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Études

Le rôle des idées dans l’institutionnalisation du Mercosur

O papel das ideias na institucionalização do Mercosul
The Role of Ideas in the Institutionalization of Mercosur
Clarissa Dri
p. 131-153

Résumés

Les années 2000 ont constitué une nouvelle étape dans les relations internationales des pays latino-américains, plus orientées vers l’Afrique et l’Asie. Néanmoins, les initiatives régionales persistent et l’intégration régionale démontre une grande résilience. Cet article contribue aux explications sur la continuité du régionalisme à partir de l’étude de la création du Parlement du Mercosur (Parlasur). Comment expliquer un tel choix institutionnel ? Les idées ont joué un rôle clé dans cette évolution institutionnelle, le Parlasur étant instrumentalisé comme symbole politique régional face aux négociations commerciales avec les États-Unis. Cet article s’appuie sur plus de trente entretiens semi-directifs et d’observations conduites au Mercosur.

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Notes de la rédaction

Texte reçu le 21 mars 2015, accepté le 26 octobre 2016.

Texte intégral

1Les années 2000 ont marqué une nouvelle étape dans les relations internationales des pays latino-américains. L’arrivée au pouvoir des forces politiques de gauche dans plusieurs d’entre eux a engendré un discours plus critique concernant le clivage Nord-Sud et le fonctionnement traditionnel des institutions internationales [Ayerbe, 2008 ; Dabène, 2008, 2012]. Les économies moyennes, tel que le Brésil, le Venezuela et le Mexique ont cherché à avoir plus d’influence sur la scène mondiale. Le Brésil s’est notamment attribué le statut de « puissance émergente » qui stimule les alliances Sud-Sud intercontinentales afin d’augmenter ses ressources politiques lors des négociations multilatérales [Oliveira et Onuki, 2010]. Dans ce contexte, l’intégration régionale s’est ralentie. La difficulté à trouver des consensus régionaux sur les tarifs douaniers a freiné l’intégration économique en particulier lorsqu’elle est concurrencée par des coopérations multilatérales. L’intégration latino-américaine aurait ainsi atteint son sommet, au-delà duquel elle n’avancerait plus [Malamud et Gardini, 2012]. Néanmoins, les initiatives régionales persistent et le régionalisme démontre une grande résilience. Le Mercosur et la Communauté andine se maintiennent et d’autres projets sont lancés comme l’Alliance bolivarienne pour les Amériques (Alba, 2005), l’Union des nations sud-américaines (Unasur, 2008), la Communauté d’États latino-américains et caraïbes (Celac, 2010) et l’Alliance du Pacifique (2011). Il est curieux de constater que les États latino-américains construisent encore des projets régionaux dans une époque de puissances émergentes, de multilatéralisme et de coalitions diverses. Le régionalisme aurait désormais un caractère instrumental pour les pays les plus forts économiquement, car il ne représente plus un vrai investissement politique de la part de ces États. Les finalités de cette instrumentalisation sont variées et elles peuvent être liées à des idées politiques plutôt qu’à des intérêts, comme dans le cas du changement parlementaire au sein du Mercosur.

  • 1 Compte rendu de la session d’installation du Parlasur, 14 décembre 2006, Congrès brésilien.

2Cet article cherche donc à contribuer aux explications sur la résilience du régionalisme latino-américain à partir de l’étude de la création du Parlement du Mercosur (Parlasur). Il a été créé en 2005, dans un contexte de renforcement institutionnel de l’intégration. On peut pourtant se demander pourquoi les gouvernements n’ont pas choisi d’approfondir l’intégration économique, qui a été affaiblie par des difficultés commerciales fréquentes ou de modifier l’efficacité du système normatif régional, en instituant par exemple des règles directement applicables au niveau national. Les discours politiques de l’époque justifient la création de cette institution en montrant sa contribution au renforcement de l’intégration et de la démocratie au sein du Mercosur1. L’argument semble limité. D’une part, si le but était de revigorer l’intégration, un organe parlementaire proposé dans des systèmes présidentialistes fortement centralisés ne pourrait que difficilement atteindre cet objectif. D’autre part, si le but était de démocratiser le Mercosur, un parlement sans pouvoirs décisionnels ne semble pas constituer le chemin le plus efficace. Ceci amène à la question suivante : pour quelle raison la mise en place d’un parlement a été considérée comme prioritaire pour la politique régionale des pays du Mercosur ?

3En termes institutionnels, la coopération parlementaire était déjà bien structurée au sein du Mercosur grâce à l’existence d’une Commission parlementaire depuis 1989. Cet organe était destiné à représenter les intérêts des congrès nationaux auprès des instances exécutives décisionnelles : le Conseil du marché commun (chefs d’États et ministres des Affaires étrangères), le Groupe du marché commun (diplomates) et la Commission de commerce (diplomates et autres fonctionnaires). La structure régionale comprend aussi un forum de dialogue avec les syndicats et les associations de représentation des intérêts et un système de règlement de différends composé par des juges ad hoc et un tribunal permanent depuis 2003. À partir de 1999 tout particulièrement, la Commission parlementaire a mis sur l’agenda le débat sur la création d’un parlement, avec le support institutionnel de la Commission européenne. Le Parlement européen est devenu un modèle propice à l’approfondissement du débat politique régional aux yeux des acteurs parlementaires du Mercosur. Néanmoins, même si ces déterminants sont essentiels, ni les intérêts des parlementaires latino-américains et européens ni la construction institutionnelle ne sont en mesure d’expliquer la temporalité du Parlasur, ces éléments étant déjà présents avant 2005. Afin d’expliquer la création du Parlasur à ce moment précis, on avance l’hypothèse que les idées ont joué un rôle clef dans cette évolution institutionnelle. Les idées présentées dans cet article font référence à la convergence des configurations politico-idéologiques au sein des gouvernements du Mercosur, notamment en ce qui concerne leurs politiques étrangères et leur relation avec les États-Unis. Les négociations pour la création de la Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) se développaient depuis 1994 et les gouvernements de gauche sont arrivés au pouvoir avec un nouveau regard sur cette initiative. Cette convergence idéologique autour de la nécessité d’affaiblir la ZLEA a été décisive pour la création du Parlasur comme symbole politique de l’intégration déjà en cours.

4Nous montrerons en premier lieu, en nous inscrivant dans une démarche constructiviste, combien les idées sont constitutives des projets politiques au pouvoir dans les pays du Mercosur à partir de 2003. Nous aborderons ensuite les chemins empruntés par ces idées afin que le Parlasur soit installé. La démonstration s’appuie sur trente-cinq entretiens semi-directifs conduits auprès des parlementaires, fonctionnaires et assistants parlementaires des pays du Mercosur, à Buenos Aires, Brasilia et Montevideo. Les documents officiels des partis politiques concernant la politique étrangère et des déclarations dans la presse ont aussi été utilisés comme sources. Cela contribue à expliquer la résilience instrumentale du régionalisme en Amérique latine. Le Parlasur n’a pas été conçu par les pouvoirs exécutifs comme un objectif en soi mais comme une réaction à une initiative des États-Unis. De la même façon, d’autres institutions répondent à différents intérêts nationaux et internationaux, parfois éloignés du régionalisme. Les projets régionaux tendent ainsi à persister tant qu’ils servent les buts des politiques étrangères des pays participants, dans lesquelles les visions politiques de la coalition au pouvoir ont une importance majeure.

