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Dossier. Le Nordeste de Lula

La gestion urbaine des années Lula. Le drainage comme enjeu du développement urbain durable à Recife

Fabiano Rocha Diniz
p. 25-46

Résumés

Au Brésil, l’élection de Lula en 2002 était porteuse d’espoir pour les plus démunis. Cet article tente d’analyser l’évolution des actions publiques du nouveau gouvernement en réponse à cette attente. Sachant qu’il existe des liens indéniables entre l’iniquité de la distribution des gains du développement national et les conditions de l’habitat urbain, l’auteur cherche trace des transformations dans les politiques urbaine et sectorielle d’assainissement. À partir d’une approche diachronique, il souligne la corrélation entre l’évolution des actions dans ces deux domaines et son rapport avec les notions de développement, prédominantes pour chaque période étudiée. Au moment où la notion de développement durable émerge, un aspect est plus particulièrement souligné par son caractère transversal à ces politiques : la gestion des eaux pluviales. Dans le Nordeste, région la plus pauvre du pays, l’étude de cet élément de l’assainissement permet d’appréhender la contribution de la gestion Lula dans la construction de « villes durables ».

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Texte intégral

1Recife, le 10 janvier 2003. Sur les passerelles de fortune qui le conduisent aux palafittes – ensemble d’habitations sur pilotis au-dessus de l’eau – de la favela de Brasília Teimosa, Luiz Inácio Lula da Silva inaugure sa première visite officielle en tant que président de la République. Il a choisi avec soin cet endroit pour entamer un périple afin d’aller à la rencontre du vrai Brésil, un pays où la précarité de l’habitat est une des expressions les plus visibles de l’inégalité entre les différentes classes sociales. Un choix remarquable car là, comme dans n’importe quelle autre favela, l’absence d’infrastructures, de services publics et d’espaces communs se conjugue avec les faibles revenus des familles, en aggravant les conditions de vie.

2Lula a fondé son programme électoral sur la lutte contre cet état de fait et ce n’est pas un hasard si son but premier était la promotion de l’inclusion sociale : il fallait inverser l’ordre des priorités, gérer la rupture avec les modèles antérieurs. La donne devait être changée, en améliorant les conditions de vie des plus démunis et en réduisant les inégalités. Cette idée a toute sa force dans le programme Fome zero, programme de lutte contre la malnutrition qui souligne les intentions du nouveau gouvernement. Effectivement, depuis les décennies 1980-1990 s’est mis en place un processus de construction de politiques publiques plus démocratiques et plus sensibles aux problématiques sociales urbaines. Influencée par de nouvelles approches, la mise en place de cette avancée peut être repérée dans des domaines autres que le social. Elle se matérialise à travers les cadres juridiques, les structures de gestion, les plans, les projets ou interventions réalisés, les représentations des intentions des gestionnaires publics.

  • 1 Nous ne méprisons pas les politiques sociales, car celles-ci, par leur caractère transversal, jouen (...)

3Concernant les politiques urbaines, il est possible d’établir une corrélation entre l’évolution des conceptions de développement, des politiques d’aménagement territorial et des politiques d’assainissement menées par le secteur public1. Étant donné la place occupée par les aspects liés à l’assainissement des eaux usées et pluviales dans l’amélioration de l’environnement urbain et de la qualité de vie de ses habitants, une approche à travers cette politique sectorielle peut contribuer à mieux comprendre l’ampleur des défis que le pays s’est fixés.

4Nous mettons ici l’accent sur la mise en place d’un système de gestion du drainage pluvial urbain, élément souvent négligé dans la construction des politiques publiques. Comme Lula et son équipe, nous avons choisi Recife pour montrer le fonctionnement systémique des trois types de politiques et leurs corrélations, car l’occupation urbaine de cette métropole a des caractéristiques géographiques et sociales qui illustrent bien les problèmes des villes du pays. Nous ne prétendons pas faire le bilan d’une gestion, mais plutôt porter un regard attentif sur les transformations récentes. L’analyse trace une ligne évolutive qui nous aide à marquer la place des avancées acquises durant le mandat de Lula et met en lumière quelques interrogations de fond. Comment l’étude du contrôle des eaux pluviales peut-il aider à mieux comprendre les questions (sociales, environnementales, économiques, politiques, urbanistiques) qui se posent à la gestion du développement urbain et à celle de l’assainissement ? Quelles sont les innovations de la gestion post-2003 dans ces domaines ? Est-il possible de percevoir les traits spécifiques de la gestion Lula dans l’évolution récente des actions publiques appliquées à l’eau et à l’assainissement ?

Gestion des eaux et inégalités urbaines à Recife

5Le cadre de l’occupation urbaine de Recife nous montre une ville inégale, où les problèmes liés aux eaux urbaines posent des défis pour les aménageurs et éclairent la nature des questions de gestion de ces eaux en milieu urbain. Un régime pluviométrique d’environ 2000 mm/an et un relief où prédominent les terrains au niveau de la mer à l’Est et les collines à fortes pentes à l’Ouest configurent un site dont l’occupation est difficile. Les contraintes du site, le système d’appropriation et le coût élevé des aménagements montrent une ville à deux visages : celui de la ville lacustre ou « amphibie » consolidée dans les plaines inondables des fleuves Capibaribe et Beberibe où les terres, aujourd’hui occupées, ont été gagnées par des remblaiements qui remplacent les marais et les mangroves mais aussi celui de la ville « perchée » qui s’étend jusqu’en haut des collines, au fur et à mesure de l’expansion urbaine en découpant les pentes et coteaux, exposant les sols et les rendant plus fragiles face aux intempéries.

