorités » des politiques, en les orientant davantage vers le « social », afin d’améliorer les indices socio-économiques défavorables d’une ville profondément marquée par la ségrégation. Au niveau des politiques urbaines, au lieu d’une planification stratégique (associée au marché), le gouvernement pétiste prône une planification participative. Or, Recife a adopté le discours stratégique depuis 1993 et le PT s’est inscrit dans cette logique même s’il a voulu faire de la planification participative la « marque » de sa politique urbaine. En effet, de nombreux acteurs urbains recifenses ont été durablement influencés par le paradigme stratégique. Dès lors, la continuité donnée à une double échelle de planification semble en être le résultat et l’établissement d’une mixité entre les différentes catégories sociales reste improbable. La ségrégation sociospatiale demeure ainsi une réalité.

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Texte intégral

1Au cours du deuxième mandat du président Lula, Recife devient un enjeu stratégique pour le Parti des Travailleurs (PT) : il s’agit en effet de l’une des grandes municipalités encore sous son contrôle, alors que d’autres comme São Paulo ou Porto Alegre ont été reprises par l’opposition dès 2004. Le PT gouverne Recife depuis 2001 et le maire élu, João Paulo, se fait réélire en 2004 et son successeur, João da Costa, en 2008. Le parti a promis une nouvelle façon de gouverner, notamment à travers une « inversion des priorités » des politiques municipales, en les orientant davantage vers le « social », afin de modifier les indices socio-économiques défavorables d’une ville marquée par la ségrégation. Cela est très clair au niveau des politiques urbaines : au lieu d’une planification stratégique, le PT prône une planification participative.

2Les thèses de la planification stratégique (PStr) tentent d’apporter une réponse à la fragmentation urbaine, conséquence sociale et spatiale de la mondialisation sur les villes. Cependant des critiques suggèrent qu’il ne s’agit que de l’application du « modèle » du marché aux villes et qu’elle contribue à l’aggravation de la ségrégation. Recife a adopté le discours stratégique depuis la décennie 1990 et le PT s’est inscrit dans cette logique, même s’il a voulu faire de la planification participative la « marque » de cette politique, en l’associant à des espaces comme le budget participatif. Si dans le discours les deux planifications se ressemblent, en pratique, la première se montrerait plus proche des actions « entrepreneuriales » de groupes dominants, tandis que la deuxième se tournerait plutôt vers les couches populaires.

  • 1 Pour la différence entre mixité sociale et proximité spatiale, cf. Chamboredon et Lemaire [1970] po (...)

3Cet article questionnera les raisons de cette continuité, tout en essayant de mettre en évidence les ruptures. Nous exposerons d’abord le contexte du débat actuel autour de la PStr avant d’analyser sa diffusion et son implantation à Recife, pour nous demander ensuite si l’arrivée du PT au pouvoir au niveau local et national a permis d’opérer un changement de paradigme dans la gestion des politiques urbaines de la ville au profit d’un mode de gouvernement alternatif. Pour conclure, nous verrons si le « mode pétiste de gouverner » a réussi à promouvoir de réels projets de « mixité sociale1 » à Recife.

La planification stratégique comme remède à la crise urbaine ?

4Avec le déclin de l’État fordiste et du modèle fonctionnaliste lui correspondant (technocratique et centralisateur), la ville postmoderne s’est retrouvée sans paradigme de référence de planification urbaine. Néanmoins, à partir des années 1990, notamment à la suite des thèses de Borja et Castells [1997], une nouvelle référence semble se consolider : la PStr, modèle qu’une cité devrait adopter pour ne pas rester en marge de l’économie mondialisée.

5Les deux sociologues espagnols sont les principaux divulgateurs de ce modèle. Selon eux, « un Plan stratégique est la définition d’un projet de ville qui unifie des diagnostics, concrétise des actions publiques et privées et établit un référentiel cohérent de mobilisation et de coopération des acteurs sociaux urbains. » [Borja, Castells, 1997] La ville devient un acteur politique, capable de passer des accords, d’assumer des responsabilités auprès de la société et du gouvernement fédéral, de se définir comme une pièce centrale dans l’articulation entre les différentes instances de l’État, de la société civile et de l’initiative privée.

6Pour que ce « projet de futur » se concrétise, il doit être le fruit d’une mobilisation des acteurs publics et privés afin de générer un consensus capable de créer un « patriotisme de ville ». En outre, il doit viser la construction d’une image positive de la ville envers elle-même et à l’extérieur. Cette image doit être construite et divulguée à travers des campagnes de marketing urbain et s’appuyer sur une offre d’infrastructures et de services urbains de qualité. Ainsi, la ville se rend attractive et compétitive, afin de surmonter la sensation de crise régnante et de s’insérer dans les réseaux des villes mondiales, en attirant « des touristes, des investisseurs et des utilisateurs solvables. » Enfin, ce projet suppose une réforme politique et administrative radicale du gouvernement local, impliquant une plus grande autonomie municipale/régionale de ses compétences et de sa fiscalité par rapport à l’état-nation, dans un contexte de décentralisation administrative.

