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Dossier

Action collective et citoyenneté : un regard sur les quartiers populaires de Lima depuis les années 1970

Acción colectiva y ciudadanía : una mirada a los barrios populares de Lima desde los años setenta
Collective action and citizenship in Lima’s poor neighbourhoods since the 1970’s
Diana Burgos-Vigna
p. 79-96

Résumés

Cet article analyse l’action collective dans les quartiers populaires de Lima (appelés pueblos jóvenes) depuis la fin des années 1960 jusqu’à nos jours, en mettant l’accent sur les liens entre les formes de mobilisation et le contexte social et politique dans lequel elles se déploient, ainsi que sur les interactions entre les différents acteurs impliqués. Alors que les années 1970 et 1980 sont souvent décrites comme la période d’apogée des mouvements sociaux urbains au Pérou, les années 1990 sont marquées par l’affaiblissement, voire la déstructuration de l’action collective dans les quartiers périphériques. Néanmoins, de nouveaux répertoires d’action collective émergent dès la fin du xxe siècle, comme les dispositifs de démocratie participative, ou encore certaines formes de mobilisation menées par des groupes de femmes, organisées principalement pour l’aide alimentaire, mais qui élargissent progressivement leur agenda politique.

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Notes de la rédaction

Texte reçu le 17/12/2014, accepté le 30/04/2015.

Texte intégral

  • 1 La zone métropolitaine de Lima comprend quarante-trois districts, parmi lesquels sont communément p (...)

1Le gouvernement d’Ollanta Humala a été confronté à plusieurs reprises ces dernières années à des mouvements de contestation de grande ampleur. Qu’ils se soient manifestés en province contre le développement de l’activité minière ou dans le cadre de manifestations rassemblant à Lima des enseignants, des médecins ou des universitaires contre des projets de réforme du service public, les mouvements de contestation n’ont cessé de confirmer la capacité d’action collective de plusieurs secteurs de la population. Dans ce contexte qui semble propice aux mobilisations, l’absence des habitants des quartiers populaires urbains dans les rangs des contestataires ne peut qu’attirer l’attention. Alors que ces populations ont été les protagonistes des mobilisations sociales au Pérou tout au long des dernières décennies du xxe siècle, force est de constater qu’elles ne sont plus aujourd’hui au centre des conflits majeurs opposant la société et l’État. Or, s’il est vrai que dans ce pays, comme dans d’autres pays d’Amérique latine, « les conflits urbains ont perdu leur place centrale dans l’analyse des mouvements sociaux et des mobilisations urbaines » [Melé, 2012, p. 5], il serait bien trop hâtif d’y voir là l’absence d’action collective ou de mobilisations dans ces quartiers, devenus des districts dans les années 198011. L’hypothèse que nous développerons tend, au contraire, à démontrer que les habitants des quartiers populaires adaptent leur mobilisation au contexte politique dans lequel elle se déploie, privilégiant tantôt des formes non institutionnelles de participation contestataire, comme peuvent l’être les manifestations ou les grèves, tantôt des formes plus institutionnelles telles que le recours, ces dernières années, aux dispositifs participatifs.

2L’objectif de cet article est d’identifier et d’analyser l’évolution des répertoires d’action des habitants de zones urbaines défavorisées de Lima, les pobladores (terme communément utilisé pour désigner ces populations et que je reprendrai dans la suite de l’article), en fonction du degré d’ouverture ou de fermeture du contexte politique. C’est bien « l’analyse de l’environnement politique des mobilisations, des interactions entre groupes contestataires et autorités, ainsi que leurs modes d’action » [Goirand, 2010/2 (a), p. 11] qui sera ici privilégiée.

3Pour cela, nous définirons la mobilisation comme « un processus par lequel un groupe mécontent assemble et investit des ressources dans la poursuite de buts propres » [Oberschall, 1973, p. 28], centré davantage sur les modalités et les objectifs que sur les identités ou représentations en présence. Cette approche méthodologique permettra ainsi de nous éloigner d’une vision limitée à l’opposition entre État et habitants des quartiers populaires et d’étudier le conflit « non comme un dysfonctionnement mais comme une modalité de relation entre groupes, entre habitants et pouvoirs publics » [Melé, 2012, p. 4]. Elle intégrera ainsi des dispositifs tels que le clientélisme ou la négociation, identifiés habituellement comme des freins à la mobilisation.

4Ce travail examinera l’évolution des interactions entre les modes d’action collective et le contexte politique depuis la période vélasquiste (1968-1975), qui marque un tournant dans la relation État/pobladores, jusqu’à nos jours. Cette analyse sera illustrée et complétée par l’étude d’un groupe d’actrices sociales mobilisées dans les quartiers populaires depuis les années 1970, à savoir les femmes organisées autour des questions alimentaires.

5Nous pourrons alors déterminer dans quelle mesure les espaces de participation apparus ces dernières années, ainsi que les nouvelles formes d’interaction entre les groupes mobilisés et l’État, permettent un meilleur exercice de la citoyenneté urbaine pour les populations les plus vulnérables de la capitale.