6Ces deux parties de Recife qui se côtoient et se complètent sont peut-être très différentes l’une de l’autre du point de vue des caractéristiques morphologiques et des solutions trouvées par leurs habitants pour y accéder, bâtir leurs maisons et (sur)vivre. Pourtant, elles possèdent des ressemblances indéniables : le bas niveau de revenus des occupants, la nature spontanée de l’occupation et l’absence de planification urbanistique préalable, outre le non-accès aux infrastructures et services urbains. Enfin, en amont comme en aval, il existe une préoccupation permanente avec l’exposition des populations aux risques des aléas, dont les eaux de pluie et leurs corollaires – crues, inondations, érosion et effondrement des terrains fragiles, maladies propagées par l’eau etc.

7C’est surtout dans la précarité que le Recife amphibie et le Recife perché se retrouvent et partagent la vulnérabilité par rapport aux conditions de l’habitat. À Recife, les occupations pauvres abritaient en 1991 plus de 650 000 habitants [Recife, 1991], représentant plus de 50 % de la population concentrée dans les aires inondables et les terrains en pente. Il s’agit de foyers où la moyenne des revenus se situe entre le niveau bas (moins de US$ 235,00/mois) et moyen (de US$ 235,00 à US$ 588,00/mois). Presque un tiers de la population habite les collines et le récent accroissement démographique de la ville se concentre sur ces aires élevées, en les rendant encore plus vulnérables. Entre 1991-2000 environ 60 % de cette croissance sont dus aux occupations sur les collines, comme le montre le tableau 1.

Tableau 1. Évolution démographique par zones géographiques, Recife (1991-2000)

Tableau 1. Évolution démographique par zones géographiques, Recife (1991-2000)

* Surface totale, dont 33 km2 occupés.

Source : Recife, 2003, d’après des données de l’IBGE, 2000.

8Les iniquités et conflits au sein du phénomène d’appropriation sociale de l’espace ont des origines plus complexes que la forme urbaine, cible privilégiée des actions d’aménagement. Ils sont issus du processus de production de la ville, au sein duquel plusieurs aspects s’entrecroisent : environnementaux, sociaux, économiques, culturels, politiques. Les intérêts, désirs et besoins distincts de ceux qui la construisent ont contribué à conférer à l’espace municipal sa forme et sa signification telles que nous les percevons aujourd’hui. Si l’espace urbain représente le contexte qui l’a produit, il est un élément privilégié d’appréhension de la réalité. Les territoires résultants de ce processus sont de nature spatiale différenciée, représentative de la diversité des groupes sociaux, des ressources et des agencements dont ces derniers disposent.

9La quantité, la qualité et la distribution des infrastructures, réseaux et services urbains sont parmi les éléments distinctifs de cette appropriation plurielle. Pierre-Yves Jacopin [2003, p. 6] nous apprend que « les réseaux ont quelque chose à nous raconter à propos de la société et des hommes qui les construisent », car ils sont des témoins de l’évolution urbaine et des choix de l’urbanisme. Le Schéma directeur de Recife liste la négligence envers l’entretien du réseau naturel de drainage pluvial et l’inadéquation entre l’occupation et l’offre d’infrastructures urbaines parmi les constantes historiques du processus d’urbanisation de la ville [Recife, 2003, p. 62-65]. Ce constat montre combien les réseaux d’assainissement, en tant que produit social, témoignent de la formation du territoire municipal et participent à la consolidation des iniquités.

10De la même façon, l’accès aux services d’assainissement – et surtout à l’eau potable – représente une garantie essentielle de la citoyenneté. L’analyse du cas de Brasília Teimosa réalisée par Dominique Vidal est, de ce point de vue, remarquable : « dans le rapport à l’eau […] l’accès à cette ressource s’avère essentiel, non seulement à la qualité la plus élémentaire des conditions de vie mais, aussi et peut-être surtout, à la possibilité de construire une image positive de soi-même » [2003, p. 213-214].

11L’étude du rôle de la gestion des eaux pluviales dans l’aménagement urbain n’aurait-elle pas son importance dans la gestion de la ville ? Composant du cycle hydrique, le drainage pluvial comme l’écoulement superficiel des eaux de pluie gagnent en complexité en milieu urbain. La ville, en tant qu’artefact, est un environnement singulier où le sol est imperméabilisé, la végétation réduite, les cours d’eau modifiés ou supprimés, les terrains fragilisés et exposés aux intempéries, etc. La gestion des eaux urbaines exige une autre compréhension des eaux de pluie, dans un cycle hydrique urbain où d’autres éléments viennent s’ajouter à ceux du cycle naturel : le captage, le traitement et la distribution d’eau ; les multiples usages et les différents niveaux de contamination ou de pollution ; l’évacuation et le besoin d’épuration des eaux usées, ainsi que leur retour aux cours d’eau.

  • 2 Le terme désigne l’ensemble des infrastructures et services de desserte en eau potable, d’assainiss (...)

12Marcelo Vargas examine la notion d’eaux urbaines à partir des « relations qui s’établissent entre les services d’assainissement environnemental2, l’urbanisation et le cycle des eaux » [1999, p. 111 et 115]. Dans cette perspective, ces relations ne peuvent pas être saisies en isolant « les aspects sociaux de la dimension « écologique » [ibid.]. Par conséquent, si on aborde le sujet des eaux pluviales urbaines selon une logique relationnelle homme/nature, on met l’accent sur la complexité de la gestion urbaine qui induit la tâche de développer une approche du phénomène urbain selon des paramètres multidisciplinaires, multiterritoriaux et multitemporels.

13Penser le local sans oublier ses relations avec le global ; répondre aux problèmes actuels sans perdre de vue la continuité de la qualité de vie dans l’avenir ; intervenir sur la réalité en considérant sa complexité, tel est l’exploit à accomplir. Ces principes expriment la notion de développement durable (DD) ; par conséquent il est cohérent de penser une stratégie qui puisse équilibrer l’évolution de la gestion urbaine sur le long terme, dans ce qu’Ignacy Sachs [2004, p. 15] nomme une « croissance bénéfique » à la fois à l’environnement et à la société. C’est selon ces impératifs que nous examinons la gestion Lula, en quête d’indices à l’intersection des politiques urbaines et sectorielles (d’assainissement), et en comparant celles-ci aux précédentes.