  • 2 Hélène Rivière d’Arc [2007] se demande s’il existe effectivement un modèle « Barcelone » ou s’il n’ (...)

7Ces thèses ont rencontré un grand succès aux États-Unis (années 1970), en Europe (années 1980 et 1990) et en Amérique latine (années 1990). Ce succès est dû d’une part à la réalisation d’expériences considérées comme des réussites (Barcelone étant la référence) et de l’autre, à un travail de communication de consultants2, parfois appuyés par les organismes multilatéraux.

8La PStr serait un outil essentiel pour répondre à la crise urbaine conséquente de la fin de l’économie industrielle et aux problèmes d’exclusion sociospatiale générés par la mondialisation. Pour y parvenir, différents leviers d’intervention sont possibles : la revitalisation/requalification urbaine des aires en déclin (auparavant industrielles ou portuaires), dégradées physiquement et dépréciées socialement ; la réalisation d’événements de grande ampleur internationale tels que les Jeux Olympiques (Barcelone en 1992) ou des expositions et de grands forums internationaux (Lisbonne, avec l’Exposition de 1998) ; l’utilisation d’initiatives culturelles comme la construction de grands musées (Bilbao, avec le Guggenheim) ou la désignation comme « capitale culturelle », pour les cas européens (Lille en 2004).

9La PStr fait aussi l’objet d’appréciations négatives. Arantes et al. [2000] critiquent l’importation de « modèles » urbains, sans position critique préalable. Elle induirait le risque de perdre la vision globale de la planification urbaine, en concentrant sur des territoires spécifiques les interventions, avec des actions ponctuelles et fragmentées. En terme économique, une éventuelle appropriation des profits des interventions par l’initiative privée, tandis que le pouvoir public assumerait les risques lors de la réalisation de certains partenariats, est soulignée. En terme démocratique, avec la recherche du consensus à tout prix au lieu du conflit, la dépolitisation de l’espace social urbain pourrait en être la conséquence. Enfin, en terme social, une gestion urbaine basée sur la compétitivité et sur le choix de pôles d’intervention privilégiés pourrait produire une ville excluante : sous le « masque » de plusieurs projets, se cachent de sérieux problèmes sociaux et économiques qui révèlent la dichotomie de l’intervention – le centre, rénové pour une élite locale et les touristes, entouré par un « océan de pauvreté » composé par la majorité des habitants. La gentrification [Authier, Bidou-Zachariasen, 2008] ou le simple « oubli » des aires pauvres pourraient découler de l’application des plans stratégiques.

10Comment expliquer alors que ce discours ait été repris par des villes aux mouvements sociaux très actifs, comme Recife ? La ville semble avoir ignoré ces critiques quand elle a adopté ce modèle dans les années 1990. Est-ce parce qu’à l’époque les « effets indésirables » de la PStr n’étaient pas connus ? Est-ce face à l’ampleur de la crise urbaine locale que ses dirigeants se sont laissé séduire par les promesses d’attractivité et de dynamisme, d’autant qu’il fallait compenser le déclin des ressources fiscales ? Et comment expliquer que le PT, dont le programme de gouvernement est, a priori, en rupture avec l’ordre néolibéral, ait donné continuité aux choix politiques de ses prédécesseurs ?

Recife : diffusion et implantation du discours stratégique contre le déclin urbain

11Recife, capitale du Pernambouc, avec une population de plus de 1,5 million d’habitants (à la tête d’une région métropolitaine de plus de 3,7 millions d’habitants, occupant une étendue urbaine de 2 769 km²) [Ibge, 2007] a connu des phases contrastées de développement économique et urbain au cours de son histoire.

12Centre économique du Nordeste jusqu’aux années 1960, après le « miracle brésilien » de la décennie 70, la ville a connu une décadence de son économie et des conditions de vie de sa population avec la crise de l’endettement public des années 1980 et une importante sécheresse dans la zone aride de l’intérieur du Nordeste.

  • 3 Comme le montre l’évolution du pourcentage des pauvres dans la population municipale : en 1970, 59, (...)

13Aggravées par ce déclin économique et social, la pauvreté et la misère prennent des proportions significatives à Recife3. La ségrégation sociospatiale, une constante historique dans la ville, prend des formes chaque fois plus complexes, allant de la fragmentation à la sécession urbaines dans les années plus récentes [Prévôt-Schapira, 1999].

14Sur le plan politique, le pays connaît la période de la dictature (1964-1979, suivie d’une transition démocratique allant jusqu’à 1985). Recife, ville traditionnellement à gauche, avec des mouvements sociaux très actifs, a vu ses organisations populaires réprimées, mais actives clandestinement. L’ouverture démocratique n’a pas été sans conséquence sur la planification urbaine puisqu’à une planification centralisatrice et techniciste, se substituent des pratiques de participation sociale et l’urbanisation des favelas sur place dès les années 1980.

  • 4 Jarbas, maire de 1986-1988 a d’abord été à la tête d’une alliance de gauche avant de se tourner ver (...)