Idéologies gouvernantes : les idées comme tissu des structures politiques

5Les idées, comprises ici comme des croyances partagées par des individus [Goldstein et Keohane, 1993], sont une composante importante du monde politique [Hall, 1989]. En effet, les idées constituent des ingrédients actifs dans l’organisation de l’expérience et dans l’interaction entre les positions politiques et sont donc étroitement impliquées dans l’argumentation, la compréhension et l’action politiques [Foley, 1994]. Si l’élaboration des politiques s’appuie sur un processus créatif fondé sur des idées, celles-ci jouent aussi au moment de forger des propositions collectives agrégeant les visions morales concurrentes [Hall, 1989]. Néanmoins, leur place dans l’explication des phénomènes politiques est source d’innombrables débats. Le principal point de divergence est lié au statut causal des idées : comment les distinguer d’autres facteurs explicatifs ? Dans quelles conditions sont-elles indépendantes des intérêts des acteurs, des rapports de pouvoir ou des structures institutionnelles existantes [Kaelberer, 2002 ; Hall, 1997] ?

6Le constructivisme souligne l’effet indirect des idées dans la décision politique. La notion selon laquelle la structure sociale est définie par des idées partagées et non pas par des forces matérielles constitue un des fondements de l’approche constructiviste. Ainsi, les idées n’ont pas besoin d’avoir un lien causal direct avec les résultats pour les influencer, car ce n’est pas de cette façon qu’elles fonctionnent dans la vie sociale [Tannenwald, 2005]. Le constructivisme peut être compris comme une perspective théorique qui soutient que les composants du monde matériel ne correspondent pas à une classification précise, de sorte que les objets de la connaissance ne sont pas indépendants des interprétations et du langage utilisé pour les décrire [Adler, 2002]. « Il souligne aussi la nécessité de contextualiser historiquement les valeurs, les croyances et les modes d’investigation » [Klotz et Lynch, 1999, p. 51]. Les processus de formation et d’évolution des identités et des intérêts sont au cœur des préoccupations constructivistes [Wendt, 1992]. Les identités se redéfinissent constamment à partir des interactions sociales qui produisent les intérêts et les institutions, encadrés par le contexte et les normes cognitives internalisées par les acteurs. Les idées sont donc un phénomène collectif constitutif des pratiques et relations sociales qui dépasse le niveau des croyances individuelles [Laffey et Weldes, 1997].

7Les normes sont des identités sociales qui donnent aux intérêts leur contenu et signification [Adler, 2002]. Elles sont ainsi plus que des contraintes pour les intérêts des acteurs, car elles déterminent leur nature et les rendent possibles [Klotz et Lynch, 1999]. Dans ce cadre, Mark Laffey et Jutta Weldes se proposent d’aborder des idées comme des technologies symboliques, définies comme des systèmes intersubjectifs de représentation et pratiques de production des représentations [Laffey et Weldes, 1997]. Dans ce sens, elles se rapprochent de la notion de « paradigmes politiques » proposée par Peter Hall, qui fait référence à des cadres interprétatifs structurant les processus d’élaboration des politiques publiques [Hall, 1993]. Le paradigme affecte leurs priorités et leurs contenus et permet de définir quelles sont les actions possibles ou désirables. Les idées deviennent donc des éléments sociaux et intersubjectifs, sous-jacentes à toute structure politique. Il s’agit des facteurs qui construisent les significations et habilitent certains types d’action et de pouvoir, constituant une partie intrinsèque des résultats politiques.

8Dans le cas de la création du Parlasur, le rôle central des idées est lié au changement des forces politiques au pouvoir. Dans cette réforme institutionnelle, le nouveau paradigme politique dominant a joué un rôle plus important que les intérêts, ceux-ci se maintenant stables. L’objectif des partis politiques libéraux au pouvoir dans les pays du Mercosur dans les années 1990 était le développement économique. Ce but était évidemment partagé par les partis de gauche qui arrivent aux présidences à partir de 2002 (cf. tableau 1 ci-après). Mais ce qui change, ce sont les représentations de ce développement et la compréhension sur les moyens nécessaires pour l’atteindre. Les intérêts d’autres acteurs, comme les parlementaires du Mercosur, les fonctionnaires européens et les membres du Parlement européen, ainsi que les déterminants institutionnels, restent inchangés. C’est le cadre cognitif associé aux meilleurs scénarios alternatifs pour le développement économique qui a ainsi indiqué le chemin du renforcement politique et symbolique du Mercosur contre l’alliance économique avec les États-Unis via la ZLEA.

Tableau 1. Les pouvoirs de gauche en Amérique du Sud dans les années 2000

Année d’arrivée au pouvoir

Pays

Chef d’État

Suivi par

1998

Venezuela

Hugo Chávez

Nicolas Maduro

2000

Chili

Ricardo Lagos

Michelle Bachelet

2002

Argentine

Eduardo Duhalde

Néstor Kirchner

2003

Brésil

Lula da Silva

Dilma Rousseff

2004

Uruguay

Tabaré Vazquez

José Mujica

2005

Bolivie

Evo Morales

2007

Équateur

Rafael Correa

2008

Paraguay

Fernando Lugo

Horacio Cartes (coup d’État)

2011

Pérou

Ollanta Humala

Pedro Kuczynski

Source : élaboration de l’auteur.

9L’idée de la création de la ZLEA a été lancée en 1994, lors du premier sommet des Amériques à Miami. Il s’agissait d’un des volets de l’Initiative pour les Amériques, un projet pensé par le gouvernement Bush en 1990 qui devait libéraliser le commerce, augmenter les investissements et réduire la dette externe des pays latino-américains. Les négociations pour la ZLEA ont été officiellement ouvertes lors du deuxième sommet des Amériques à Santiago, en 1998. Les États-Unis ont choisi une stratégie de négociation hémisphérique, cherchant à inclure simultanément toutes les « démocraties » américaines [Moss Jr, 1994]. L’Amérique latine en a tiré un certain avantage car les pays ont pu négocier en groupe et ont décidé que l’accord ne serait signé qu’après l’obtention d’un consensus sur l’ensemble des thématiques (single undertaking), contrairement aux États-Unis qui auraient préféré des accords partiels [Dabène, 2003].

10L’importance prise par le Mercosur dans les instances successives de négociation a été croissante, notamment dans ses demandes d’accès aux marchés, surtout le marché agricole [Laens et Osimani, 2001]. Les États-Unis insistaient davantage sur le commerce de services, la protection de la propriété intellectuelle et la mise en place de standards dans les domaines du travail et de l’environnement. Bien qu’en 2001 les parties soient parvenues à une ébauche d’accord, des divergences sérieuses persistaient, en partie parce que l’enthousiasme des États-Unis vis-à-vis de la ZLEA différait de celui des années 1990 : l’Amérique latine ne constituait pas une priorité pour la politique étrangère nord-américaine, qui se concentrait davantage sur l’Europe centrale et orientale et sur le Moyen-Orient [Weintraub, 1997]. De plus, les relations avec l’Amérique latine sont restées au niveau exclusivement commercial, ce qui n’a pas contribué à renforcer les liens politiques ou historiques entre les États-Unis et ses voisins du Sud [Tulchin, 1997]. Les événements du 11 septembre 2001 n’ont fait qu’accentuer ces tendances, reléguant l’Amérique latine à une place encore plus marginale dans les affaires étrangères nord-américaines puisqu’elle n’était pas au centre des préoccupations sécuritaires.