La gestion des eaux pluviales urbaines dans une perspective évolutive

14Au Brésil, le cadre des politiques publiques urbaines et d’assainissement a connu une révolution ces deux dernières décennies, poussant ces politiques à dialoguer. En dévoilant la nature des changements (conceptuels, techniques et politico-administratifs) les phases de ce processus nous donnent des repères pour caractériser la période Lula et attirent notre attention sur l’influence des idées prédominantes de développement, d’aménagement et d’assainissement dans l’établissement des lois, des politiques et des actions publiques.

Dès les années 1980 : Recife à l’avant-garde des politiques urbaines

15Aborder les changements des politiques urbaines et d’assainissement dans les années 1990-2000 oblige à évoquer le cadre antérieur, cible des transformations. Les résultats du modèle de développement prédominant dans les années 1970 sont connus : le pays bénéficie d’une forte et rapide croissance mais celle-ci, étant inégalement distribuée, creuse le fossé entre les classes sociales situées à la base et au sommet de la pyramide sociale. Sous le régime militaire, l’éradication des favelas, l’implantation des conjuntos habitacionais – les cités brésiliennes – et les investissements massifs en infrastructures urbaines atteignent leur apogée. Concernant l’assainissement, les investissements dans la construction des réseaux étaient importants et la gestion du drainage se tournait vers la planification de l’occupation des plaines inondables, remplaçant progressivement les mesures de nature réactive par des mesures de contrôle et de prévention des inondations [Pompêo, 2000].

16La nature centraliste et autoritaire du gouvernement influençait les politiques urbaines qui s’attaquaient plutôt aux effets qu’aux problèmes de fond. La faillite du modèle interventionniste comporte de multiples facettes : la crise du financement des actions publiques, les tensions sociales face aux inégalités, l’échec des solutions proposées. Ce cadre oblige à un changement des paramètres et des approches des politiques publiques. En ce sens une des réussites a été l’établissement des Zones spéciales d’intérêt social (ZEIS) à Recife, des périmètres qui, pour la première fois, reconnaissent les favelas comme partie intégrante des villes. Celles-là étaient alors perçues comme des espaces d’occupation pauvres consolidés dans le tissu urbain, auxquels on accordait un statut différencié dans le but de les intégrer à la ville formelle, moyennant des améliorations apportées par des actions d’urbanisation et de régularisation foncière. En 1987, le Plan de régularisation des ZEIS (PREZEIS) établit des paramètres de gestion grâce auxquels les habitants des ZEIS prennent part aux décisions et gèrent un budget.

17Cependant, les politiques d’assainissement suivaient le modèle centraliste qui allait perdurer jusqu’à la fin des années 1980. Fondé sur la trame du Plan national d’assainissement (PLANASA), ce modèle se basait sur un paradigme entrepreneurial des entreprises où les Compagnies d’assainissement concentraient au niveau des États fédérés le pouvoir de planification et d’intervention dont les mesures étaient dictées par le niveau national. À Recife, la Compagnie d’assainissement du Pernambouc assumait l’opération des politiques, la mise en œuvre des infrastructures et services. La municipalité perdait ainsi son pouvoir de décision et de concession des services. Les actions, exécutées sans dialogue préalable avec celles de l’aménagement territorial, se concentraient sur l’expansion du système de distribution de l’eau, au détriment de l’implantation de celui d’assainissement. Lorsque l’intervention de l’État se réduit, la politique du PLANASA est remise en question et les collectivités territoriales reprennent l’initiative. Néanmoins, d’autres approches se mettent en place.

La période postconstitutionnelle : consolidation du principe de Réforme urbaine

18Tout au long de la décennie de 1990 certains mots d’ordre dominent la scène mondiale : l’ajustement fiscal et la libéralisation des économies des pays moins développés, et le développement durable (DD). Les premiers représentaient un effort des nations endettées à suivre des règles de « bon comportement » : l’ouverture des marchés, la privatisation des services publics, le recul des politiques de bien-être social. Le cadre régulateur brésilien introduit des instruments de contrôle des privatisations et des concessions des services publics, établissant des objectifs, des délais et des indicateurs d’accompagnement des contrats, visant à garantir l’étendue et la qualité des conditions de prestation des services.

19Pendant les années 1990, dans un cadre changeant, les politiques urbaines et d’assainissement intègrent le DD dans leurs discours. La création de l’Indice de développement humain (IDH) introduit une mesure nouvelle du développement, en inscrivant d’autres paramètres d’évaluation que ceux purement économiques. L’évolution des aspects sociaux et environnementaux – auxquels les conditions d’assainissement participent – devient un objet privilégié des enquêtes.

20Cette période correspond à la transition vers un régime démocratique et le principe d’une Réforme inspire des politiques urbaines. Les occupations pauvres sont davantage prises en compte lors de la mise en place des actions d’aménagement territorial. Dans la Constitution de 1988, la régularisation foncière et urbanistique respecte ce principe en s’appropriant des outils de promotion de la fonction sociale de la ville et définissant des instruments de gestion démocratique qui auront comme référence ultérieure l’installation du processus de Budget participatif (BP) à Porto Alegre, en 1990.

21Jusqu’au premier mandat de Fernando Henrique Cardoso, l’économie brésilienne suit le guide de la libéralisation. Dans le champ de l’urbanisme c’était l’apogée du PREZEIS et des expériences similaires – dans d’autres États que le Pernambouco. Les urbanistes créaient des solutions pour régulariser les favelas, en constituant des équipes pluridisciplinaires. Malgré le peu de résultats concrets, dans les premiers projets d’urbanisation des ZEIS à Recife le problème d’occupation des zones inondables tenait une place centrale, donnant aux hydrologues un rôle prépondérant dans ces équipes. Parfois, la présence de l’eau définissait le parti urbanistique choisi en se constituant comme élément phare de l’organisation de l’espace. D’autres fois, on l’ignorait et l’assèchement ou le remblayage des terrains inondables était proposé pour recevoir des immeubles qui abriteraient les habitants.