Évolution des répertoires d’action dans les quartiers populaires de Lima depuis la période vélasquiste

  • 2 Cette nouvelle dénomination, apparue sous Velasco, vise à valoriser ces zones d’habitation en insis (...)

6Lima, cette « ville aristocratique de 200 000 habitants » en 1920 [Riofrío, 1978, p. 9] devient une métropole de 1,7 million d’habitants en 1961 ; 5,9 millions en 1987 ; 8,4 millions en 2007 et 8,7 millions en 2014 [Inei, 2014]. Dans ce contexte d’explosion urbaine, les quartiers périphériques de la capitale, appelés dans un premier temps barriadas, puis pueblos jóvenes22, constituent des territoires où émergent de nombreux modes d’action collective dont l’objectif majeur est, à l’origine, le développement de l’habitat et des infrastructures de base. Si les années 1970 et 1980 ont souvent été analysées comme la période d’apogée des mouvements sociaux urbains, les années 1990 semblent correspondre au contraire à une période de déclin, jusqu’à l’émergence de dispositifs participatifs locaux à la fin du xxe siècle. La démarche chronologique adoptée ici vise à mettre en lumière l’influence du contexte sociopolitique dans l’évolution des modes d’action collective dans ces quartiers populaires urbains.

7Dans les années 1970 et 1980, l’action collective des pobladores s’organise et se détache progressivement de la tutelle étatique. Dès son arrivée au pouvoir en 1968, le général réformiste Velasco Alvarado met en place une « révolution sociale de pleine participation », marquant alors une rupture avec les structures clientélistes traditionnelles qui caractérisaient les relations État/pobladores et qui se traduit notamment par la création d’une institution spécifique appelée Ondepjov (Bureau national de développement des pueblos jóvenes). Son but est d’associer l’État et les pobladores afin de développer une « mobilisation sociale contrôlée » : il s’agit d’encadrer les projets de construction et de développement de l’habitat dans les quartiers populaires de Lima, par l’intermédiaire d’une structure représentative bâtie sur l’élection de délégués par groupe de maisons [Ondepjov, 1970]. L’Ondepjov est très vite remplacée par le Sinamos (Système national d’appui à la mobilisation sociale), qui crée de nouveaux espaces de participation tout en contrôlant les secteurs marginalisés et en canalisant leurs mobilisations.

8Dans quelle mesure une mobilisation encadrée par l’État peut-elle être une mobilisation politique et quel degré de participation politique autorise-t-elle ? Il est possible de voir dans ce nouveau dispositif la fin d’un système clientéliste reposant sur la remise gratuite de titres de propriété, qui était alors la principale revendication des pobladores de Lima. Le régime vélasquiste, en permettant une distribution massive de ces titres, réduit donc la dépendance dans laquelle se trouvaient les barriadas vis-à-vis de quelques dirigeants. Ce modèle est défini par Alfred Stepan comme organic-statist et permettrait à l’État de réduire la violence chez les populations marginalisées en les intégrant dans les structures institutionnelles via la propriété [Stepan, 1971]. En ce qui concerne l’action collective des pobladores durant la période vélasquiste, elle consiste essentiellement à présenter des demandes aux différentes agences et aux fonctionnaires du Sinamos.

9La relation clientélaire est donc encore présente, mais elle est canalisée et institutionnalisée. Même s’il faut reconnaître au régime vélasquiste une volonté de promouvoir la participation politique populaire, cette dernière ne peut se faire que dans des canaux étroits. Comme le note Pierre Birnbaum, « si la mobilisation s’organise dans le cadre de structures sociales favorisant la permanence de rapports collectifs étroits, elle ne se transforme en un véritable mouvement porteur de changement social que lorsqu’elle affronte un type d’État spécifique » [Birnbaum, 1983, p. 430]. Ce sera le cas par la suite avec des mobilisations orientées cette fois, non plus par l’État, mais contre lui.

  • 3 Hernando de Soto analyse le développement exponentiel des activités informelles comme une alternati (...)

10La période qui s’étend de la fin des années 1970 au milieu des années 1980 est en effet caractérisée par l’émergence d’une forte vague de mobilisations, qui peut être qualifiée d’émancipatrice dans la mesure où elle s’extrait des cadres institutionnels prévus par l’État. Les grandes grèves nationales parviennent alors à paralyser l’activité économique du pays. Cette période est également marquée par de profondes transformations politiques, puisque le retour au pouvoir de Belaúnde en 1980 marque l’avènement, au moins formel, de la démocratie. Qu’elle soit qualifiée de « débordement populaire » [Matos Mar, 1984], ou présentée comme un « autre Sentier33 » [Soto, 1994], cette vague de mobilisations s’appuie sur un tissu social dense dans les quartiers populaires urbains. Les organisations les plus dynamiques apparaissent dans le domaine de la survie alimentaire, encadrées quasi exclusivement par des femmes : les cantines populaires (comedores), les associations de mères (clubes de madres), ou les comités du Verre de lait.