15Mais ce n’est qu’en 1993 que le choix de la PStr fut fait, lors de l’arrivée à la tête de la mairie de Jarbas Vasconcelos4. La ville a choisi ce remède pour renouveler son territoire et son image et pour rendre cette dernière plus attractive aux yeux des grands investisseurs et des touristes.

  • 5 À Recife et plus généralement au Brésil, les « idées » liées à la planification urbaine se diffusen (...)

16La mise en œuvre du discours stratégique à Recife a été graduelle et même antérieure à son adoption « officielle ». Sa diffusion entre des acteurs de l’urbain « multipositionnés »5 a précédé l’émergence de plans urbains et leur concrétisation plus tardive.

17Ainsi, à partir de la fin des années 1980, nombre de ces acteurs ont été influencés par la pensée libérale. Beaucoup d’entre eux (entreprises, ONG, gouvernement, experts), ayant participé à des formations sur ces thématiques, étaient alors plus réceptifs aux théories de la PStr appliquées à l’urbain.

18Plusieurs organismes et événements ont joué un rôle clé dans ce processus. D’abord, la Banque mondiale. Le maire Gustavo Krause (1979-1982) a noué des contacts privilégiés avec cet organisme, qui ont débouché sur le projet « Grand Recife » en 1982 et favorisé la critique de l’urbanisme technocratique. Les interventions dans des zones pauvres de la ville ont alors connu une évolution : au lieu de déplacer les habitants vers les ensembles habitationnels en périphérie, l’urbanisation sur place a prévalu. La ville devient dépendante des financements de cet organisme, mais aussi perméable à son idéologie.

  • 6 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social.

19Ensuite des organismes de coopération internationale. La coopération allemande, intervenant au Brésil depuis la fin des années 1960, et particulièrement son agence technique (GTZ), s’occupe de la mise en place des lignes du métropolitain à Recife. Elle opère selon une méthode spécifique « la planification de projets par objectifs » [Brose, 1992], qui correspond au management par projets, méthode qu’elle divulgue auprès des techniciens du gouvernement. Le Service allemand de développement se spécialise, quant à lui, dans l’efficacité des ONG, avec une méthodologie spécifique (FODA : Forces, Opportunités, Faiblesses et Menaces) et la possibilité d’aller se former en Allemagne pour certains techniciens. Enfin, notons le rôle de l’ILPES6, lié à la CEPAL, qui sera actif dans le passage d’une gestion par objectifs des projets modernisant la gestion publique [Sanchez Albavera, 2003].

20L’idée même de l’application des théories libérales à l’urbain allait progressivement s’imposer à Recife. De nouveaux acteurs entrèrent dans la ronde.

21Ce furent d’abord les cabinets de consultants locaux spécialisés en PStr. Ces cabinets, proposant à la fois de l’organisation administrative, mais aussi un suivi de projets urbains, offrent aux entreprises et aux administrations leurs services pour l’élaboration de plans stratégiques. Ainsi l’un de ces cabinets participe-t-il à l’appel d’offres pour le Plan Directeur de Recife en 1990.

22Encore plus grande fut l’influence des consultants espagnols. Le projet stratégique de la ville de Barcelone offrait un attrait évident pour les villes brésiliennes en tant que première grande expérience de planification urbaine du post-franquisme, élaborée en 1986, dans la perspective des JO de 1992. Ses concepteurs ouvrent des bureaux de consultants, dont certains contri­buent à l’élaboration du projet stratégique de Recife en 1998, tandis que les acteurs locaux recifenses (architectes, urbanistes, universitaires) s’en approprient le contenu.

  • 7 Matus fut ministre de l’Économie de Salvador Allende et défendait dans son livre la « Planification (...)

23L’importance d’un ouvrage tel que celui de Matus7 [1989], qui met l’accent sur les nouvelles formes de gouvernement et sur l’importance d’une PStr gouvernementale. Matus lui-même a formé des membres de l’administration à Recife sur ce sujet à la fin des années 1980.

  • 8 Au Brésil, la décennie 1990 fut celle de la stabilisation financière, où l’inflation fut contrôlée. (...)

24L’élaboration de projets d’inspiration stratégique à différentes échelles spatiales fut la dernière étape avant l’application pratique du modèle. Cependant le contexte économique et le mauvais état des finances publiques8 en diffèrent la réalisation des projets, et pèsent sur le choix de ce référentiel.

  • 9 Ce quartier fait l’objet d’un premier plan de réhabilitation en 1987 (1er mandat de Jarbas). La réf (...)
  • 10 J. Francisco, alors devenu gouverneur, avait recadré l’orientation d’un projet pour le quartier cen (...)