22En 1997, la Loi des Eaux a défini les principes de gestion des ressources hydriques. Dans une structure de gestion intégrée et démocratique, ayant les bassins hydrographiques pour territoire d’action, cet instrument prend en compte les différents niveaux administratifs et acteurs concernés dans l’opération de la politique publique. Les gestions sectorielles d’eau et d’assainissement font face à la crise de financement et suivent la tendance libérale en se tournant vers l’ouverture du marché au secteur privé. À partir de la loi n° 8987/2003 apparaissent les premiers contrats de concession d’eau et d’assainissement [Vargas, op. cit., p. 123-124].

  • 3 De 1,3 milliard R$ pendant les années 1995 et 1998, à 263 millions R$ en 1999 et 21 millions R$ en (...)

23Des références à une approche pluridisciplinaire dans la gestion des eaux, de l’assainissement et de l’environnement commencent à être prises en compte. La notion d’assainissement environnemental inspire l’ouvrage « l’Assainissement de Recife » qui prône la compréhension de l’assainissement à partir « d’une vision plus intégrée de ses nombreux sous-systèmes […], ce qui signifie l’appréhender dans une perspective environnementale » [Recife, 1998, p. 11]. Malgré cela, Frederico Turolla [2002] constate que les résultats de l’intégration ont été moins effectifs que prévu à cause de deux facteurs majeurs : la « déconnexion » entre la planification du système d’assainissement et le système de gestion des ressources hydriques […], et la forte réduction des fonds publics pour l’assainissement3 ».

24Le Plan de qualité des eaux de la région métropolitaine de Recife propose une approche novatrice sur les eaux urbaines visant au développement durable. Le choix des territoires cibles a eu comme référence la concentration de la population en zones de risque (d’inondation, d’effondrement de terres, de propagation de maladies), le niveau de revenu des familles et les conditions de salubrité des habitations, ainsi que l’impact de l’occupation sur l’environnement et ses effets sur les eaux urbaines. Les interventions proposées étaient similaires à celles du PREZEIS : l’amélioration de la qualité de l’habitat à travers l’urbanisation et la régularisation foncière. L’accent donné aux questions sectorielles d’eau et d’assainissement visait à les rapprocher des initiatives de l’urbanisme.

Le nouveau siècle et l’avenir des politiques urbaines : vers le développement durable ?

25Au début du xxie siècle, dans le champ économique, l’échec des recettes de développement des décennies précédentes a conduit à un renforcement des notions de développement durable. Durant cette période de stabilisation de l’économie, les efforts de contrôle budgétaire et de réduction de la taille de l’État ont été récompensés. Pourtant, l’iniquité des conditions de vie restait sans solution après les huit ans du gouvernement Cardoso (1995-2002) et ce, malgré la création de la Bourse école. Selon Frederico Turolla [2002], la politique de santé (plus performante) concentrait les initiatives d’intégration entre l’aménagement, l’assainissement et l’environnement, en respectant le principe de faire participer le Système unique de santé « à la formulation de la politique et à l’exécution des actions d’assainissement basique » [BRASIL, 1988, Art. 200-IV].

26L’édition du « Statut de la ville » (2001) qui réglemente la Politique urbaine marque les premières années du siècle. Cet instrument préconise « la garantie du droit à des villes durables, grâce à l’accès à la terre urbaine, au logement, à l’assainissement environnemental, à l’infrastructure urbaine, au transport et aux services publics pour les générations actuelles et futures » [art. 2e, I à XVI, souligné par l’auteur]. Pour atteindre ces objectifs, les « Schémas directeurs municipaux » sont établis comme instruments prépondérants de gestion du développement urbain. La participation démocratique à la planification et la gestion des villes en était assurée par des instruments comme le budget participatif ; les ZEIS ont été confirmées comme instruments de réforme urbaine. L’absence de directives de gestion au niveau régional ou métropolitain est regrettable et reste un défi à relever dans le domaine de la gestion des ressources en eau et de l’assainissement, qui attendent d’être intégrées à l’aménagement territorial.

27Parmi les signes de transformations nous remarquons la création d’un ministère des Villes (MinCidades), en 2003. Sous la coordination d’un ancien élu du Parti des Travailleurs et avec pour gestionnaires des militants de la réforme urbaine, ce ministère a reçu comme portefeuille de promouvoir les politiques urbaines dans une approche pluridisciplinaire, recherchant le dialogue entre les secteurs de l’aménagement, des infrastructures et services urbains, ainsi que de la protection environnementale. La création en 2001 du « Secrétariat d’assainissement intégré de Recife » marquait déjà ce cadre d’innovation, caractérisé selon le secrétaire Antonio Miranda par :

28« […] la reconnaissance explicite du besoin absolu que l’assainissement de la ville soit vu d’une façon intégrée, non seulement du point de vue géographique mais aussi dans ses multiples activités (approvisionnement en eau, assainissement, drainage, déchets solides, contrôle des vecteurs des maladies propagées par l’eau). L’Assainissement Intégré fait face à la réalité de notre ville, non seulement en implantant des ouvrages mais en les rendant durables […] » [SINAENCO-PE, 2005].