11La concrétisation de la ZLEA a également été freinée par la crise financière de 1999. Après les crises monétaires dans le sud-est de l’Asie en 1997 et en Russie en 1998, le gouvernement brésilien a dû dévaluer sa monnaie afin d’assurer les exportations ce qui, ajouté à la récession provoquée par les chocs externes, a gravement affecté l’économie argentine qui reposait à l’époque sur la parité entre le dollar et le peso. Dans ce contexte, des réticences vis-à-vis du modèle économique dominant se sont développées au sein des sociétés des pays du Mercosur, qui voyaient ce modèle comme la principale source des vicissitudes qui les pénalisaient [Camargo, 2002].

12Le néolibéralisme, principale marque du succès des intérêts économiques nord-américains en Amérique latine pendant les années 1990, commençait à montrer ses limites [Coll, 1997]. Les politiques visant à réduire les dépenses gouvernementales, stabiliser les réserves, privatiser les entreprises publiques, encourager l’investissement étranger et réduire les tarifs d’importation ont été considérées comme responsables de la difficulté des pays à agir face à la crise. Des syndicats, des partis politiques et des ONG se sont mobilisés pour alerter la société sur les implications de la ZLEA et ainsi faire pression sur les gouvernements. Au Brésil, un référendum informel a été mené en 2002 à la suite duquel 10 millions de personnes ont rejeté le projet d’accord avec les États-Unis. Cette période a représenté un point d’inflexion dans la perception sociale du Mercosur ; par opposition à la conception originelle purement mercantiliste, certaines organisations ont préféré le voir comme un projet capable de faire office de contrepoids à la ZLEA :

  • 2 Entretien avec un assistant parlementaire, Brasilia, avril 2009.

« La ZLEA a permis au Mercosur d’avancer parce qu’elle a mobilisé la gauche, elle l’a amenée à soutenir le Mercosur. Auparavant, la gauche était nationaliste, pensant que le Mercosur n’appartenait qu’aux hommes d’affaires et aux multinationales. Avec la ZLEA, elle a commencé à apporter son soutien, à le connaître2. »

  • 3 Partido dos Trabalhadores, Programa de Governo 2002, São Paulo, 2002, p. 6.

13Le programme de relance du Mercosur face à la crise a connu un nouveau souffle à partir de l’élection de Lula da Silva à la présidence du Brésil et de Néstor Kirchner à celle de l’Argentine. Ces changements de gouvernement ont fait partie d’un contexte d’épuisement du cycle économique néolibéral, qui a amené au pouvoir des forces soutenant la revalorisation du rôle de l’État par rapport aux marchés. Leur objectif était de renforcer la capacité de gestion de l’État sur le plan interne d’une part, notamment en ce qui concerne la promotion de l’inclusion sociale, et sur le plan international d’autre part, via la consolidation des relations sud-américaines et la recherche d’une plus grande autonomie vis-à-vis des États-Unis [Ayerbe, 2008]. En Argentine, Kirchner a été élu en 2003 avec l’appui du président sortant Eduardo Duhalde, qui a contribué à la normalisation institutionnelle et économique du pays après la crise de 2001. Ces deux hommes politiques représentaient une tendance du Parti justicialiste qui s’était opposé aux politiques néolibérales du gouvernement de Carlos Menem et qui défendait des valeurs telles que la justice sociale et la souveraineté nationale [Stuart, 2008]. Quelques mois avant Kirchner, Lula a été investi au Brésil après un processus électoral qui a débouché sur la victoire d’un parti de gauche pour la première fois dans l’histoire du pays. Le Parti des travailleurs (PT) se proposait de construire « un projet de développement national alternatif » au moyen de la redistribution des ressources et de l’intégration régionale3.

  • 4 Ibid.
  • 5 Ibid., p. 7.
  • 6 « Kirchner quiere una Latinoamérica integrada con más voz en el mundo », Agencia EFE, 8 mai 2003.
  • 7 « Integración suramericana viene primero que Alca, dice Kirchner », Agencia EFE, 8 mai 2003.
  • 8 « Kirchner quiere trabajar con Brasil y Chile por mayor integración », Agencia EFE, 7 mai 2003.
  • 9 « Brasil ve victoria de Kirchner en Argentina como la de un aliado », AFP, 15 mai 2003.

14Le programme du gouvernement de Lula donnait la priorité à la mise en place d’une « nouvelle politique étrangère », capable de protéger le pays des instabilités des marchés financiers mondiaux et de faire converger les intérêts brésiliens avec ceux de ses voisins. Pour cela, il était nécessaire de donner une dynamique nouvelle au Mercosur de sorte qu’il puisse affronter les défis de la mondialisation en se dotant d’institutions politiques et juridiques4. Le programme fait aussi mention des difficultés de la ZLEA, qui, en suivant les conditions proposées par les États-Unis, ne serait pas « un accord de libre-échange mais un processus d’annexion économique du continent avec des conséquences sérieuses pour la structure productive de nos pays5 ». De même, le gouvernement Kirchner soutenait le rapprochement avec le Brésil et l’approfondissement du Mercosur. Avant même son élection, Kirchner a rendu visite à Lula et a affirmé qu’ils avaient « une vision très similaire de ce que doit être le Mercosur et l’intégration latino-américaine6 ». Soulignant « l’uniformité et la syntonie » avec le Brésil dans le but de donner la priorité au Mercosur par rapport à la ZLEA7, le futur président espérait qu’avec cette forme d’intégration le monde considérerait ces pays « de façon différente, non plus comme des petites républiques8 ». La victoire de Kirchner a été interprétée par le gouvernement brésilien comme la victoire d’un allié9 et a donc favorisé le maintien du dialogue fluide qui s’était établi entre Lula et Duhalde en faveur de l’intégration régionale.

15Un thème prioritaire pour Lula dans ce domaine était la création d’un parlement au Mercosur. Il insistait déjà sur ce point lors de sa campagne électorale de 2002, quand il a affirmé devant le congrès brésilien que le Mercosur avait besoin d’un parlement directement élu :

  • 10 Entretien avec un assistant parlementaire, Brasilia, avril 2009.

« Au début de la campagne il est venu pour présenter sa plateforme pour les relations extérieures. […] Lorsqu’il parlait, il disait qu’il voulait renforcer l’intégration régionale, notamment le Mercosur, et il a précisé dès cet instant qu’il voulait un parlement directement élu, ce qui m’a beaucoup surpris, je suis tombé des nues. On n’osait presque pas penser à un parlement, ce qui aurait déjà constitué une grande évolution, et il le voulait élu10 ! »

16Deux semaines après son investiture, lors de la visite d’Eduardo Duhalde, Lula a partagé l’idée avec son homologue argentin :

  • 11 Brasilia, 14 janvier 2003.