11Au-delà du quartier, au niveau métropolitain, des mobilisations plus générales rassemblent des catégories populaires dans un mouvement de contestation de l’État, qui ne donne plus la priorité aux quartiers populaires. Sous la présidence du général Bermúdez (1975-1980), le Sinamos est dissous et les pueblos jóvenes perdent le statut dérogatoire qui leur donnait droit à certains services, redevenant alors de simples barriadas ou districts. De plus, ce sont désormais les gouvernements municipaux de ces districts qui sont chargés de gérer les quartiers populaires qui se constituent à cette époque, appelés asentamientos humanos marginales. Les mouvements de contestation s’étendent aussi au-delà des frontières métropolitaines et touchent le pays dans sa totalité : alors que, entre 1968 et 1972, le Pérou connaît 350 grèves, le chiffre dépasse 700 sous Bermúdez, avec des grèves générales en juillet 1977, mai 1978 et juillet 1979 [Henry, 1982]. Les principales revendications dans les quartiers populaires visent alors à soutenir les grèves ouvrières, à dénoncer les problèmes d’eau et de transport, puis, dans les années 1980, à réclamer le financement du programme « Verre de lait ».

12La vigueur des mobilisations peut s’expliquer par la frustration de ces populations, qui avaient bénéficié d’une relation privilégiée avec Velasco, avant de devenir les grandes oubliées des régimes suivants. De plus, les mobilisations correspondent à une période de retrait du régime des questions sociales, les gouvernements renforçant la répression à l’égard des organisations locales. Les pobladores sont alors à l’origine d’une dynamique visant à obtenir une réponse du système politique. La multiplication des organisations populaires, le nombre de mobilisations et la forte participation des femmes dans la lutte contre la pauvreté sont les signes d’une vitalité de la société civile, qui ne peut être réduite à des stratégies de survie communautaire. Nous pouvons appliquer au Pérou l’affirmation de Camille Goirand, selon laquelle « les associations des quartiers pauvres du Brésil des années 1980 ont bien été constitutives d’un mouvement social » [Goirand, 2010/3 (b), p. 454]. Ces mouvements révèlent en tout état de cause une forte demande d’accès à la citoyenneté.

13Durant les décennies 1980 et 1990, la fermeture du système politique s’accentue parallèlement à la destructuration du tissu social. Plusieurs facteurs peuvent expliquer la disparition des formes d’action collective visibles et massives, comme les grèves ou les manifestations dans les dernières décennies du xxe siècle. La réapparition de politiques fortement clientélistes et paternalistes dans les quartiers populaires, l’action du Sentier lumineux, ou encore la crise économique, sont les plus significatifs.

14Les années 1980 et 1990 marquent l’avènement d’une relation entre l’État et les catégories populaires, qui renoue avec la tradition populiste. Alan García (entre 1985 et 1990) et Alberto Fujimori (entre 1990 et 2000) instaurent en effet des relations marquées par une quasi-absence d’intermédiaires entre le chef de l’État et ces populations. L’extrême concentration du pouvoir, amorcée par Alan García et renforcée par la réforme constitutionnelle d’Alberto Fujimori en 1992, permet le développement d’un pouvoir personnaliste et clientéliste, provoquant la fermeture du système politique péruvien durant presque deux décennies. Cette situation, marquée par le déclin des partis et des syndicats, dessine un espace politique où l’action collective et la participation des catégories populaires, à défaut de disparaître, sont nettement redéfinies via de nouveaux modes de mobilisation, comme nous le verrons plus loin.

15Dans ce cadre, les programmes sociaux sont un instrument privilégié des gouvernements successifs, la pauvreté devenant un « argument politique » [Bey, 2003, p. 22]. Contrairement à Bermúdez et Belaúnde, Alan García et Alberto Fujimori mettent l’accent sur les politiques sociales pour l’alimentation, l’emploi, la santé et l’éducation. Les programmes sociaux s’appuient sur une démarche clientéliste qui accélère la déstructuration des réseaux d’action collective. Cecilia Blondet montre notamment comment, dans les quartiers populaires, ces programmes deviennent des instruments de pression sur les femmes, tenues de manifester leur soutien à la politique fujimoriste par la participation à des manifestations, la présence à des célébrations, la pose d’affiches, etc. [Blondet, 2002].

16Mais d’autres facteurs empêchent les pobladores de mobiliser les répertoires d’action des années précédentes, comme la crise économique et le Sentier lumineux. La guérilla tue plus de 69 000 personnes au Pérou entre 1980 et 2000 [CVR, 2003] et elle affaiblit considérablement le tissu communautaire des quartiers populaires de Lima par sa stratégie d’infiltration dans ces zones jugées prioritaires [Burgos-Vigna, 2014]. La crise économique fait aussi des ravages avec l’hyperinflation et l’explosion de la précarité et de l’informalité. L’apparition de cet « autre Sentier » est non seulement le signe du désengagement de l’État, mais également celui d’une fragmentation du tissu social, les habitants des quartiers populaires donnant alors la priorité à des stratégies individualistes.

