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Políticas de vinculación del Estado uruguayo e inmigración uruguaya en Argentina

Les politiques migratoires en Uruguay et l'immigration uruguayenne en Argentine
Entailment migratory policies in Uruguay and Uruguayan's immigration in Argentina
Zuleika Crosa
p. 13-31

Résumés

Cet article examine les politiques migratoires en Uruguay par rapport à la population uruguayenne émigrée, et ses implications pour les associations d’Uruguayens en Argentine. Pour l’analyser, on observe les perspectives transnationales par l’étude des migrations internationales qui ont redéfini les façons de comprendre les processus d’intégration dans des contextes migratoires. De la même manière, on envisage le travail ethnographique réalisé avec la méthodologie et les techniques de l’anthropologie sociale de 2005 à 2011. En particulier des processus d’institutionnalisation du lien État-population émigrée seront abordés. On compare, d’un côté, le programme Departamento 20 – La patria peregrina, qui est une partie des politiques orientées à incorporer la problématique migratoire dans l’agenda public de l’État uruguayen. D’un autre côté, ce sont les processus susnommés qui sont analysés du point de vue des migrants eux-mêmes à travers la communauté uruguayenne à Buenos Aires, qui a pour particularité d’avoir été réorganisée sous la figure d’un Conseil consultatif qui établit ainsi un lien avec l’État d’origine

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Texte intégral

Introducción

1El estudio del transnacionalismo practicado por los migrantes permitió modificar antiguas concepciones en torno a los procesos de aculturación. Los mismos predecían la asimilación de los grupos migrantes al nuevo ámbito. Por el contrario, las perspectivas transnacionales demostraron que la incorporación de los migrantes a las sociedades de recepción y sus vínculos más allá de las fronteras no son procesos contradictorios, más aún, pueden darse al mismo tiempo y reforzarse entre sí.

2Desde estos enfoques transnacionales se plantea el análisis de las configuraciones sociales que surgen al desarrollar, los migrantes, prácticas vinculadas con sus lugares de origen. Asimismo, se analizan las respuestas desplegadas por los Estados a la hora de considerar a su población emigrada, cuando asumen nuevas funciones frente a sus prácticas transnacionales y/o redefinen la membresía de esos grupos.

3En este trabajo nos ocupamos de la particularidad de dichos procesos, teniendo en cuenta las políticas migratorias de vinculación del Estado uruguayo que promovieron un marco novedoso para la institucionalización del vínculo con su población emigrada mediante el programa Departamento 20 –La Patria Peregrina. Al mismo tiempo, observamos las implicancias que tales políticas tuvieron en el movimiento asociativo de uruguayos en Argentina.

4Con estos objetivos presentamos, por un lado, la dinámica demográfica de Uruguay, en particular la emigración poblacional, fenómeno constante en la historia de ese país. Por otro lado, la conformación de la inmigración uruguaya en Argentina, atendiendo a sus formas colectivas de identificación sobre la base de proyectos políticos, sociales y artísticos.

5Desde este marco nos ocupamos de las políticas migratorias del Estado uruguayo: principalmente los programas de vinculación y retorno, para luego centrarnos en el programa Departamento 20 –La patria peregrina, implementado en el año 2005. A partir de este, observamos que el Estado uruguayo gestionó el vínculo con su población emigrada mediante un escenario institucional que acarreaba tanto reformas ministeriales y consulares como la reorganización de los grupos en el exterior del país en Consejos Consultivos, espacios propuestos para la representación y participación en dicho programa.

6En último término, para referirnos a las implicancias que el programa tuvo en el movimiento asociativo preexistente en Argentina, estudiamos la creación y desarrollo del Consejo Consultivo de Buenos Aires entre los años 2006 y 2011. Así, indagamos en los procesos de vinculación desde los propios migrantes (sus intereses, objetivos y proyectos), además de la manera en que redefinieron sus prácticas transnacionales con el fin de formar parte de dicho programa.

Perspectivas transnacionales para el estudio de las migraciones

7El registro etnográfico y las perspectivas transnacionales permitieron cambiar algunas concepciones acerca de los procesos de integración y el cambio social. En particular, cuestionaron los estudios sobre “aculturación”, que consideraban el contacto entre culturas “diferentes” como procesos de asimilación y/o fusión cultural, de integración por niveles y de biculturalismo [Redfield, Linton, Herskovits, 1936; Malinowski, 1945; Steward, 1955; Vogt, 1951 cit. en Bartolomé, Barabas, 1996]. A la vez, permitieron superar las investigaciones que desde la teoría de la modernización (heredera del esquema del continuum folk-urbano postulado por Robert Redfield) planteaban la transformación de los grupos campesinos o indígenas en seres modernos mediante el movimiento migratorio [Arizpe, 1984].