« Tout au long de la campagne qui m’a conduit à la présidence de mon pays, j’ai insisté sur le fait que l’Amérique du Sud serait la priorité de notre politique externe. Prioriser l’Amérique du Sud passe forcément par la récupération de la vitalité et du dynamisme du Mercosur. […] Nous allons renforcer les dimensions politique et sociale du Mercosur et construire des institutions qui garantissent la continuité du processus et qui nous aident à relever les défis. C’est essentiel d’assurer la participation de nos sociétés, à travers la revitalisation d’institutions telles que le Forum économique et social et la Commission parlementaire conjointe ainsi que la création, dans un délai relativement court, d’un parlement du Mercosur11. »

  • 12 Première rencontre du Forum de São Paulo, 4 juillet 1990.

17Le nouveau gouvernement insistait sur la nécessité de doter l’intégration d’une ligne politique claire et d’accroître la participation sociale à l’échelle régionale. L’idéal d’intégration latino-américaine a historiquement caractérisé les mouvements progressistes et était partagé par le Forum de São Paulo, un réseau transnational de forces politiques de gauche créé en 1990 par des partis et mouvements sociaux latino-américains, dont le PT a été l’un des fondateurs. À l’époque de l’affirmation du néolibéralisme, le Forum est devenu un lieu de discussion des stratégies alternatives au capitalisme et à l’impérialisme nord-américain, ainsi que d’échange d’analyses et d’expériences de gauche sur la scène mondiale12 :

  • 13 Entretien avec un assistant parlementaire, Brasilia, avril 2009.

« Le PT fait un travail international très fort depuis sa création. […] Le PT a connu une trajectoire très soutenue dans le domaine international, marquée d’abord par la solidarité internationale. Puis on pense que notre projet de société, le socialisme, a une dimension internationale. Le projet solide et stratégique du socialisme, et même à court ou moyen terme, le projet de développement démocratique populaire pour le pays, ont tous une dimension internationale. Il est donc indispensable pour nous d’avoir une activité internationale13. »

  • 14 Entretien accordé à Alfredo Atanasof et Silvia Lospennato, Red Mercosur Parlamentario, Brasilia, ma (...)

18Le conseiller spécial du président pour les affaires étrangères, Marco Aurélio Garcia, personnifiait cette tendance au sein du gouvernement brésilien. Ancien militant du PT, il soutenait la politisation progressive du Mercosur afin que le bloc puisse « réfléchir à un agenda sud-américain14 ». « Le Brésil a compris qu’on ne peut pas solutionner les problèmes de la construction d’une Amérique du Sud intégrée, juste et démocratique uniquement au moyen du commerce » [Garcia, 2010, p. 161]. Ce processus était cohérent avec l’établissement d’un parlement capable d’élargir le débat politique et de renforcer la participation et le soutien populaire à l’intégration :

  • 15 Entretien avec un assistant parlementaire, Brasilia, avril 2009.

« L’un des éléments du choix de retravailler le Mercosur et de l’utiliser dans un sens plus large est précisément cette idée d’injecter de la participation sociale, d’abord via la société civile, et ensuite par la construction d’un cadre institutionnel démocratique dans le Mercosur. Le Parlement du Mercosur s’insère dans cet objectif, l’idée d’avoir des élections directes etc., c’est dans cet objectif15. »

19Ainsi, la syntonie idéologique entre les gouvernements Lula, Duhalde et Kirchner a engendré des consensus sur certains dossiers internationaux, comme la résistance aux offres nord-américaines au sein de la ZLEA et la prédisposition à prioriser l’intégration de l’Amérique latine. En effet, la coexistence des gouvernements de gauche a rendu possible la construction d’une association plus solide entre les deux pays en termes politiques [Saraiva, 2007]. Les changements qui se sont produits dans les gouvernements latino-américains à cette époque ne sont pas négligeables :

  • 16 Entretien avec un parlementaire du Mercosur, Buenos Aires, mars 2009.

« Nous avons laissé derrière nous les gouvernements qui avaient leur regard tourné vers une intégration avec des pays comme les États-Unis, le Canada. Il s’agit des États plus attentifs à générer et à consolider une intégration dans le nord de l’Amérique, et non pas une intégration réelle dans la région. Je pense que s’est produit un changement idéologique important, à l’aube du xxie siècle, dans tous les pays d’Amérique du Sud, ce qui nous a permis d’avancer plus vite vers l’intégration16. »

20En raison de ce changement idéologique, la position brésilienne dans les négociations de la ZLEA a aussi changé et le pays ne voulait pas risquer d’être exclu d’un accord signé par tous les États du continent. Il fallait donc construire des alliances afin de ne pas s’isoler et, dans ce sens, l’Argentine de Kirchner s’est montrée un allié privilégié :

  • 17 Celso Amorim, ministre brésilien des Affaires étrangères, entretien dans l’émission Roda Viva (TV C (...)

« Comment peut-on rester en dehors d’un accord dont 34 pays sont membres, y compris les partenaires du Mercosur ? Donc si nous voulons influencer les négociations, […] il faut marquer notre position dès le début et ne pas attendre la fin. […] Je pense que les États-Unis ont conscience que le Brésil est essentiel à la ZLEA, que le Mercosur l’est pour la ZLEA. Nous sommes en train de faire un grand effort de rapprochement, de débat avec nos voisins de l’Amérique du Sud. Même si les positions ne sont pas toujours identiques, ils les comprennent de mieux en mieux17. »

  • 18 Entretien avec un assistant parlementaire, Brasília, avril 2009.
  • 19 « Canciller uruguayo defiende cautela en proceso de integración », Associated Press Spanish Worldst (...)

21Une fois que « la volonté politique18 » de la création du Parlement s’est consolidée au Brésil et en Argentine, il fallait négocier avec les autres membres du Mercosur. À la différence de l’Argentine et du Brésil, le Paraguay et l’Uruguay avaient encore des gouvernements libéraux qui défendaient une intégration commerciale plutôt que politique. L’Uruguay de Jorge Battle s’est positionné contre l’initiative perçue comme trop précipitée d’un parlement régional19. Le Paraguay de Nicanor Duarte craignait aussi la perte de souveraineté. Les négociations en vue du parlement ont ainsi été liées, au fil du temps, à la demande du Paraguay notamment d’un fonds pour réduire les asymétries du développement économique entre les États membres. En 2004, les États ont décidé de mettre en place le Fonds pour la convergence structurelle du Mercosur (Focem), financé majoritairement par le Brésil et l’Argentine, et destiné à :

  • 20 Décision 45/2004 du CMC.

« Financer des programmes afin de promouvoir la convergence structurelle, à développer la compétitivité et à promouvoir la cohésion sociale, en particulier dans les économies plus petites et les régions les moins développées, à soutenir le fonctionnement de la structure institutionnelle et le renforcement de l’intégration20. »

22La victoire du Frente Amplio, un rassemblement de partis de gauche, aux élections présidentielles en Uruguay en 2005 a renforcé la synergie idéologique au sein du Mercosur, engendrant la consolidation de ses bases politiques ainsi que son action concertée au plan international :

  • 21 Entretien avec un assistant parlementaire, Buenos Aires, mars 2009.