17Dans ce contexte, les mobilisations massives sont rares et la participation politique semble se limiter dans les années 1990 aux échéances électorales, dont les résultats révèlent une large acceptation du régime fujimoriste dans les milieux populaires urbains. Le référendum de 1993, suite au coup d’État constitutionnel (l’autocoup d’État de Fujimori qui lui permet de renforcer le pouvoir exécutif), témoigne même d’un fort appui populaire : si le « oui » ne l’emporte qu’avec 52 % au niveau national, le soutien à la politique gouvernementale est bien plus marqué dans les quartiers populaires de Lima, où il dépasse 60 %. Les élections présidentielles de 2000 confirment cette popularité, Alberto Fujimori arrivant en tête dans la totalité des districts populaires de Lima avec des scores frôlant les 80 % (ONPE)44.

18Mais si les manifestations ou les grèves ne sont plus les modes d’actions privilégiés dans les années 1990, d’autres répertoires d’action apparaissent au niveau local. La politique de renforcement des gouvernements locaux et régionaux au Pérou, menée par le gouvernement de Toledo, s’inscrit dans la vague générale de décentralisation que connaît l’Amérique latine dès la fin du xxe siècle. La réorganisation administrative contribue à la création de nouveaux échelons de gouvernement et, par conséquent, d’espaces de participation locale que les Péruviens s’approprient dans les années 2000. Les Comités de coordination locale (CCL) ou les Comités de coordination régionale (CCR) sont des nouvelles instances qui se caractérisent par la présence conjointe de représentants municipaux et régionaux élus et de représentants de la société civile.

19Les districts populaires de Lima sont les premiers où se mettent en place ces structures qui sont progressivement généralisées à l’ensemble du pays. L’enrichissement des répertoires d’action à la disposition des pobladores se manifeste alors par l’adoption de budgets participatifs. Si la première municipalité à en mettre en place est le district de Villa El Salvador en 2000 [Burgos-Vigna, 2003], le système est généralisé à l’ensemble des gouvernements locaux en 2003. Des mécanismes de responsabilité (rendición de cuentas) obligent les élus locaux à faire un bilan annuel des actions réalisées. Les années 2000 sont donc davantage celles des processus participatifs locaux que des mobilisations massives.

20L’élection d’Alan García en 2006, pour un deuxième mandat, marque le début d’un nouveau rapport de force avec les mouvements sociaux, comme en témoignent les lois qui, dès 2007, criminalisent la protestation sociale et qui sont le signe d’une nouvelle fermeture du système politique [Tejada Sánchez, 2009, p. 17]. Avec l’arrivée au pouvoir de Ollanta Humala en 2011, les manifestations à Lima mobilisent des catégories spécifiques de manifestants : enseignants, médecins ou étudiants. Le système politique semble toujours fermé, comme le montre la réforme du service public en 2013, qui restreint le droit de grève et qui a réveillé dans les entreprises publiques la crainte de revivre les licenciements des années fujimoristes [Durand Guevara, 2014].

21Dans ce contexte politique, les pobladores de Lima semblent avoir opté pour d’autres répertoires d’action. Les dispositifs participatifs mis en place depuis les années 2000, s’ils restent limités et contestés, permettent néanmoins la mise en œuvre de certains projets au niveau municipal. La priorité donnée aux dispositifs participatifs locaux comme forme de mobilisation dans les quartiers populaires peut s’expliquer aussi par un contexte social moins contraignant. À Lima en effet, les taux de pauvreté sont moins élevés que dans le reste du pays et baissent depuis les années 2000 (cf. graphique 1).

Graphique 1. Évolution du taux de pauvreté urbaine de 2007 à 2012

Graphique 1. Évolution du taux de pauvreté urbaine de 2007 à 2012

22Mais ces nouveaux dispositifs locaux ont leurs limites : sous couvert de participation populaire, ils donnent davantage de poids au pouvoir municipal, qui peut écarter certains projets assez discrétionnairement (via des avis techniques) ou en privilégier d’autres. La participation effective des habitants aux travaux, elle, est bien réelle. S’il est possible d’y voir un devoir de citoyen lié au droit de participation, les communes y trouvent aussi une main-d’œuvre gratuite bien utile.

23De plus, l’institutionnalisation des dispositifs participatifs dans les années 2000 ne s’est pas opérée sans une déperdition du pouvoir décisionnel des instances locales. Les comités de coordination locale (CCL) sont devenus de simples organes consultatifs. Le clientélisme et le contrôle du pouvoir par une minorité n’épargnent pas ces instances. Les nouveaux processus, s’ils permettent en théorie l’égalité d’accès aux espaces politiques, n’en restent pas moins entachés de manipulation. L’élection du premier CCL du district de Villa El Salvador, en 2005, est à cet égard fort significative : un forum citoyen est constitué à cette occasion, dénonçant une fraude généralisée. Néanmoins, la dénonciation même de ces stratégies démontre la capacité de réaction des populations, voire la prise de conscience de droits politiques perçus comme inaliénables.