25Le premier projet stratégique recifense, dans l’aire du vieux centre historique, s’inscrit dans cette perspective. Le Plan de réhabilitation du Bairro do Recife9 est élaboré par le gouvernement de l’état en 1991 et repris par la mairie en 199310. Les expériences des Docklands à Londres et du Vieux Carré à La Nouvelle-Orléans ont servi de référence, tant pour la réhabilitation d’un quartier portuaire que pour la mise en place d’un quartier d’animation culturelle. Puis une inflexion dans les modèles se fit sentir en 1993, et l’exemple de Barcelone fut privilégié avec la création d’un organisme maître d’œuvre financé par des capitaux publics et privés. Le centre devait récupérer sa fonction de centre économique, avec des services modernes de culture et de loisir, supposés attirer les investisseurs et les touristes, pour changer l’image du quartier en obtenant l’appui du secteur privé. Seule une aire restreinte du centre fut effectivement rénovée. Dans le même temps, la ville a connu une période faste de marketing territorial, avec des campagnes publicitaires très visibles et de grands travaux urbains, notamment la création de pôles stratégiques et la réalisation de travaux structurants.

  • 11 R. Magalhães, successeur de Jarbas à la mairie (fruit d’une alliance de droite avec ce dernier), do (...)

26C’est en 1999, avec le projet Capital, que le référentiel urbain prend le nom de PStr, et s’applique alors à la ville entière11. Dans le même temps, au niveau métropolitain, certaines municipalités, comme Cabo et la région métropolitaine (RM) elle-même, adoptent un plan stratégique. Celui-ci s’est inspiré du modèle de Rio de Janeiro, mais aussi de Barcelone, à tel point que Borja fut invité à donner des conférences. Cette période coïncide avec une véritable pénurie des finances municipales et les actions stratégiques menées ne se poursuivent que dans le centre. Enfin, le projet Capital fut abandonné à la suite de l’alternance municipale.

Le PT au pouvoir à Recife : planification stratégique ou participative ?

  • 12 Selon Goirand [2007], jusqu’au début des années 2000 le PT avait une faible implantation au Pernamb (...)

27Le PT arrive au pouvoir à Recife à l’élection municipale de 2001 avec João Paulo. Ce fut une victoire inattendue emportée au second tour avec un écart infime (50,38 % des suffrages) par rapport à son opposant, le maire sortant et candidat favori Roberto Magalhães12. Souvent désigné par ses adversaires comme manquant d’expérience et comme un instaurateur potentiel de désordre dans la ville (pour s’être allié à des mouvements comme celui des Sans Terre), le maire pétiste a cependant réussi à s’imposer et a été réélu en 2005, dès le premier tour (56,11 % des votes). En 2008, il a fortement pesé dans le choix de son successeur, J. da Costa, également élu au premier tour (51,54 % des voix).

  • 13 À titre comparatif, l’OP de Porto Alegre a mobilisé 14 548 participants lors des Assemblées Régiona (...)

28Au centre du dispositif, le budget participatif (OP), locomotive des campagnes municipales du PT à Recife, prend une grande importance. La mairie a recensé 93 054 participants en 2008 et le total des financements qui y ont été affectés s’élève à 291,5 millions de reais pour la réalisation de 3 734 actions entre 2001 et 200713.

29La victoire pétiste à Recife ne constitua pourtant pas une rupture avec l’idéal stratégique, même si le contexte national favorable, lors de la promulgation en 2001 du Statut de la Ville qui dotait les villes de nouveaux instruments et moyens pour lutter contre la ségrégation et rendre la gestion urbaine plus démocratique. Car, s’il y a eu une multiplication des espaces participatifs (OP, Conseils, Conférences, Plan Directeur…), continuité fut donnée aux programmes touristiques, aux grands travaux urbains et à la construction d’une image de ville attractive.

30Ainsi, la rénovation du centre s’est poursuivie et la ville s’est mobilisée pour tenter d’accueillir une filiale du musée Guggenheim (candidature posée en 2001, mais Rio fut choisie). Recife a également postulé en 2003, sans succès, au titre de « Patrimoine historique de l’humanité » auprès de l’Unesco, pour donner du rayonnement à son centre historique. D’autres actions ont été poursuivies dans les pôles, notamment le « Port Numérique » dans le Bairro do Recife.

31En 2002, le plan métropolitain prend aussi le nom de plan stratégique. La méthodologie appliquée reprend les techniques développées dans la décennie 1990. Les différentes zones stratégiques de la métropole sont alors qualifiées de territoires d’opportunités. Le projet du complexe touristico-culturel « Recife Olinda » est élaboré et devient la zone cible de l’intervention. J. Paulo, reprenant des projets lancés par Jarbas, crée un bureau spécifique pour détailler ce plan dans le périmètre municipal. Il est à noter que ce projet s’est directement inspiré du modèle de Lisbonne (implication de l’entreprise Parque Expo, maître d’ouvrage à Lisbonne) et de celui de Puerto Madero, à Buenos Aires, lui-même élaboré par des consultants catalans, avec la coopération de Borja.

32Recife a aussi été choisie parmi les villes qui accueilleront des rencontres de la Coupe du Monde 2014 qui se tiendra au Brésil. Pour cela, depuis 2007, de grands projets urbanistiques autour de ce que serait le nouveau grand stade de la ville (Arena Recife-Olinda) ont été conçus.