« En Uruguay [les choses ont avancé] à partir de l’arrivée du Frente au gouvernement, ce qui a aussi été très difficile. Le Parti Colorado, qui était au gouvernement à ce moment-là, et le Parti National ne voulaient même pas entendre parler [du Parlement]. […] Le Frente a eu une position très différente de celle du Parti Colorado. On a pu en quelque sorte faire entendre une volonté politique plus homogène21. »

  • 22 Ibid.

23Le processus décisionnel concernant la création du Parlasur montre que les innovations politiques peuvent être associées à des résultats électoraux spécifiques. Les « élections critiques » sont caractérisées par un réalignement partisan au sein de la population et du pouvoir législatif en cohérence avec la stratégie de différenciation employée par le parti d’opposition [Brady et al., 1988]. En termes de politique étrangère, les partis victorieux au Brésil, en Argentine et en Uruguay avaient adopté une stratégie claire de différenciation par rapport aux positions de leurs prédécesseurs concernant la ZLEA. Les décisions gouvernementales résultantes étaient ainsi capables de produire des changements politiques majeurs. Les forces politiques qui sont parvenues au pouvoir entre les années 2002 et 2005 mettaient en avant des visions idéologiques contraires à l’idée de la ZLEA. Même si le Brésil a joué un rôle prédominant au départ, son leadership s’est appuyé sur la convergence idéologique momentanée avec les gouvernements voisins, ce qui renforce le poids des idées. Si « l’intégration fonctionne selon le mouvement des tendances politiques internes22 », cela est dû au fait qu’il y a toujours un côté partisan dans n’importe quel gouvernement : « La mise en œuvre des politiques d’État n’est pas un simple exercice technique. L’intérêt national est interprété par le parti ou la coalition que la société a conduit à la direction de l’État » [Garcia, 2010, p. 173]. Les principes idéologiques des gouvernements de gauche ont ainsi influencé le travail routinier des acteurs directement impliqués dans la construction concrète du Parlasur. Ils l’ont réinterprétée et mise en pratique selon leurs propres convictions, dans des contextes institutionnels précis.

Le Parlasur comme symbole : les idées, guide d’action politique

24La présente étude considère que les institutions et les intérêts sont, dans une certaine mesure, socialement construits. Si une compréhension sociale donnée n’avait pas évolué dans un sens particulier, les structures et les identités auraient elles aussi pris des formes différentes [Legro, 1997]. Cependant, pour que les idées aient un impact plus important sur les processus politiques, il faut qu’elles soient concrètement fondées sur des acteurs ou des institutions [Tannenwald, 2005]. Nous analysons ici l’itinéraire des idées qui ont conduit au résultat politique incarné par la création du Parlasur. Les raisons du consensus autour de cette idée sont également importantes. On souligne les mécanismes qui semblent avoir favorisé l’influence idéologique dans la construction du Parlasur, surtout liés aux groupes d’acteurs qui ont pu faire prévaloir leurs visions.

25Judith Goldstein et Robert Keohane classifient les idées en visions du monde (world views), croyances guidées par des principes (principled beliefs) et croyances causales (causal beliefs) [Goldstein et Keohane, 1993]. Sous la forme de visions du monde, les idées représentent de larges options culturelles ou politiques et définissent l’univers des possibilités d’action, ayant donc l’impact le plus large sur l’action humaine. En tant que croyances guidées par des principes, les idées – normatives – spécifient des critères pour différencier le bien du mal et le juste de l’injuste. Enfin, en tant que croyances causales, les idées déterminent les relations de cause à effet qui, quand elles sont partagées par des élites, deviennent des directions à suivre pour atteindre certains objectifs. Malgré cette division théorique, dans la pratique ces trois aspects sont étroitement liés : « Les croyances causales impliquent des stratégies pour la réalisation d’objectifs, eux-mêmes appréciés selon des principes partagés, et seulement compréhensibles dans le contexte plus large de visions du monde » [Goldstein et Keohane, 1993, p. 10]. Il faut aussi considérer que le changement arrive plus fréquemment et plus rapidement dans les idées causales que dans les autres catégories, en principe plus stables et résistantes aux transformations.

26Si l’importance des idées dans les phénomènes politiques suscite un consensus relatif dans la littérature, il n’en va pas de même pour leur degré d’influence et les mécanismes qui leur permettent d’avoir un tel impact. Comment certaines idées deviennent « performatives » ? Pour expliquer ce processus, il faut aborder au moins trois ordres de questions : pourquoi certaines idées ont-elles un poids plus important que d’autres ? Comment les idées se combinent-elles avec des organisations ou des collectivités pour développer un chemin autonome ? Comment arrivent-elles à influencer les résultats politiques, c’est-à-dire quels sont les chemins causaux qui relient les idées à un effet politique particulier [Berman, 2001] ? Il s’agit d’un questionnement triple fondé sur la disponibilité, la portabilité et la fonctionnalité des idées. La disponibilité concerne l’émergence d’une idée et son inclusion dans la liste d’alternatives disponibles pour les décideurs politiques. La portabilité fait référence aux instruments ou aux acteurs qui transportent les idées, et leur fonctionnalité est liée à leur capacité à déterminer les décisions.

27Tout d’abord, l’émergence de nouvelles idées est rendue possible par l’insatisfaction ou la constatation de l’inadéquation des structures existantes, ce qui dérive d’un choc externe ou d’une désillusion graduelle et croissante par rapport aux arrangements antérieurs [Berman, 2001]. Une fois cet espace politique créé, les idées retenues affichent des caractéristiques spécifiques en termes d’acteurs et de fonctionnalité. D’abord, il faut que les idées soient portées par quelqu’un, en considérant que les idées soutenues par des entrepreneurs puissants ou organisés ont plus de chances de persuader les élites. Un acteur disposant d’importants moyens politiques, économiques ou techniques et d’une plateforme organisationnelle aura probablement une plus grande capacité à diffuser son idée qu’un acteur faible [Finnemore et Sikkink, 1998 ; Madrid, 2005]. Un changement d’autorité peut aussi influencer la prééminence d’une idée [Hall, 1993], étant donné que les choix du leader déterminent en grande partie les politiques qui seront conduites [Parsons, 2002]. En outre, les idées doivent présenter certaines qualités fonctionnelles qui les rendent attractives et concrètement applicables aux yeux des décideurs. Elles doivent être spécifiques, c’est-à-dire claires et simples, durables dans le temps et capables de survivre aux attaques et remises en questions les plus courantes, et, dans une certaine mesure, compatibles avec les structures existantes et avec la culture organisationnelle dominante pour susciter l’approbation de ceux qui devront les appliquer [Legro, 1997]. Par ailleurs, les idées qui sont plus susceptibles d’aboutir à des effets sur le système politique sont celles qui présentent quatre caractéristiques : être capables d’offrir une réponse efficace aux problèmes posés, mettre en avant des qualités matérielles tout en promouvant des valeurs universelles, avoir été appliquées avec succès dans des pays ou organisations réputées et, enfin, avoir le potentiel d’augmenter la légitimité internationale des États qui en sont les porteurs [Finnemore et Sikkink, 1998 ; Berman, 2001].