29Ce témoignage synthétise une vision qui se consolide, basée sur la notion d’assainissement intégré, sur la perspective de durabilité des actions et sur le double défi (multispatial et multisectoriel) à relever dans l’opération des services. Inspirée de ces prétentions, la municipalité crée une « Autorité d’assainissement » (Sanear) organisme public local sous l’autorité directe du Maire de la ville ayant pour but « d’exécuter la politique publique municipale d’assainissement, en rassemblant les actions de conception, projet, construction, opération et entretien des systèmes d’approvisionnement en eau, d’assainissement, de drainage, ainsi que les améliorations sanitaires […] » [Recife, 2007].

  • 4 Pourtant, depuis sa création Sanear est attachée au Secrétariat d’assainissement et coordonnée par (...)

30Avec une autonomie administrative et financière4, outre une nature intégrée à d’autres secteurs de gestion des eaux urbaines, Sanear doit offrir à la gestion de l’assainissement une agilité et une économie d’échelle compatible avec les problèmes locaux. La première Conférence municipale d’assainissement est ainsi organisée (en 2002), le « Conseil » et « le Fonds municipal d’assainissement » entrent en fonction à partir de 2005. Ces deux instances et la conférence qui les a créées sont des aspects révélateurs d’une nouvelle façon de penser la gestion de l’assainissement urbain, en harmonie avec les principes de gestion urbaine en vigueur depuis la promulgation du Statut de la ville, en 2001.

31Depuis sa création Sanear gère à Recife le Prometrópole, l’un des plus importants programmes de lutte contre la précarité de l’habitat dans la RMR, visant à l’amélioration des infrastructures d’assainissement proposée par le Plan de qualité des eaux. Ce programme d’urbanisation des favelas du bassin du Beberibe suit le principe d’intégrer les actions d’aménagement territorial, d’assainissement et de conservation environnementale. Les questions d’assainissement y sont abordées selon une approche alignée sur les idées contemporaines, dans sa dimension environnementale.

32La logique qui guide les actions locales suit les directives des politiques fédérales. Le lendemain de la visite de Lula à Recife deux programmes fondés sur une meilleure « cohabitation » entre l’occupation humaine et la gestion des eaux urbaines ont été mis en place : le Recife sem palafitas et le Capibaribe melhor.

33Le premier est une initiative financée par le niveau fédéral et opérée par la municipalité visant à la requalification urbaine des alagados – zones inondables – où se sont établis des palafittes, ayant pour objectif d’implanter « un ensemble d’actions urbanistiques, environnementales, socioéconomiques et culturelles bénéficiant à des familles qui habitent sur des palafittes » [Recife, 2008]. Brasília Teimosa a été sa première cible, méritant une intervention répondant aux besoins de ceux qui vivaient dans la précarité : 441 familles ont été déplacées, après de longues négociations entre les gestionnaires publics et les intéressés.

  • 5 La mise en place d’interventions visant à changer les conditions de vie précaires des habitants du (...)

34Le deuxième, financé par la Banque Mondiale, vise la promotion des « conditions de dynamisation5 urbaine et socioéconomique » d’une population d’environ 225 000 habitants qui occupent la portion Est du bassin du Capibaribe [Recife, 2007]. Dans les actions en cours l’accent est mis sur l’assainissement, avec une importante place donnée à l’amélioration du système d’évacuation des eaux de pluie qui touche directement plus de 78 500 habitants. Au total le programme doit reloger environ 1450 familles de façon à leur garantir les conditions de vie minimales. Ainsi, sur les actions d’assainissement s’articulent les actions urbanistiques.

35Sur les collines, après de fortes pluies qui ont provoqué d’importants dégâts matériels – à l’origine de plusieurs décès – le gouvernement du Pernambouc et des collectivités territoriales de la région métropolitaine créent en 2001 le programme Viva o morro. Il a pour but d’instaurer une nouvelle culture d’urbanisation des collines, fondée sur une bonne connaissance des conditions du terrain, sur des techniques de construction adéquates, et sur la maîtrise des eaux pluviales. La planification et la prévention des risques sont les actions phares du programme, qui met en place une gestion par bassins versants ayant comme territoire d’intervention les zones d’occurrence des risques. L’intégration disciplinaire laisse son empreinte dans l’élaboration du diagnostic et dans l’exécution des interventions. Celles-ci sont désormais pensées, exécutées et gérées de manière articulée du point de vue des techniques mobilisées et des territoires envisagés. Depuis son implantation, le nombre de victimes des glissements de terrains a été réduit de 86 % entre 2000-2006.

36En 2007, la loi n° 11445 établit les Directives nationales d’assainissement de base en définissant les conditions d’organisation, de mise en œuvre des infrastructures et services de desserte en eau potable, d’assainissement, de nettoiement, de maniement des déchets solides, de drainage et de maniement des eaux pluviales urbaines [Brasil, 2007, art.3e-I]. En outre cette loi implique l’élaboration du Plan national de l’assainissement de base (PLANSAB) comme instrument de promotion de l’universalisation de l’accès à ces services. L’ignorance des aspects présents, liés au contrôle urbain lors de l’élaboration du projet de loi, indique un recul pratique : il s’agit d’un choix normatif de restreindre les normes au domaine sectoriel de l’assainissement.

37En ce qui concerne les aspects socio-économiques le nouveau siècle est marqué par une accélération des politiques de transferts et par l’évolution du cadre de distribution des richesses du pays, surtout à travers l’augmentation proportionnelle du salaire minimum (de 240 à 465 reais entre 2003-2009) et l’augmentation des aides et allocations sociales (la Bourse famille et les Bénéfices de prestation continue – des allocations accordées aux personnes âgées et handicapées – sont montées à presque 25 milliards R$ en 2008). C’est peut-être le signe le plus remarquable de l’inversion des priorités.