33Au final, Recife a adopté la PStr comme référentiel urbain, même si les réalisations concrètes ont été peu nombreuses, faute de moyens. Ce choix n’a rien d’étonnant dans une ville où ce modèle avait été amplement diffusé parmi les différents acteurs urbains et politiques de droite comme de gauche. Et si les maires pétistes parlent désormais de planification participative en essayant de nier dans la rhétorique la PStr, il ne s’agit pas de rupture mais d’inflexion, notamment avec l’arrivée du PT à la présidence.

La Recife de Lula : la ville devenue stratégique

  • 14 Avec l’élection d’Eduardo Campos (65,36 % des votes), ancien ministre de Lula (Science et Technolog (...)

34L’arrivée de Lula à la présidence en 2003 couronne l’ample progression du PT dans le pays. Cependant, des capitales importantes ont été perdues par le parti en 2004, comme São Paulo ou Porto Alegre. Avec les élections de 2006, le Nordeste et le Nord sont devenus la base électorale de Lula [Soares, Tenon, 2008] (au détriment du Sud et du Sudeste) et le Pernambouc a suivi la ligne politique du gouvernement fédéral14. Dans ce contexte, Recife est devenue une ville stratégique pour le PT et Lula, le président, montre un intérêt personnel pour la ville – il est né au Pernambouc.

  • 15 Au Brésil, entre 2001 et 2007, le coefficient de Gini est passé de 0,593 à 0,552 et la croissance a (...)
  • 16 Selon le budget approuvé par le Congrès National dans le cadre du PLOA (projet de Loi Budgétaire An (...)
  • 17 Recife, 9e capitale la plus peuplée du pays (en prenant en considération Brasilia), était située en (...)
  • 18 Lors des élections de 2002, Lula a obtenu 46,43 % des votes et 70,9 % en 2006, alors que H. Costa, (...)

35Le programme Bourse famille, qui articule les gouvernements municipal et fédéral, participe à la lutte contre les inégalités, jouant un rôle distributeur majeur15 avec des transferts de 12 milliards de reais pour 200916, dont 55 % pour le Nordeste. À Recife, les financements du BF fédéral sont amplifiés par la municipalité. En juin 2008, 110 393 familles recevaient la Bourse famille, pour un total de 193 785 reais [Recife, 2008b]17. L’ampleur de ce programme à Recife est d’autant plus forte que la mairie a développé une politique spécifique d’enregistrement des dossiers dans les aires les plus pauvres et a mis en œuvre un central d’appel qui permet de mieux les suivre. Il va sans dire que ces transferts soutiennent la consommation locale. Notons que le BF est pour beaucoup dans la popularité record du Président actuel : 73 % de la population approuvent son action et ce chiffre est encore plus élevé parmi les plus pauvres et les nordestins18. Parallèlement d’autres programmes urbains contribuent à l’amélioration du bien-être des pauvres : le Capibaribe Melhor, qui suit le cours du fleuve, le Prometrópole – projet d’infrastructure pour les aires à bas revenu de la RM –, Recife sans Palafittes et plus récemment le PAC – programme d’Accélération de la Croissance.

36Les travaux à Brasília Teimosa ont été notables. Lula s’y est rendu à plusieurs reprises, à grands renforts de média. Suite à son investiture en 2003, le Président y est allé pour lancer les interventions urbanistiques puis y est revenu après les travaux (appuyant aussi J. Paulo aux élections municipales) et, en juillet 2006, l’a choisi pour tenir son discours inaugural de campagne électorale. Pour le « remercier », le maire a fait construire le parc Dona Lindu – grand projet urbain signé de l’architecte brésilien Niemeyer – du nom de la mère du Président (malgré des polémiques sur le coût de cette œuvre).

  • 19 Recife figure depuis quelques années parmi les villes les plus violentes du Brésil. Un des indicate (...)

37Recife, qui connaît des taux d’homicide vertigineux19, a été choisi fin 2008 comme site de lancement du Pronasci, programme de prévention de la violence articulant dimensions sociales, sécuritaires et culturelles, mené en collaboration avec le gouvernement régional et municipal. Le quartier de Santo Amaro, un des plus violents du pays, fut désigné comme le premier « Territoire de paix » du Brésil, avec un déplacement de Lula sur le site.

38Enfin, certains grands projets urbains municipaux ont reçu des financements importants, qui ne s’adressent pas spécifiquement aux populations pauvres. Ainsi, le projet Voie Mangrove doit relier la zone sud de Recife et le sud de la RM, pour faciliter l’accès aux municipes du littoral sud de l’État et renforcer les investissements pour le complexe portuaire de Suape.

39Le Complexe touristico-culturel Recife/Olinda indique un autre engagement de la sphère fédérale qui mobilise les trois niveaux gouvernementaux. S’il est le plus grand projet stratégique jamais pensé pour la ville et prévoit de nombreuses interventions en partenariat public-privé, il marque une inflexion avec l’entrée en lice du gouvernement fédéral, notamment par le biais du nouveau Ministère de la Ville : l’exigence de l’urbanisation et la régularisation des aires pauvres situées dans le périmètre de l’opération.