24Ces dispositifs ont permis d’institutionnaliser une partie de l’action collective menée dans les quartiers populaires. Leur pouvoir contestataire est par conséquent réduit et leur portée se limite souvent à des projets d’infrastructures locales, ce qui atteste de la difficulté des acteurs à maintenir des stratégies d’opposition parallèlement à l’intégration à des dispositifs de participation plus ou moins autonomes. Il convient ici de se demander dans quelle mesure l’institutionnalisation de la démocratie participative ne finit pas par « limiter considérablement toute remise en question de l’ordre politique local et des valeurs qui s’y rattachent » [Jouve, 2004, p. 305]. Pourtant, l’absence de mouvements contestataires dans ces quartiers est loin d’être le signe d’une apathie politique et d’une acceptation de l’ordre établi, comme en atteste notamment la mobilisation des femmes autour des questions alimentaires.

L’émancipation par l’action collective : l’exemple des groupes de femmes dans les quartiers populaires

25Les mobilisations de femmes émergent dans les quartiers populaires urbains de Lima dès les années 1970, principalement autour de la gestion de la question alimentaire. Mais si ces actions sont souvent présentées comme des mouvements organisés, les analyses traditionnelles achoppent sur la question de la portée politique de leur action. Bérengère Marques-Pereira et David Garibay remarquent à quel point l’action collective des femmes des classes populaires en Amérique latine a longtemps été dénigrée via des représentations caricaturales de la femme – comme en atteste, par exemple le succès des représentations maternalistes –, ou dévalorisée en raison du caractère domestique des revendications et de leur exposition au clientélisme et à l’instrumentalisation. L’action collective des femmes demeure « largement invisible et non valorisée socialement » [Marques-Pereira et Garibay, 2011, p. 242].

26Les répertoires d’action mobilisés par les groupes de femmes sont analysés ici à travers la question de la portée émancipatrice de leur action collective, non seulement sur le plan individuel, mais plus largement sur l’impact de cette action en termes de changement social.

27Un premier constat est évident : comme le souligne une étude collective récente menée sur les trajectoires personnelles de ces femmes, « Lima est l’une des sociétés urbaines où l’action sociale collective des femmes populaires a la plus grande ampleur » [Mannarelli, 2013, p. 244]. Trois grands types d’organisations de femmes se détachent dans les quartiers populaires de la capitale : les cantines populaires, les comités du Verre de lait et les clubs de mères. Nous retiendrons ici les deux premiers, dans la mesure où les clubs de mères se sont le plus souvent associés aux cantines populaires. Quelques chiffres pour cerner le phénomène : en 1994, il y avait à Lima 2 273 cantines populaires et 7 630 comités du Verre de lait. En 2008, on comptait 2 775 cantines autogérées, 1 930 cantines subventionnées et 9 239 comités du Verre de lait dans les 49 districts de la métropole [Inei, 2009].

28Les cantines populaires, tout comme les comités du Verre de lait, en dépit d’une histoire différente, connaissent une institutionnalisation croissante et suscitent l’intérêt de divers acteurs politiques, qui cherchent à les contrôler depuis leur création. Les premières cantines apparaissent dans les années 1970 au Pérou avec une large participation de l’Église et une contribution du gouvernement central. À ces premières cantines populaires, dites gouvernementales, s’ajoutent des cantines autogérées qui ne bénéficient d’aucune aide publique. Cette différenciation entre cantines donnera souvent lieu par la suite à des conflits età des accusations réciproques entre les groupes. Toutes les cantines sont gérées par un comité composé d’une présidente, d’une vice-présidente, d’une trésorière et d’une secrétaire, toutes élues par les membres de la cantine. Au niveau du district, un comité directif les coordonne ; au niveau métropolitain, c’est la Femoccpaalc (Fédération des femmes organisées en centrales de cantines populaires de Lima et Callao) qui, dès 1991, chapeaute ces structures et contribue à la création de la Confédération nationale des femmes organisées pour la vie et le développement intégral (Conamovidi) en 2005.

29Le programme du Verre de lait naît, lui, en 1984 d’une initiative du maire socialiste de Lima, Alfonso Barrantes, membre du parti de gauche Izquierda Unida. L’idée est de distribuer un verre de lait par jour à un million d’enfants et de créer une structure alimentaire gérée par les organisations locales. La mairie de Lima se charge de l’achat du lait et de son acheminement vers les districts populaires, tandis que les gouvernements locaux ont pour mission la formation des volontaires et la distribution. C’est ainsi qu’apparaissent les premiers comités du Verre de lait dans les districts populaires, dans les années 1980. Soutenues par des ONG ou par l’Église, les femmes qui gèrent ces comités acquièrent une forte visibilité dans les pueblos jóvenes : la Fédération populaire des femmes de Villa El Salvador (Fepomuves), créée en 1983 dans ce district populaire, en est un exemple emblématique. Le programme du Verre de lait est étendu en 1985 à tout le pays avec l’appui du gouvernement central, mais géré directement par les mairies des districts : environ quatre millions d’enfants, entre 0 et 3 ans, en bénéficient aujourd’hui.