28Ce trajet est facilité dans la mesure où les idées développent un parcours autonome vis-à-vis des conditions qui les ont créées, se mêlant à des institutions tangibles ou intangibles : organisations, bureaucraties ou partis politiques dans le premier cas, normes sociales, discours ou identités collectives dans le second [Berman, 2001]. Les idées sont donc indépendantes quand elles sont considérées comme faisant partie de la réalité objective. La pression exercée par les « entrepreneurs d’idées » est fondamentale dans ce processus, vu qu’elle génère une cascade normative où un nombre croissant d’acteurs sont sensibilisés à la nouvelle idée [Finnemore et Sikkink, 1998]. Ici, le nombre et la qualité des acteurs porteurs ou sensibilisés peuvent stimuler l’adhésion d’autres acteurs qui ont envie d’appartenir ou de s’adapter à un groupe ou bien de gagner en légitimité à l’échelle internationale [Béland, 2009]. La socialisation autour d’une idée peut aussi découler de l’appui dont bénéficient ceux qui l’ont introduite ou de la désapprobation des projets de ceux qui s’y opposent. Le discours est une autre façon de diffuser des idées, qui peut réussir ou échouer en fonction du lieu et du public vers lequel elles sont projetées [Schmidt, 2008]. En promouvant la communication entre les acteurs politiques et la population ou la coordination entre les acteurs pendant l’élaboration des politiques, le discours contribue à la propagation d’une idée et à son appropriation par de nouveaux agents. Toutefois, la formation d’un chemin autonome pour les idées n’implique pas forcément qu’elles soient acceptées par toutes les institutions d’un système politique ni par tous les membres d’une institution. Cette phase correspond simplement au détachement d’une idée de sa source originale, bien qu’elle soit acceptée par un groupe réduit ou intégrée à de nombreux discours politiques.

29Une idée proéminente et autonome ne réussit pas toujours à influencer les résultats politiques. Pour cela, elle doit parcourir des chemins causaux spécifiques. D’abord, les idées peuvent servir de « feuilles de route » (road maps) quand elles déterminent les voies à suivre pour atteindre les objectifs visés. Ainsi, elles offrent aux acteurs des stratégies sur la façon de poursuivre leurs objectifs et, une fois incorporées dans des institutions, elles dessinent les solutions cherchées. Les idées permettent également, en tant que points focaux (focal points), d’établir un choix lorsque plusieurs solutions optimales sont disponibles, surtout en l’absence de critères objectifs pour le faire. Assimilées à des règles ou institutionnalisées, les idées deviennent des contraintes pour les politiques publiques, ayant un effet prolongé dans le temps [Goldstein et Keohane]. L’institutionnalisation – formelle ou informelle – d’une idée peut susciter des réflexes dans les activités routinières de l’organisation ou engendrer une sanction forte pour sa non-application. Ici il ne s’agit pas forcément de croyances, vu que mêmes les acteurs qui s’y opposent sont amenés à les tolérer [Berman, 2001]. Enfin, les idées socialement intériorisées ont une qualité qui leur assure un accord presque automatique. Leur influence sur les décisions politiques vient du fait que la grande majorité de la population ne les remet pas en question ou ne discute la pertinence de leur application [Finnemore et Sikkink, 1998].

30Au début des années 2000, les négociations en vue de la formation d’une zone de libre-échange dans les Amériques et le traitement accordé à ce sujet par les nouveaux présidents des pays du Mercosur ont fortement influencé leur décision de créer un parlement au Mercosur. Bien que cette conjoncture ait été décisive, l’achèvement de ce projet a aussi demandé des efforts de la part d’un groupe d’acteurs qui militait au sein et à côté de la structure du Mercosur. Même si la décision était apparemment déjà prise, il fallait concrétiser le projet, ce qui a été rendu possible par le bouleversement de la position et des ressources des différents acteurs travaillant pour l’intégration régionale suite à l’arrivée au pouvoir des gouvernements de gauche. D’une part, les parlementaires membres de la coalition gouvernementale ont vu leur travail mis en valeur. De même, les fonctionnaires et experts qui partageaient l’idée du renforcement institutionnel du Mercosur se sont réorganisés en comptant avec un allié de poids, les présidents. D’autre part, les membres des chancelleries ont été contraints de tolérer une version encore plus active de la diplomatie présidentielle qui caractérise l’intégration en Amérique latine. Les diplomates, ne pouvant pas contrarier les décisions gouvernementales, essayaient de faire obstacle, à un niveau micro, à tout changement qui pourrait minimiser leur contrôle sur le processus. Ce clivage reflète en même temps les dissonances internes à la dimension parlementaire, concernant les controverses sur les formes de composition de l’assemblée, et les divergences entre les dimensions parlementaire et exécutive, concernant surtout les compétences du futur parlement.

  • 23 Décision 26/2003 du CMC.

31Dans ce contexte, l’une des premières initiatives concrètes a été prise en 2004, quand le Conseil du marché commun (CMC), principal organe décisionnel du Mercosur, a demandé à la Commission parlementaire conjointe (CPC) une proposition pour le Parlement23. Un groupe de parlementaires a donc été organisé, avec le support du Secrétariat parlementaire, et a joué un rôle clé dans l’organisation des travaux de l’équipe et dans l’articulation politique préalable de certains sujets :

  • 24 Entretien avec un assistant parlementaire, Buenos Aires, mars 2009.

« Il manque fréquemment un sens logistique à la politique. […] [Les députés] ont la tête en l’air et c’est impossible de les faire revenir sur terre. Au sein du Secrétariat, il fallait quelqu’un pour interpréter avec eux les temps, les moments et les actions dont on avait besoin pour avancer. Disons qu’il s’agissait d’avoir une vision, une volonté et une logistique politiques. Sur ce plan, le Secrétariat est devenu une pièce importante, il a pu concrétiser la volonté politique24. »

  • 25 Entretien avec un assistant parlementaire, Brasilia, avril 2009.
  • 26 Entretien avec un assistant parlementaire, Montevideo, mars 2009.

32En ce qui concerne les acteurs, les expériences personnelles et les croyances qui les guident constituent des facteurs déterminants dans leur comportement. « Le secrétaire agissait comme un moteur du Parlement et on a pu observer ensuite un changement de rythme. Il était sincèrement convaincu de ce qu’il faisait25. » Un autre d’ajouter : « S’il n’avait pas été là, le résultat aurait été différent. Les personnes font partie de la construction des institutions, ou définissent au moins leur rôle. Il y a des moments où les institutions marquent l’histoire, dès qu’elles sont guidées par une personne qui se présente à un instant stratégique26. »

  • 27 Entretien avec un parlementaire du Mercosur, Brasilia, avril 2009.

33Il ne s’agissait donc pas ici d’un intérêt objectivement donné, car deux personnes dans la même position institutionnelle ont interprété différemment leur intérêt par rapport à l’évolution de l’institution. En effet, des visions du monde différentes encadraient leurs actions : lorsque le Parlement était perçu comme « l’embryon de quelque chose de nouveau dans les Amériques27 », ceux qui s’identifiaient aux idéologies en faveur du changement avaient tendance à soutenir le chemin parlementaire :

  • 28 Entretien avec un assistant parlementaire, Buenos Aires, mars 2009.