38La reprise du rythme de croissance économique est l’autre face du modèle de développement soutenu par Lula. En 2007, dans un contexte favorable de réduction de la dépendance vis-à-vis des financements internationaux et de gestion d’une « responsabilité fiscale », a été lancé le « programme d’accélération de la croissance » (PAC) qui conjugue des mesures institutionnelles et des investissements publics dans l’implantation de gros ouvrages d’infrastructure et d’amélioration des conditions sociales et urbaines. Même face au peu de résultats pratiques du PAC et à la crise mondiale, l’ensemble des actions mises en place a été un point positif dans le bilan de la gestion actuelle. Il a joué un rôle dans la réélection de Lula en 2006 et dans les très bonnes évaluations de son gouvernement par l’opinion publique.

39Enfin, une nouvelle orientation se fait jour dans le secteur de l’assainissement comme le prouve une initiative : la création d’un programme nommé « Drainage urbain durable ». Géré par le MinCidades il vise à réduire les impacts des crues et des inondations, afin de promouvoir la gestion durable du drainage urbain à travers des actions structurelles.

40Mais c’est surtout son nom qui attire l’attention, car la nature durable des actions de développement du drainage est loin de celle conçue par des auteurs comme Cesar Augusto Pompêo [op. cit.]. Ce dernier pense que « le drainage urbain n’est plus un sujet qui puisse être traité exclusivement dans le domaine de l’ingénierie, car la faillite des solutions techniques est évidente ». Une nouvelle approche doit être fondée sur la « cohérence » du développement des actions dans le domaine de l’hydrologie qui devraient s’intégrer entre elles (cohérence interne) et avec les actions dans d’autres domaines tels que l’urbanisme et la protection environnementale (cohérence externe), en s’appuyant sur une forte participation de la société civile (gouvernance). Ainsi, la politique sectorielle d’assainissement – qui englobe le drainage urbain – doit être parmi les interventions qui se répercutent sur l’aménagement territorial urbain. Au Brésil, cela n’est pas encore le cas actuellement.

Qu’en est-il de la gestion des eaux pluviales urbaines sous Lula ?

41Santa Catarina, région Sud du Brésil : au mois de novembre 2008, des pluies diluviennes dévastent des villes et des hectares de culture, faisant plus d’une centaine de victimes et rappelant les effets de l’interférence humaine sur l’environnement. À la suite du désastre, le processus d’occupation du sol et la capacité de contrôler les eaux pluviales ont été mis en cause. Les interrelations entre l’homme et la nature, entre l’environnement naturel et la ville, entre les conditions socioéconomiques et les impacts des pluies sur l’habitat humain, entre la gestion urbaine et de l’assainissement ont été mises en doute.

42Le soutien du MinCidades à des programmes municipaux d’éradication des risques – qui s’inspirent du Viva o morro – n’a pas empêché la survenue de ce genre d’accident. Néanmoins, les initiatives mises en place pour faire face au désastre portent le germe de positions plus avancées. La mobilisation de diverses connaissances et techniques a été essentielle dans les efforts de reconstruction. La notion de développement durable a été souvent utilisée pour illustrer les propos que l’on jugeait plus adaptés au contexte.

43La lecture des tableaux ci-dessous nous aide à comprendre cette réaction et la position consolidée dans l’ensemble des actions gouvernementales, car ils résument le sens de l’évolution dans les domaines concernés. Dans le tableau 2 nous comparons les concepts défendus avec les principaux instruments du cadre normatif et nous observons les impacts que ces premiers ont eus sur la définition des derniers, même face aux limites de contextes politiques pas toujours favorables au changement.

Tableau 2. Perspective de l’évolution du cadre régulateur des PP urbaine et d’assainissement

Tableau 2. Perspective de l’évolution du cadre régulateur des PP urbaine et d’assainissement

Tableau 3. Rétrospective du cadre « développement/gestion urbaine/gestion de l’assainissement »

Tableau 3. Rétrospective du cadre « développement/gestion urbaine/gestion de l’assainissement »

44Dans le tableau 3, ce qui attire notre attention est le fait que les pensées urbanistiques, socio-économiques et hydrologiques ont un même degré d’avancement et utilisent des formules de synthèse qui permettraient un dialogue entre elles. Or, si dans la période Lula une prédisposition au changement gagne du terrain, l’avancement sera-t-il plus important ? Autrement dit, outre l’évolution naturelle des pensées, la consolidation d’une gestion publique plus attentive à la question socioéconomique et plus respectueuse des injonctions environnementales peut-elle mener à des actions effectives d’intégration intersectorielle dans la gestion urbaine ?

45Alors, qu’en est-il de la gestion des eaux pluviales urbaines dans la période Lula ? Quels avancements ont été apportés et selon quel ordre de priorité ? Malgré la pénurie de données spécifiques sur le sujet, nous apportons quelques pistes concernant l’avancement des cadres relatifs aux trois volets de la durabilité considérés (social, économique, environnemental) et à l’aspect d’intégration sectorielle listée comme essentielle à l’établissement d’une approche durable de la gestion urbaine.

Le volet socioéconomique

46L’inversion des priorités du développement sous l’impulsion de Lula peut être observée à travers la réduction de l’injustice. Les revenus des familles brésiliennes de la couche sociale la plus défavorisée ont augmenté de 545 à 650 reais entre les années 2005 et 2009. À l’échelle du pays le coefficient de Gini, qui mesure l’ampleur des inégalités entre les revenus per capita, a été réduit de 4,6 % entre 2001 et 2005 (de 0,594 à 0,566). Par contre, Recife occupait encore en 2005 (trois ans après l’élection de Lula) la troisième plus mauvaise position dans le classement des conditions de vie comparée aux huit autres régions métropolitaines du pays, selon une étude de la Fondation Getúlio Vargas [Blumenschein, 2005]. L’indice des conditions de vie (ICV) utilisé dans cette analyse repose sur des variables telles que les évaluations des services de distribution d’eau, du drainage et de l’écoulement des eaux de pluie, de la collecte des déchets urbains et de la pollution.