Femme d’un comité du Verre de lait (Villa El Salvador, juillet 2003)

Femme d’un comité du Verre de lait (Villa El Salvador, juillet 2003)

© Diana Burgos-Vigna.

30La forte institutionnalisation des deux organisations n’empêche pas l’apparition de conflits internes qui aboutissent, dans le cas du Verre de lait, à une division de la Coordination métropolitaine de Lima en 1999. Dès lors, deux organisations se partagent le programme dans la capitale : d’un côté, l’organisation des comités du Verre de lait, organisation d’origine, liée au gouvernement métropolitain de Lima ; de l’autre, la Coordinadora, organisation dissidente, qui se dit plus autonome des pouvoirs publics et des organismes privés. Cette dernière accuse régulièrement la première d’être manipulée par le gouvernement ou par les entreprises productrices de lait. Ce sont donc deux types d’organisations qui se partagent le programme et qui donnent lieu à deux types de relations avec les autorités et autres acteurs : l’une liée au gouvernement et à des entreprises, l’autre plus proche des ONG ou des organisations féministes.

31Alors que les femmes des cantines populaires ou des comités du Verre de lait se défendent généralement de faire de la politique, en mettant en avant l’autonomie ou l’autogestion de leur organisation, leur discours, leur mode d’action, leurs revendications et les conflits qui les opposent à l’État ou à d’autres acteurs politiques témoignent au contraire d’une forte politisation.

32Dans les années 1990, les femmes organisées des quartiers populaires de Lima comptent parmi les cibles privilégiées du Sentier lumineux. Car l’ennemi du Sentier lumineux n’est pas seulement l’État, ses institutions ou ses représentants, mais aussi celles et ceux qui contribuent à maintenir l’ordre existant. La femme sentiériste est avant tout une femme guerrière qui fait passer la guerre populaire avant toute priorité [Mavila León, 1992]. En ce sens, les femmes des associations populaires qui luttent pour améliorer les conditions de vie sont considérées comme des traîtresses. L’assassinat spectaculaire de l’une d’entre elles, María Elena Moyano, dirigeante populaire à Villa El Salvador, dans la rue et en pleine journée, le 15 février 1992, est emblématique de cette confrontation et révèle la visibilité des femmes dans l’espace public. Certaines dirigeantes populaires quitteront d’ailleurs leurs quartiers en raison de cette persécution : c’est le cas d’Esther Flores à Villa El Salvador, ou encore d’Emma Hilario à Villa María del Triunfo, un autre district populaire de Lima.

33Mais les groupes de femmes organisées en cantines ou comités présentent également un intérêt stratégique pour les gouvernements populistes qui voient en elles une clientèle électorale facilement contrôlable. Dans les années 1990, le Pronaa (Programme d’assistance alimentaire national) devient un outil de contrôle stratégique pour le gouvernement central. Les femmes sont en effet en contact permanent avec les fonctionnaires de ce programme gouvernemental, ces derniers leur remettant personnellement les vivres dans les centres d’approvisionnement. Comment alors analyser en termes de mobilisation, voire de mouvement social, une action collective ainsi exposée au clientélisme ? Comme le montre Cecilia Blondet dans son analyse des cantines dans les années 1990, les femmes, loin d’être « sous le charme du dictateur », sont conscientes des stratégies clientélistes ou autoritaires et calculent rationnellement les coûts et bénéfices qu’elles peuvent retirer de cette collaboration. L’engagement des femmes, même contrôlé et encadré par l’État, reste majoritairement pragmatique. Le clientélisme peut être ici analysé comme un type de relation avec des acteurs étatiques (les fonctionnaires des programmes sociaux) dont les femmes cherchent à retirer un maximum de bénéfices pour leur action. C’est donc davantage en termes de « continuum entre action collective et clientélisme » [Melé, 2012, p. 6] qu’il faut penser l’action des femmes des cantines populaires ou du Verre de lait.

34Et si les revendications restent marquées par la division sexuelle du travail et s’orientent davantage vers la négociation que vers la revendication, ces traits sont loin d’être suffisants pour refuser aux femmes organisées la qualification de mouvement social. Comme le note Camille Goirand, « le rapprochement des organisations du mouvement social avec certains partis politiques ou certaines administrations publiques a été critiqué comme une forme d’échec ou de compromission, plutôt qu’observé comme processus historique » [Goirand, 2010/2 (a), p. 14]. Or, c’est justement ce processus historique, et la durabilité qui en découle, qui donne en grande partie sa légitimité et sa visibilité à ce mouvement de femmes aujourd’hui fortement institutionnalisé.