« Nous avons besoin de forger un système d’intégration régionale cohérent pour que nous puissions nous intégrer dans le monde dans des conditions équitables. Je pense que le processus de mondialisation a été unidirectionnel, du centre à la périphérie, et il me semble que nous devons trouver les politiques appropriées pour que la mondialisation puisse aller dans les deux sens. Donc je crois que la région doit considérer les questions d’intégration comme une priorité, ce qui n’est pas le cas à présent28. »

34Cette façon de penser a uni les acteurs de la dimension parlementaire du Mercosur autour d’une cause commune : la promotion de l’agenda d’instauration du Parlasur. Le Secrétariat comptait par ailleurs sur le travail développé à l’échelle nationale par les secrétariats des délégations. Les assistants parlementaires ainsi que les fonctionnaires des deux chambres parlementaires de chaque pays relayaient ce travail et renforçaient en interne les projets accordés à Montevideo – cela a été particulièrement le cas en Argentine et au Brésil, où les pouvoirs législatifs disposaient d’une plus grande force de frappe.

  • 29 Disposition 3/2005 du bureau de la CPC.
  • 30 Dr. Rosinha, « criar uma identidade comum », in « Parlamento do Mercosul : proposta brasileira de a (...)

35En 2005, la CPC a décidé de créer un Groupe technique de haut niveau (GTAN) afin d’assister les parlementaires dans l’élaboration d’un projet de protocole constitutif29. Le GTAN était formé d’une vingtaine de personnes, notamment des spécialistes, des fonctionnaires des congrès nationaux, des assistants parlementaires et de deux assistants juridiques, travaillant sous la coordination du Secrétariat parlementaire. Deux groupes se sont progressivement formés au sein du GTAN. D’un côté, les acteurs traditionnels du Mercosur – les chancelleries ainsi que certaines forces politiques de droite – s’opposaient à un projet politique et supranational. De l’autre, une contre-élite politique voyait dans le Parlasur la possibilité de surpasser le système purement intergouvernemental du bloc. Le débat autour des caractéristiques organisationnelles et fonctionnelles du parlement régional doit ainsi être compris dans le contexte du rapport des acteurs à l’intégration régionale [Costa et Brack, 2011]. Pour le premier groupe, la création d’un vrai parlement représentait un degré de politisation trop élevé et le risque que l’intégration sorte du contrôle strict des diplomates. Pour le second, l’assemblée pourrait induire une nouvelle phase dans l’intégration, caractérisée par la participation des acteurs politiques et sociaux dans la gestion du Mercosur et la création d’une identité commune entre les peuples30.

  • 31 Entretien avec un assistant parlementaire, Buenos Aires, mars 2009.
  • 32 Entretien avec un parlementaire du Mercosur, Brasilia, avril 2009.
  • 33 Pour une discussion approfondie des dispositifs du protocole constitutif du Parlasur, cf. Dri [2009 (...)

36Le protocole constitutif du Parlement du Mercosur qui a été approuvé par les chancelleries a changé les directives du GTAN et n’a pas octroyé de pouvoir décisionnel au Parlasur. Néanmoins, il a été possible car les acteurs politiques favorables au Parlement ont été soutenus par les gouvernements et ont ainsi relayé le cadre idéologique dominant. Si le protocole constitutif du Parlasur n’a pas pu « finir avec le monopole du pouvoir exécutif sur la prise de décision dans le Mercosur31 », il inclut toutefois certains dispositifs qui pourraient conduire les débats sur l’intégration vers un niveau plus politique. C’est ainsi que « la sensibilité épidermique32 » des parlementaires serait en mesure de faire face à la perspective bureaucratique des diplomates. Le suffrage universel, la composition proportionnelle et les groupes politiques transnationaux représentent des innovations importantes du Parlement33. Ainsi, les compétences restent similaires mais les moyens à disposition du Parlement pour les appliquer pourraient, sous certaines conditions, entamer une nouvelle logique de travail au sein du Mercosur, plus proche d’une approche régionale.

37Le nouveau système de croyances des gouvernements du Mercosur concernant la relation avec les États-Unis a émergé en partie comme produit d’une insatisfaction populaire envers les réponses nationales à la crise financière. Il a trouvé écho dans un concept déjà existant, avancé par des parlementaires et leurs assistants – celui du renforcement de la dimension parlementaire du Mercosur. Les parlementaires se sont ainsi convertis en porteurs de l’idée des gouvernements. D’un côté, il s’agit d’acteurs importants dans le système politique qui ont su approfondir le débat et mobiliser des ressources. De l’autre, les parlementaires alliés sont des acteurs qui soutiennent les exécutifs dans les systèmes présidentiels latino-américains. Ainsi, les gouvernements ne risquaient pas perdre le contrôle sur la politique régionale avec la création d’une assemblée au Mercosur. En tout cas, cette combinaison a permis l’autonomie de l’idée du Parlasur et une prise de distance par rapport à la ZLEA.

Conclusion

38En décembre 2005, les présidents des quatre États membres du Mercosur ont signé le protocole constitutif du Parlement. La ratification par les chambres nationales s’est faite pendant l’année 2006 et en décembre le Parlasur a été installé lors d’une cérémonie en grande pompe à Brasilia. En novembre 2005, les négociations pour la ZLEA avaient été interrompues lors du quatrième sommet des Amériques à Mar del Plata, quand les pays du Mercosur et le Venezuela se sont opposés au format proposé par les États-Unis. Ce processus a été guidé par des valeurs liées à la vision politique des élites au pouvoir à propos de l’insertion internationale des pays sud-américains. À partir des crises économique et politique qui ont touché les pays du Mercosur entre 1999 et 2001, les effets des politiques néolibérales ont été jugés moins positifs, permettant l’ascension de groupes politiques qui représentaient une alternative au modèle précédent. Ce changement a modifié l’équilibre du système du Mercosur qui était stable depuis 1991 grâce à la présence d’acteurs suffisamment puissants pour contrebalancer les forces d’opposition. Les modifications dans les équilibres de pouvoir au niveau national ont néanmoins conduit à désamorcer la résistance des corps diplomatiques, permettant la pénétration du système régional par des nouvelles thématiques fondées sur des croyances qui ne correspondaient pas à celles habituellement considérées.

39L’altération du statu quo institutionnel a ainsi découlé d’un changement de paradigme politique : la crise a montré les limites du paradigme dominant, favorisant l’émergence d’un nouveau système de valeurs. Ce système, traduit par la présence de nouvelles autorités politiques, a fait émerger des problèmes qui n’étaient pas considérés en tant que tels auparavant, comme la critique à l’accord de libre commerce continental proposé par les États-Unis. Afin de trouver une solution à cette question, les gouvernements ont décidé de renforcer le Mercosur avec la création d’un parlement pour trois raisons : d’abord, ce chemin était balisé depuis longtemps par les parlementaires et correspondait à l’alternative la plus structurée, ensuite, l’idée d’une assemblée garantissait le soutien indispensable des pouvoirs législatifs, très hétérogènes, au plan de revitalisation du Mercosur, et, enfin, un parlement portait un fort symbolisme politique, capable d’envoyer un message clair aux négociateurs de la ZLEA à propos du type et du degré d’intégration envisagé – au moins en théorie – dans le cône Sud.