47Cet indice montre que la réduction des inégalités et la promotion de la qualité de vie peuvent résulter d’autres aspects que l’augmentation des revenus, parmi lesquels on peut lister la promotion de l’accès aux infrastructures et aux services d’assainissement. Dans ce sens, les ressources prévues pour l’Assainissement de base dans le Plan budgétaire annuel a progressé de presque 393 % entre 2004 et 2007, en augmentant de 1,85 milliard R$ à plus de 7,30 milliards R$/an. Le pourcentage des ressources proposé par les élus est passé de 58,40 % à 72,77 % du total, ce qui montre l’intérêt politique que représentent ces investissements. La plus grande partie du montant de ces ressources (46 %) est destinée au MinCidades qui gère la majorité des programmes et actions d’assainissement.

  • 6 Ces estimations, élaborées respectivement par l’Agence nationale des eaux (ANA) et par le MinCidade (...)

48Même si la programmation ne représente pas la réalité des ressources effectivement appliquées, l’attention donnée aux actions d’assainissement représente une sorte de volte-face dans un pays où les élus se posent souvent la question : « Pourquoi investir en assainissement, si les ouvrages sont enterrés et que les électeurs ne les voient pas ? » Cette culture est-elle en train de changer ? On pourrait le penser, étant donné que les investissements en assainissement ont augmenté de presque 500 % entre 2003 et 2009. Un autre changement en cours renforce cette impression : le volume d’application des ressources accordées et le pourcentage d’actions prévues effectivement réalisées ont, eux aussi, augmenté. Si en 2007 le montant appliqué n’était que de 35 % du total, les budgets des années antérieures ont été plus respectueux du planning : en 2006, 92 % des ressources ont été investis. Pourtant, la somme en question est bien au-dessous du nécessaire à l’établissement de conditions acceptables dans le domaine de l’assainissement. Pour l’universalisation – au niveau national – des services, on estime les investissements entre U$ 4 milliards et U$ 10 milliards/an6.

Le volet environnemental

49Au Brésil, le thème de l’eau prend pour référence des perspectives extrêmes des relations homme et environnement. Elles varient entre l’excessive présence de l’eau (les crues, les inondations) et son absence quasi-totale (la sécheresse, l’eau non potable). Ainsi, les politiques d’assainissement ont en commun la préoccupation de cerner les problèmes sectoriels dans un ensemble plus vaste : celui des questions environnementales qui, à leur tour, ne peuvent être traitées dans le milieu urbain qu’à travers une action conjointe avec les initiatives d’aménagement territorial.

50Ce principe, invoqué dans le discours de l’administration publique mais rarement appliqué est identifiable dans le nouveau concept de développement économique employé par celle-là. En 2003, l’article 170 de la Constitution brésilienne a été mis à jour. Désormais, il fait référence à un ordre économique fondé sur le principe de « protection de l’environnement, y compris à travers le traitement différencié, selon l’impact environnemental, des produits et des services et de leurs processus d’élaboration et de prestation ».

51Nous pouvons inscrire l’accès aux services d’assainissement parmi les garanties de ce principe. Néanmoins, pour le respecter il est nécessaire de vaincre l’obstacle du bas niveau de couverture des réseaux et services. Le Brésil n’a toujours pas résolu les aspects quantitatifs relatifs à l’opération des services de base ; sauf l’approvisionnement en eau potable, offert à plus de 90 % des foyers, les autres services sont insuffisants : seuls 45 % des eaux usées sont collectées et moins de 30 % sont épurées ; les solutions de gestion des déchets sont insuffisantes et les déchetteries non conformes se multiplient.

Le volet politique (et la démocratisation)

52La démocratisation de la gestion des politiques publiques étant un principe constitutionnel, la création d’instruments et d’instances de participation ne cesse de progresser. Ce précepte n’est toujours pas respecté et la participation a rarement un caractère délibératif. Malgré cela, quelques expériences se consolident et permettent une plus grande participation de la société. À Recife, le Budget participatif a pris la place occupée avant par le PREZEIS en assumant une grande partie des décisions concernant l’urbanisation des occupations pauvres. Le chemin étant ouvert à l’expérimentation et à l’ajustement des pratiques antérieures, dans le Prometrópole, la municipalité d’Olinda a aussi choisi cette formule comme instance de prise de décisions collectives. Pour l’exécution du Viva o morro, les « Noyaux communautaires de protection civile » constituent l’interface de gestion avec la population.

53La « Loi des eaux » a peut-être établi les Comités de bassin comme un repère à suivre par la politique d’assainissement. Son organisation plus « horizontale » a des avantages sur d’autres organigrammes et permet la participation des citoyens à toutes les échelles et à tous les niveaux fédératifs : soit dans la régulation et la planification générale sous la responsabilité de l’Union, soit dans la planification, l’organisation et l’exécution des fonctions publiques d’intérêt commun (dans des régions métropolitaines), réglées par les États fédérés, soit dans l’exécution des services d’intérêt local, dont la charge revient aux municipalités.

54Malgré le débat encore ouvert sur la réglementation de la gestion des services d’intérêt commun, dû aux disputes pour le droit d’exploitation et de concession de ces services par les niveaux locaux, la place faite à la participation est au moins garantie par la loi. Néanmoins la nomination des représentants de la société civile dans le Conseil national des ressources hydriques fait débat autour des critères de choix et de légitimité (politique, technique) des membres, ce qui pose la question du fonctionnement démocratique.

L’impératif d’intégration intersectorielle

55L’accent mis par l’administration Lula sur l’impératif d’intégration des actions de plusieurs ministères concernés par la question urbaine est respecté. Le Rapport des dépenses publiques pour l’exécution des politiques d’assainissement de base, de l’année 2007, comprend six ministères. Les efforts de promotion des améliorations dans le secteur d’assainissement, sous la coordination du MinCidades, se prolongent vers l’élaboration du PLANSAB où quatre ministères agissent en coopération (ceux des villes, de l’environnement, de l’intégration nationale et de la santé), en s’organisant autour d’un « Pacte pour l’assainissement de base ».