35Durant les années 2000, les répertoires d’action des femmes populaires évoluent. La forte institutionnalisation des relations avec l’État via des canaux de participation formalisés les amène à délaisser les manifestations pour leur préférer les stratégies de négociation. Parallèlement, la politique de décentralisation menée par le gouvernement transfère les programmes sociaux aux gouvernements locaux. Ainsi, les mobilisations de rue des femmes sont quasiment inexistantes durant la présidence de Toledo [Mannarelli, 2013, p. 201].

36Qu’en est-il de leur participation politique effective ? Les organisations de femmes sont très sensibilisées aux questions politiques, contrairement à ce qu’elles affirment. La fréquentation quasi quotidienne des fonctionnaires du gouvernement et des agents de la municipalité leur apporte une culture de l’action politique locale par les compétences qu’elles doivent mettre en œuvre : négociation, dialogue, revendication et prise de parole. En cela, la participation des femmes à ces structures engendre une socialisation politique évidente. Ces activités peuvent d’ailleurs aussi constituer un tremplin pour l’insertion des femmes sur le marché du travail [Angulo, 2010].

37Enfin, les relations avec d’autres acteurs extérieurs se sont multipliées ces dernières années. Les liens avec des organisations locales ou nationales (comme Flora Tristán ou Calandria), des acteurs de la coopération internationale (Oxfam, Aecid) ou d’autres groupes de femmes comme Sintrahogarp (Sindicato Nacional de Trabajadoras del Hogar del Perú) témoignent d’un enrichissement de la socialisation politique et des répertoires d’action des femmes impliquées dans les cantines et comités. Il ne s’agit plus pour ces femmes organisées de limiter leurs actions à la gestion de la question alimentaire, mais d’élargir leur lutte à d’autres domaines qui relèvent le plus souvent de la condition des femmes issues des catégories populaires.

38En cela, l’évolution de l’action collective de ces femmes organisées correspond bien à la dynamique d’empowerment telle qu’elle est décrite par Marie-Hélène Bacqué et Carole Biewener dans leur analyse des femmes du Sud, c’est-à-dire comme « un processus à la fois individuel et collectif, reposant sur l’auto-organisation des femmes marginalisées et articulant différentes étapes : de la prise de conscience individuelle et de l’analyse du contexte à la forme d’organisations autogérées, puis au développement des stratégies de changement » [Bacqué et Biewener, 2013, p. 68].

39Quel est l’impact de ces groupes de femmes en termes de changement social ? Analyser l’action collective des femmes sous le prisme du mouvement social ou bien en le rattachant au processus d’empowerment revient aussi à évaluer dans quelle mesure leur mobilisation remet en cause certains aspects du système politique et est porteuse de changement social. Tout comme nous y invitent Marie-Hélène Bacqué et Carole Biewener, il convient en effet, pour mener à bien cette analyse, de mettre l’accent sur l’articulation entre l’émancipation individuelle, qui résulte du processus d’organisation, et la dimension collective du projet politique.

40En termes de résultats, il faut reconnaître à ces groupes la capacité de réduire les carences alimentaires dans les quartiers de la capitale. Au-delà des revendications alimentaires (maintien ou développement des programmes existants), les mobilisations des femmes ont également pour but leur reconnaissance dans l’espace public. Cette reconnaissance est acquise officiellement en 1991 avec la loi n° 25307, par laquelle les cantines sont déclarées « d’intérêt national ». Elle impose de plus à l’État de contribuer au financement des cantines à hauteur de 65 % de leurs besoins. Il faudra néanmoins de nombreuses mobilisations pour que la loi soit appliquée : ce n’est que dix ans plus tard, en 2002, sous la présidence d’Alejandro Toledo et avec la nomination de Cecilia Blondet au ministère de la Femme, que le règlement de la loi de 1991 sera enfin promulgué.

41Il reste cependant à s’interroger sur les autres répercussions des mobilisations, et notamment sur la capacité de ces femmes à porter leur action au-delà des frontières de leurs quartiers. Ces dernières années, les femmes des quartiers populaires ont élargi leur champ d’action par leur association aux mobilisations d’autres groupes de femmes. Ces actions conjointes ont donné lieu à un élargissement de l’agenda politique des organisations de femmes, qui dépasse désormais les demandes alimentaires pour inclure aussi la violence de genre, le droit à la formation, le statut des employées de maison, la reconnaissance des assistantes de santé dans les quartiers populaires, etc. En cela, les mobilisations des femmes sont plus proches de mouvements sociaux que de « conflits de proximité » [Melé, 2012] qui concerneraient uniquement les actions pour l’amélioration de l’environnement immédiat.

42Mais l’impact de ces actions, menées majoritairement à Lima, reste encore faible sur les droits des femmes. Le retard dans l’application de la convention n° 189 de l’OIT, signée par Ollanta Humala, sur les droits des employées de maison, en est l’un des exemples, tout comme les limitations en matière de droits sexuels et reproductifs : le droit à l’avortement est très limité. La persistance des pressions clientélistes que subissent les comités du Verre de lait ou de stéréotypes de genre extrêmement forts au Pérou, comme le montrent les rapports de la Cedaw (Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women), marque également les faiblesses d’un mouvement qui a du mal à vaincre un système social encore très patriarcal.