40La continuité d’un double référentiel pour les politiques urbaines

41Aujourd’hui à Recife coexistent deux paradigmes de référence pour les politiques urbaines – le stratégique et le participatif. Cependant, cette cohabitation de références n’est pas une nouveauté dans la ville. Elle s’explique en grande partie par la double échelle de planification urbaine historiquement constituée à Recife : l’échelle populaire, réservée aux aires défavorisées, et celle de la ville dite formelle. Cette fracture dans la planification résulte de l’action des pouvoirs publics pour gérer l’expansion et la densification urbaines des deux villes parallèles coexistant sur le même territoire – la « pauvre » et la « riche » – et cela depuis la fin du xixe siècle. Au discours de modernisation associé à celui de l’embellissement, de l’hygiénisme et d’une vision fonctionnaliste de la ville, correspondaient des pratiques de gestion autoritaires et centralisatrices, même si, à certaines périodes, des politiques publiques étaient tournées vers le social et la participation populaire (mandats de Silveira et Arraes dans les années 1950-1960).

42À partir de la fin de la décennie 1970, avec le processus de re-démocratisation du pays, de nombreux changements ont marqué la planification et la gestion urbaines des municipes brésiliens. À Recife, des politiques de démocratisation de la gestion locale et des espaces institutionnels de participation populaire et les conseils thématiques et sectoriels ont été implantés. Certaines zones pauvres ont fait l’objet de véritables politiques d’urbanisation. Cependant une majorité d’investissements publics demeurent aux mains de l’élite locale qui continue à user de son influence politique.

43Avec les effets de la mondialisation et devant un scénario de crise fiscale et sociale, le discours modernisateur, longtemps prédominant, a été « remplacé » par le discours stratégique, notamment avec Jarbas [Melo, 2006]. Ainsi, se mettent en place les deux principales tendances de rénovation de la gestion publique municipale : l’activisme démocratique et la gestion managériale locale. Des politiques publiques de décentralisation de la gestion, des actions en faveur des classes populaires continuent à être menées, alors que le paradigme libéral s’impose depuis 1990 [Leal, 2003].

44Dans ce contexte, l’arrivée à la tête de la mairie, puis du pays, du PT, semblait symboliser une rupture avec l’idéologie néo-libérale et permettre une « inversion de priorités ». Elle s’est produite principalement par le « nouveau » budget participatif. En ce qui concerne les territoires « nobles » (ou valorisables), d’autres ressources sont employées : les plans stratégiques, prolongeant l’héritage des mandats antérieurs.

  • 20 Trop associé à la figure de l’opposant politique Jarbas, le PREZEIS fut mis au second plan.

45Lors de sa réélection, J. Paulo a modifié la structure du gouvernement municipal, afin de l’insérer dans la planification urbaine et de concevoir une Planification participative pour l’ensemble de la ville20. Un nouveau secrétariat est créé (Secrétariat à la planification participative, aux travaux et au développement urbain et environnemental), rassemblant les deux ensembles auparavant séparés. L’idée est de penser la ville à trois niveaux de planification : à l’échelle micro, à l’échelle méso où s’insèrent les plans Microrégionaux, au niveau macro, où prend place le plan directeur de la ville, en lien avec le plan métropolitain. Les trois niveaux s’alimenteraient réciproquement.

46Néanmoins, ce schéma n’est pas encore mis en œuvre, comme le nouveau maire Costa l’affirme dans les discours. Les attentions se tournent vers l’OP, facteur clé de réélection. Ainsi, en février 2009 un projet de réforme a été envoyé au législatif municipal : le secrétariat de Planification participative est scindé en deux, le programme du budget participatif étant placé sous l’autorité directe du maire, tandis que les fonctions de contrôle et développement urbain prennent place dans un nouveau secrétariat municipal. La réflexion sur les échelles de planification semble se trouver ainsi en stand by.

47Aujourd’hui à Recife, même s’il y a eu de nets progrès, la planification urbaine reste duale. Les actions d’intégration entre la ville dite formelle et celle dite populaire restent limitées. Même l’urbanisation a posteriori des favelas n’efface pas la faible valeur symbolique accordée par les classes aisées aux zones précaires qui manquent toujours de services collectifs. Les projets prévus pour les prochaines années ont une orientation socialement inclusive, et le discours du nouveau maire donne le ton de son mandat :

48[Je veux] « consolider un projet qui transforme Recife au centre de services modernes du Nordeste, ancré dans la réorganisation productive et économique de l’État [du Pernambouc], sous le commandement du gouverneur Eduardo Campos, et en accord avec le projet national du Président Lula ». [JC, 16.12.2008]