40Les entrepreneurs politiques du renforcement institutionnel du Mercosur ont su reconnaître qu’il s’agissait d’un moment unique pour réformer les institutions et qu’il n’allait pas durer longtemps. Ces idées, auparavant négligées, ont bénéficié d’une acceptation considérable parmi les élites politiques, ce qui a permis de faire obstacle à la coalition majoritaire, formée essentiellement par les corps diplomatiques. Le conflit qui s’est développé entre ces deux coalitions autour de deux modèles opposés d’intégration reflète bien le poids des idées dans l’action publique. L’influence brésilienne a été très marquée au départ, mais elle n’aurait pas trouvé la même acceptation sans la convergence idéologique entre les gouvernements, étant données les positions politiques nationales très controversées sur la ZLEA. Certes, la configuration institutionnelle du Mercosur et des systèmes politiques nationaux a servi de cadre et a limité les alternatives offertes aux acteurs, mais elle n’explique pas pourquoi la réforme est survenue à cette époque. Seule l’arrivée au pouvoir d’une nouvelle vision du monde qui s’opposait par principe au projet de la ZLEA est en mesure de rendre compte de cette temporalité. Ainsi, si l’histoire du développement institutionnel de la CPC constitue une partie intrinsèque de son changement, l’impact provoqué par la crise économique et l’altération des valeurs dominantes le sont aussi. Les intérêts sont également importants, mais le fait que deux gouvernements successifs dans un même État interprètent de façon contraire l’intérêt national face à la ZLEA révèle que leurs choix ne peuvent pas être expliqués simplement par une action rationnelle ; au contraire, il faut revenir à leurs projets politiques et aux idées qui les fondent. Ainsi, les intérêts et les institutions ont leur place dans cette évolution institutionnelle, mais les idées des acteurs se sont montrées structurantes et ont guidé la formation de leurs préférences.

41Cette perspective ne néglige pas le rôle du conflit politique dans la détermination des résultats. Au contraire, elle admet que ce sont les interactions entre les groupes et leurs batailles pour les ressources disponibles qui entament le changement. La prise en compte des idées implique simplement de constater leur influence lorsque les groupes marginaux se refusent à consentir aux règles imposées par les groupes dominants. Dans le Mercosur, la coalition de cause minoritaire était opposée aux valeurs défendues par la coalition majoritaire, mais c’est quand l’équilibre du pouvoir s’est altéré au profit de la première que la réforme s’est produite. Pourtant, ce changement n’a pas affecté profondément les structures du Mercosur, la convergence des principes entre la coalition minoritaire et les autorités n’étant que relative. En effet, une fois passée la menace de la ZLEA, les gouvernements n’étaient pas aussi motivés pour céder leur pouvoir à l’échelle régionale, même s’ils étaient encore favorables au principe de l’intégration. Il s’agissait ainsi d’une motivation idéologique de caractère négatif, puisque les gouvernements se sont mis d’accord sur une action permettant d’éviter la ZLEA et non de favoriser le Mercosur. C’est dans ce contexte peu favorable et instrumental que l’assemblée travaille, depuis 2007, pour son institutionnalisation et pour se faire entendre au niveau régional. Le contexte et les déterminants de la création du Parlasur peuvent aider à comprendre les caractéristiques parfois circonstancielles de l’émergence des structures régionales au début du xxie siècle.

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Notes

1 Compte rendu de la session d’installation du Parlasur, 14 décembre 2006, Congrès brésilien.

2 Entretien avec un assistant parlementaire, Brasilia, avril 2009.

3 Partido dos Trabalhadores, Programa de Governo 2002, São Paulo, 2002, p. 6.

4 Ibid.

5 Ibid., p. 7.

6 « Kirchner quiere una Latinoamérica integrada con más voz en el mundo », Agencia EFE, 8 mai 2003.

7 « Integración suramericana viene primero que Alca, dice Kirchner », Agencia EFE, 8 mai 2003.

8 « Kirchner quiere trabajar con Brasil y Chile por mayor integración », Agencia EFE, 7 mai 2003.

9 « Brasil ve victoria de Kirchner en Argentina como la de un aliado », AFP, 15 mai 2003.

10 Entretien avec un assistant parlementaire, Brasilia, avril 2009.

11 Brasilia, 14 janvier 2003.

12 Première rencontre du Forum de São Paulo, 4 juillet 1990.

13 Entretien avec un assistant parlementaire, Brasilia, avril 2009.

14 Entretien accordé à Alfredo Atanasof et Silvia Lospennato, Red Mercosur Parlamentario, Brasilia, mai 2006.

15 Entretien avec un assistant parlementaire, Brasilia, avril 2009.

16 Entretien avec un parlementaire du Mercosur, Buenos Aires, mars 2009.

17 Celso Amorim, ministre brésilien des Affaires étrangères, entretien dans l’émission Roda Viva (TV Cultura), São Paulo, 4 août 2003.

18 Entretien avec un assistant parlementaire, Brasília, avril 2009.

19 « Canciller uruguayo defiende cautela en proceso de integración », Associated Press Spanish Worldstream, 2 janvier 2004.

20 Décision 45/2004 du CMC.

21 Entretien avec un assistant parlementaire, Buenos Aires, mars 2009.

22 Ibid.

23 Décision 26/2003 du CMC.

24 Entretien avec un assistant parlementaire, Buenos Aires, mars 2009.

25 Entretien avec un assistant parlementaire, Brasilia, avril 2009.

26 Entretien avec un assistant parlementaire, Montevideo, mars 2009.

27 Entretien avec un parlementaire du Mercosur, Brasilia, avril 2009.

28 Entretien avec un assistant parlementaire, Buenos Aires, mars 2009.

29 Disposition 3/2005 du bureau de la CPC.

30 Dr. Rosinha, « criar uma identidade comum », in « Parlamento do Mercosul : proposta brasileira de anteprojeto do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul », Brasilia, Câmara dos Deputados, 2004, p. 10-16.

31 Entretien avec un assistant parlementaire, Buenos Aires, mars 2009.

32 Entretien avec un parlementaire du Mercosur, Brasilia, avril 2009.

33 Pour une discussion approfondie des dispositifs du protocole constitutif du Parlasur, cf. Dri [2009].

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Pour citer cet article

Référence papier

Clarissa Dri, « Le rôle des idées dans l’institutionnalisation du Mercosur », Cahiers des Amériques latines, 82 | 2016, 131-153.

Référence électronique

Clarissa Dri, « Le rôle des idées dans l’institutionnalisation du Mercosur », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 82 | 2016, mis en ligne le 13 décembre 2016, consulté le 30 avril 2017. URL : http://cal.revues.org/4365 ; DOI : 10.4000/cal.4365

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Auteur

Clarissa Dri

Clarissa Dri est professeure au département d’économie et relations internationales de l’université fédérale de Santa Catarina à Florianópolis, au Brésil. Elle a obtenu son doctorat en science politique au Centre Émile-Durkheim de Sciences-Po Bordeaux. Ses travaux portent sur la politique étrangère des pays sud-américains et le régionalisme comparé en Europe et en Amérique latine.

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