  • 5 À Lima, une seule femme a été élue maire en 2014, dans le district de Santa Anita qui n’est pas con (...)

43Enfin, en termes de représentativité politique des femmes, les avancées sont encore maigres. Si le Pérou a adopté une loi de parité pour les listes électorales de candidatures, elle reste limitée à 30 % de présence féminine exigée et n’impose aucune règle en termes de positionnement des candidatures sur la liste. Cette situation explique le nombre encore limité de femmes dans les instances décisionnelles, comme en attestent les résultats aux dernières élections municipales de 2014 : seulement 24 % des conseillers municipaux et régionaux sont des femmes55.

Conclusion

44Les dispositifs participatifs mis en place depuis les années 2000 au Pérou ont indéniablement permis l’ouverture de nouveaux espaces d’action collective pour les populations défavorisées et contribué à une diversification des répertoires d’action, parmi lesquels l’obligation imposée aux élus de rendre des comptes sur leur gestion. Les institutions participatives locales demeurent, comme le rappellent Claire Bénit-Gbaffou et Philippe Gervais-Lambony dans leur étude sur les villes africaines, « un lieu d’apprentissage des institutions et des pratiques démocratiques, de prise de conscience de la limitation des ressources de l’État, de ses modes d’action et de ses arbitrages, de la nécessaire prise en compte des quartiers voisins et de l’échelle métropolitaine » [Bénit-Gbaffou et Gervais-Lambony, 2008, p. 736].

45Le vote des habitants des quartiers populaires continue, de plus, d’influencer les résultats électoraux à l’échelle de la métropole. C’est en effet grâce aux districts populaires que Susana Villarán, à la tête d’une coalition de partis de gauche, est élue maire de Lima en 2010. Et c’est aussi le manque de soutien de ces mêmes districts qui lui fait perdre les élections suivantes en 2014, au profit de Luis Castañeda [Tanaka et Sosa, 2014, p. 7].

46Dans un pays tel que le Pérou, où les forces de gauche sont toujours faibles et peu à même de représenter les catégories populaires, c’est donc bien au niveau local que les Péruviens continuent de trouver aujourd’hui les espaces propices à l’expression de valeurs citoyennes et à l’affirmation de leurs droits.

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Bibliographie

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Notes

1 La zone métropolitaine de Lima comprend quarante-trois districts, parmi lesquels sont communément présentés comme « populaires » – en raison d’indicateurs sociaux tels que l’indice de développement humain ou le revenu moyen par habitant – les districts suivants : Pucusana, Pachacamac, Puente Piedra, Lurín, Cieneguilla, Lurigancho, Punta Negra, Villa El Salvador, Ate, Carabayllo, Comas, El Agustino, Independencia, San Juan de Lurigancho, San Juan de Miraflores et Villa María del Triunfo.

2 Cette nouvelle dénomination, apparue sous Velasco, vise à valoriser ces zones d’habitation en insistant sur leur caractère récent et en sous-entendant une possibilité de transformation rapide.

3 Hernando de Soto analyse le développement exponentiel des activités informelles comme une alternative à la voie violente proposée, à la même époque, par la guérilla du Sentier lumineux.

4 Cf. www.web.onpe.gob.pe

5 À Lima, une seule femme a été élue maire en 2014, dans le district de Santa Anita qui n’est pas considéré comme un district populaire.

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Table des illustrations

Titre Graphique 1. Évolution du taux de pauvreté urbaine de 2007 à 2012
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/3529/img-1.png
Fichier image/png, 13k
Titre Femme d’un comité du Verre de lait (Villa El Salvador, juillet 2003)
Crédits © Diana Burgos-Vigna.
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/3529/img-2.png
Fichier image/png, 116k
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Pour citer cet article

Référence papier

Diana Burgos-Vigna, « Action collective et citoyenneté : un regard sur les quartiers populaires de Lima depuis les années 1970 », Cahiers des Amériques latines, 78 | 2015, 79-96.

Référence électronique

Diana Burgos-Vigna, « Action collective et citoyenneté : un regard sur les quartiers populaires de Lima depuis les années 1970 », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 78 | 2015, mis en ligne le 13 janvier 2016, consulté le 29 mai 2016. URL : http://cal.revues.org/3529 ; DOI : 10.4000/cal.3529

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Auteur

Diana Burgos-Vigna

Université de Cergy-Pontoise.

Diana Burgos-Vigna est maîtresse de conférences en civilisation latino-américaine à l’université de Cergy-Pontoise (équipe de recherche Agora). Elle travaille sur les thématiques de gouvernance urbaine et de démocratie participative en Amérique latine. Elle a récemment codirigé Résistantes, militantes, citoyennes : l’engagement politique des femmes aux xxe et xxie siècles, avec Karine Bergès, Nathalie Ludec et Mercedes Yusta (PUR, 2014).

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Droits d’auteur

© Cahiers des Amériques latines

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