49Il serait d’ailleurs assez vain d’imaginer qu’un des deux référentiels puisse prendre complètement le dessus. Dans une ville comme Recife, où les mouvements sociaux et populaires constituent historiquement un facteur de contestation politique, les espaces de participation populaire ne peuvent pas être négligés, même lorsque l’équipe municipale est conservatrice. De même, se mettre à dos les élites économiques représente, pour les mairies progressistes, un risque trop grand, parce que la situation financière reste incertaine et parce que les institutions internationales encouragent le développement des partenariats public-privé. Les tentatives de réforme des référentiels de politique urbaine s’inscrivent donc dans un cadre qui les dépasse et dont elles ne sauraient s’affranchir. Cela est certainement lié au paradoxe majeur des municipalités pétistes au pouvoir au Brésil, souligné par Baiocchi [2003] : être un parti socialiste gouvernant des villes capitalistes. Le « mode pétiste de gouverner » doit ainsi s’adapter en fonction des intérêts divergents des différents acteurs de la ville et non pas seulement de ceux de ses bases alliées.

Conclusion

50La PStr est censée porter des espoirs de mixité sociale, dans un monde globalisé. Très répandu, car adopté un peu partout dans le monde, ce nouveau paradigme semble largement validé par les administrations locales. Cependant, si l’attractivité et la dynamisation économique locales semblent une réalité dans plusieurs cas, il n’en va pas de même pour l’intégration sociale, comme le révèle le cas de Barcelone, où s’observe une périphérisation inédite des couches pauvres. Par ailleurs, la requalification des centres-villes ne semble pas toujours aller de pair avec le retour d’une mixité sociale pourtant initialement souhaitée. Le phénomène de gentrification peut au contraire exclure les pauvres. L’unité portée par les projets fédérateurs, que met en avant le maire de la ville soucieuse de s’inclure dans la mondialisation, semble souvent s’accompagner d’un coût social.

51Recife ne paraît pas constituer une exception. Certes, depuis quelques années la ville a connu des avancées concrètes en matière d’intégration sociale et de réduction des inégalités, la gestion urbaine se démocratisant en parallèle. Néanmoins, ces avancées semblent résulter plus d’une volonté politique nationale trouvant un écho au niveau local que des projets stratégiques menés dans la ville. En effet, les interventions fondées sur le paradigme stratégique contribuent plutôt à la redynamisation économique en faveur des élites locales.

52En outre, les politiques publiques semblent assez inefficaces à « faire la ville », à « faire société » [Donzelot, 1999] face aux initiatives des classes aisées notamment, de se créer des espaces propres et sécurisés. Des phénomènes comme les taux élevés d’homicides et d’actes de violence ont des impacts sévères sur l’espace urbain, par exemple sur la mise en place d’une « architecture de la peur ». En fait, une partie de la ville formelle se crée aujourd’hui hors du contrôle public, et cette absence de « faire société » devrait devenir une préoccupation majeure pour les pouvoirs publics.

53C’est là que réside le grand défi que le nouveau maire devra affronter pour assurer un « projet de futur » cohérent pour Recife. Outre la nécessité de créer des passerelles entre les deux échelles de planification urbaine, il faudra établir le dialogue avec tout ce qui est actuellement « hors » politique publique. Ces deux points nous semblent constituer des conditions fondamentales pour lutter effectivement contre la ségrégation sociospatiale et promouvoir des projets de mixité sociale dans la ville.

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Notes

1 Pour la différence entre mixité sociale et proximité spatiale, cf. Chamboredon et Lemaire [1970] pour les grands ensembles français, et Melo [2006] ou Cary [2007] pour le cas de Recife.

2 Hélène Rivière d’Arc [2007] se demande s’il existe effectivement un modèle « Barcelone » ou s’il n’est pas, plus prosaïquement, le résultat du dynamisme du bureau d’étude de Borja.

3 Comme le montre l’évolution du pourcentage des pauvres dans la population municipale : en 1970, 59,3 % ; en 1980, 33,7 % ; en 1991, 43,6 % ; en 2000, 31,5 % [Cidades].

4 Jarbas, maire de 1986-1988 a d’abord été à la tête d’une alliance de gauche avant de se tourner vers le centre-droit pour son second mandat (1993-1996).

5 À Recife et plus généralement au Brésil, les « idées » liées à la planification urbaine se diffusent à travers la circulation des personnes dans les différents espaces. Il est commun que les individus « migrent » entre les exécutif et législatif municipaux, les ONG, l’Université ou les cabinets d’expertise au cours de leurs parcours professionnel/militant (occupant ces positions parfois simultanément). Le multipositionnement des acteurs leur confère du pouvoir et facilite la création d’un référentiel commun.

6 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social.

7 Matus fut ministre de l’Économie de Salvador Allende et défendait dans son livre la « Planification Stratégique Situationnelle », faisant une critique de la planification normative et globale.