56Les propositions d’une politique de développement urbain durable se concentrent sur les axes d’intégration correspondants à maints domaines techniques et à de multiples échelles d’action concernées. En relation avec la nature et l’ampleur des actions, on cherche à rapprocher la politique urbaine des politiques sectorielles sur les villes. Concernant les territoires d’action, lorsque le développement urbain a des impacts sur l’environnement, ou quand l’assainissement pose des problèmes, les actions dans tous ces domaines ont une tendance à s’intégrer.

57De la même façon, les actions dont l’étendue territoriale dépasse le niveau municipal, (à l’exemple des régions métropolitaines ou des bassins versants) tendent à être menées par des sphères politiques et administratives qui peuvent gérer l’intérêt commun. Au Pernambouc les municipalités n’ont pas exprimé l’intérêt de prendre à leur compte la gestion des services d’assainissement. Ceux-ci sont encore gérés en concession par la COMPESA. A priori, la gestion des actions d’intérêt commun n’est pas contestée. Pourtant, dans d’autres États fédérés, le droit de concession est l’objet d’âpres débats, dans la mesure où le potentiel économique d’exploitation des services dans les grandes villes attire la convoitise des secteurs public et privé. Le niveau municipal s’oppose souvent à la logique de l’intérêt commun et à une gestion contrôlée par des organismes régionaux, pour des raisons politiques et économiques. Cette opposition ne rend-elle pas la gestion durable de l’assainissement chimérique ?

Conclusion

58Finalement, l’avancement des politiques publiques étudiées est aujourd’hui dans une impasse : celle d’améliorer les aspects quantitatifs sans oublier de construire les conditions d’évolution des aspects qualitatifs. Le contexte sociopolitique, institutionnel et économique présente les conditions pour relever ce double défi, à condition de transformer les discours en actions. Néanmoins on ne peut pas nier que les discours prédominent et que les résultats pratiques sont décevants vis-à-vis des bonnes résolutions prises.

59La gestion Lula a fait avancer les politiques publiques dans le sens de la réduction des iniquités de conditions urbaines mais n’a pas pour autant éliminé les déficits accumulés au fil du temps. Il s’agit à la fois de créer (et de consolider) une nouvelle culture de gestion urbaine et d’agir (en même temps qu’apprendre), mettant en place des solutions qui garantissent les services d’assainissement à tous les citoyens. Une lourde tâche, qui nous semble pouvoir être menée à bien grâce à la mise en œuvre, conjointe et coordonnée, d’actions à caractère innovant et objectif, à partir de solutions simples et efficaces, fondées sur des méthodes et des technologies accessibles et à bas coût. Dans ce cas, les PREZEIS, Prométropole, Viva o morro et d’autres projets et programmes de même nature ne seraient-ils pas de bons exemples à suivre ? Si la lecture actuelle n’est pas optimiste du point de vue des résultats visibles, les indices d’un changement existent : les bassins hydrographiques comme territoire de gestion urbaine, l’articulation interdisciplinaire et interinstitutionnelle, la participation plus active des habitants dans le processus de transformation des conditions de vie. Un suivi plus attentif des indicateurs de la gestion de l’assainissement des eaux pluviales pourrait apporter une plus grande compréhension et une action plus adéquate sur ce thème.

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Bibliographie

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Notes

1 Nous ne méprisons pas les politiques sociales, car celles-ci, par leur caractère transversal, jouent un rôle fondateur des actions dans les domaines listés ci-dessus. Dans un contexte de démocratisation, les politiques sociales participent de la transformation des dynamiques territoriales et de la gestion urbaine [Droulers, Broggio, 2006].

2 Le terme désigne l’ensemble des infrastructures et services de desserte en eau potable, d’assainissement des eaux usées, de contrôle des eaux pluviales urbaines, de gestion des déchets et de contrôle des vecteurs de maladies, ainsi que la discipline de l’occupation et de l’usage du sol.

3 De 1,3 milliard R$ pendant les années 1995 et 1998, à 263 millions R$ en 1999 et 21 millions R$ en 2000.

4 Pourtant, depuis sa création Sanear est attachée au Secrétariat d’assainissement et coordonnée par des représentants de cet organisme.

5 La mise en place d’interventions visant à changer les conditions de vie précaires des habitants du bassin, moyennant la mise en œuvre conjointe de deux types d’actions complémentaires : physique et socioéconomique.

6 Ces estimations, élaborées respectivement par l’Agence nationale des eaux (ANA) et par le MinCidades, correspondent à environ 7,45 milliards R$ et 18,62 milliards R$/an.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. Évolution démographique par zones géographiques, Recife (1991-2000)
Légende * Surface totale, dont 33 km2 occupés.
Crédits Source : Recife, 2003, d’après des données de l’IBGE, 2000.
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/769/img-1.png
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Titre Tableau 2. Perspective de l’évolution du cadre régulateur des PP urbaine et d’assainissement
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/769/img-2.png
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Titre Tableau 3. Rétrospective du cadre « développement/gestion urbaine/gestion de l’assainissement »
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/769/img-3.png
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URL http://cal.revues.org/docannexe/image/769/img-4.png
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URL http://cal.revues.org/docannexe/image/769/img-5.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Fabiano Rocha Diniz, « La gestion urbaine des années Lula. Le drainage comme enjeu du développement urbain durable à Recife », Cahiers des Amériques latines, 63-64 | 2010, 25-46.

Référence électronique

Fabiano Rocha Diniz, « La gestion urbaine des années Lula. Le drainage comme enjeu du développement urbain durable à Recife », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 63-64 | 2010, mis en ligne le 31 janvier 2013, consulté le 30 mai 2017. URL : http://cal.revues.org/769 ; DOI : 10.4000/cal.769

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