8 Au Brésil, la décennie 1990 fut celle de la stabilisation financière, où l’inflation fut contrôlée. La décentralisation administrative post-constitution 1988 a conféré plus de pouvoirs aux municipalités sans pour autant redistribuer suffisamment les recettes fiscales entre les différents niveaux de gouvernement. Dans ce contexte, la situation de Recife fut aggravée par une crise fiscale à la suite de la création du FUNDEF (Fonds d’Entretien et de Développement de l’Enseignement Fondamental et de Valorisation du Professorat), destiné à l’entretien et au développement de l’enseignement public fondamental. Il oblige les municipes à lui verser 15 % de leurs recettes fiscales. Lors de son application au Pernambouc, il a généré des pertes pour Recife d’environ 101 millions R$ en deux années [Melo, 2006].

9 Ce quartier fait l’objet d’un premier plan de réhabilitation en 1987 (1er mandat de Jarbas). La référence était l’exemple italien de Bologne, connu pour son caractère socialement inclusif. La mairie communiste avait mis en œuvre dans les années 1960 une réhabilitation du centre historique dégradé afin d’y relancer les activités économiques et de l’embellir tout en maintenant les populations sur place. À Recife, les objectifs furent semblables, avec l’idée d’intégrer les habitants et les travailleurs du quartier central (travailleurs du port, prostituées et habitants des favelas) dans la conception du projet. Néanmoins, avec l’alternance politique – l’arrivée du maire de droite J. Francisco en 1989 –, le projet fut abandonné.

10 J. Francisco, alors devenu gouverneur, avait recadré l’orientation d’un projet pour le quartier central et l’a transmis au nouveau maire Jarbas (2e mandat).

11 R. Magalhães, successeur de Jarbas à la mairie (fruit d’une alliance de droite avec ce dernier), donna continuité au référentiel stratégique.

12 Selon Goirand [2007], jusqu’au début des années 2000 le PT avait une faible implantation au Pernambouc, en partie à cause du fort soutien populaire historique au leader de gauche Arraes et plus tard à Jarbas. En effet, la victoire de J. Paulo est due à la campagne catastrophique de son opposant – avec des événements qui ont mis en lumière un individu au caractère explosif et violent – bien exploitée par le candidat de gauche.

13 À titre comparatif, l’OP de Porto Alegre a mobilisé 14 548 participants lors des Assemblées Régionales et Thématiques du cycle 2008-2009 [Porto Alegre, 2008], tandis que celui de Recife en a regroupé 44 919 dans ses assemblées en 2008. Cependant, il faut souligner que dans l’OP de Recife, outre le vote des assemblées, les votes réalisés par Internet et par des urnes électroniques (respectivement 22 856 et 25 284, en 2008) sont également pris en compte. [Recife, 2008]

14 Avec l’élection d’Eduardo Campos (65,36 % des votes), ancien ministre de Lula (Science et Technologie), membre du Parti Socialiste Brésilien (PSB), qui fait partie de l’alliance électorale du Président.

15 Au Brésil, entre 2001 et 2007, le coefficient de Gini est passé de 0,593 à 0,552 et la croissance annuelle du revenu des 10 % les plus pauvres a été de 7 % (presque trois fois plus élevée que la moyenne nationale de 2,5 %), selon une étude réalisée par l’Ipea [2008]. Cette étude attribue ces changements à la croissance économique récente associée aux politiques sociales et au développement de la sécurité sociale menés par les gouvernements fédéral, régionaux et municipaux. Le BF et l’augmentation du salaire minimum et des prestations de retraite ont ainsi un rôle non négligeable.

16 Selon le budget approuvé par le Congrès National dans le cadre du PLOA (projet de Loi Budgétaire Annuelle).

17 Recife, 9e capitale la plus peuplée du pays (en prenant en considération Brasilia), était située en juin 2008 à la 5e place en nombre de bénéficiaires du BF et à la 4e en montant transféré. [Recife, 2008b] Il faut souligner que les capitales mieux placées sur la liste du BF sont toutes beaucoup plus peuplées que Recife.

18 Lors des élections de 2002, Lula a obtenu 46,43 % des votes et 70,9 % en 2006, alors que H. Costa, candidat pétiste au gouvernement régional, n’en avait obtenu que 34,11 % et 25 % respectivement.

19 Recife figure depuis quelques années parmi les villes les plus violentes du Brésil. Un des indicateurs de violence le plus parlant est le nombre de meurtres par violence. En nombre absolu, pour l’année 2006, Recife prend la troisième place, avec 1 375 homicides (et 1 512 800 habitants), derrière São Paulo (2 546 homicides et 10 761 200 habitants) et Rio de Janeiro (2 273 homicides et 6 025 000 habitants). [Waiselfisz, 2008]

20 Trop associé à la figure de l’opposant politique Jarbas, le PREZEIS fut mis au second plan.

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Pour citer cet article

Référence papier

Ana Maria Melo, « Le Parti des Travailleurs gouverne la ville de Recife », Cahiers des Amériques latines, 63-64 | 2010, 47-62.

Référence électronique

Ana Maria Melo, « Le Parti des Travailleurs gouverne la ville de Recife », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 63-64 | 2010, mis en ligne le 31 janvier 2013, consulté le 23 août 2017. URL : http://cal.revues.org/847 ; DOI : 10.4000/cal.847

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