8De manera novedosa, las recientes perspectivas transnacionales destacaron el estudio de las identidades de los grupos migrantes que no pierden la vinculación con el lugar de origen [Kearney, 1995; Besserer, 1999]. Estos enfoques piensan en un tipo de migración que supone el desarrollo de articulaciones entre los emigrados y sus localidades de origen [Bartolomé, 2006]. Conforman una teoría de “rango medio” que adopta el concepto de transnacionalismo para aludir al conjunto de actividades de los grupos migrantes que implican una participación en la vida económica, política y cultural del país de origen [Portes, 2001; Basch, Glick Schiller, Blanc-Szanton, 1994].

9Como ya mencionamos, el transnacionalismo no constituye una teoría, se trata de una perspectiva que recoge y cuestiona distintos enfoques. Tampoco su uso resulta universalmente aceptado. De hecho, si bien como perspectiva en su momento inspiró cierto cuestionamiento a los modelos asimilacionistas que predominaban en Estados Unidos con respecto a los migrantes, no identificó los rasgos distintivos de la migración a través de los Estados y su elemento político [Waldinger y Fitzgerald, 2004]. Otras limitaciones fueron señalar aspectos inherentes a las migraciones como la relación entre los puntos de origen y destino de la migración y no enfatizar en el rol de los Estados que controlan el movimiento a través de las fronteras territoriales. Por último, los autores mencionados advirtieron que asimilación y transnacionalismo podrían convertirse en una dicotomía simplista para el análisis del fenómeno migratorio. Por lo tanto, enfatizaron en el estudio de los mecanismos de los Estados-nación que colisionan con la regularidad de la migración internacional.

El transnacionalismo de los grupos migrantes

10Existe un relativo consenso sobre algunas de las características básicas de las prácticas transnacionales de los migrantes. Por un lado, son iniciativas de base autónomas, a diferencia de otro tipo de actividades transfronterizas realizadas por las agencias multinacionales de cooperación y desarrollo, los gobiernos y/o las empresas. Por otro lado, se constituyen en organizaciones o comunidades cuyo activismo depende de los contextos de salida y de recepción y tienen consecuencias en los países de origen. Asimismo, estas prácticas no conforman un a priori; por el contrario, requieren investigación empírica que dé cuenta de su existencia y modalidad.

11Entre sus postulados básicos, los estudios plantean que la incorporación de los migrantes al nuevo lugar de residencia y la creación de conexiones transnacionales son procesos simultáneos [Glick Schiller, Levitt, 2004] vinculados con la integración, y que en su desarrollo establecen nuevas configuraciones sociales (eventualmente culturales e identitarias) [Bartolomé, 2006]. La simultaneidad refiere a que la vida de los migrantes incorpora instituciones, actividades y rutinas diarias situadas tanto en el país de destino como transnacionalmente. Sin embargo, existe una vinculación conciente y voluntaria de los migrantes y otra difusa: es la diferencia entre ser y pertenecer [Glick Schiller, Levitt, 2004]. Un individuo puede sostener altos niveles de vinculación con su lugar de origen y otros sujetos pueden no identificarse o participar tan activamente, aunque de hecho son parte manteniéndose informados y pudiendo ocasionalmente volverse activos.

12Por su parte, las nuevas configuraciones sociales fueron abordadas de diferentes maneras. Por un lado, se trabaja con la idea de “comunidades transnacionales” para hablar de grupos cuyos objetivos y actividades se localizan parcial o totalmente en países distintos de aquel en que residen sus miembros [Portes, 2005; Castro Neira, 2005]. Por otro lado, se propone la noción de “campo social transnacional” para indicar el conjunto de múltiples redes de relaciones sociales que atraviesan las fronteras nacionales [Glick Schiller, Levitt, 2004; Suárez Navaz, 2008]. En estas redes se intercambian, organizan y transforman ideas, prácticas y recursos. Además, se crean vínculos estratificados (de carácter histórico, político, económico, geográfico, familiar, etc.) que distinguen a los actores y determinan sus prácticas.

13De todas formas, se trate de comunidades, campos o redes, estos grupos son comúnmente actores no institucionales de la sociedad civil. Es decir que sus emprendimientos se ubican al margen de la regulación y el control del Estado, pero no por eso dejan de estar afectados por las políticas estatales [Portes et al., 1999; Portes, 2005]. De allí, la importancia de destacar las críticas realizadas a las perspectivas transnacionales, estas no deberían ignorar la incumbencia de los Estados en los fenómenos migratorios, que controlan y regulan el movimiento de las personas a través de las fronteras e incluso interceden en sus formas organizativas en los lugares de residencia, según analizamos más adelante.

El transnacionalismo de los Estados de origen migratorio

14La cuestión estatal es un eje analítico insoslayable dentro de las perspectivas transnacionales. Si bien las prácticas transnacionales se plantean al margen de los Estados de origen –muchas veces a pesar de su voluntad y fuera del ámbito político y discursivo que los Estados generan para sus ciudadanos [Bartolomé, 2006]– no es menos cierto que las mismas han obligado a ciertas reformulaciones por parte de los propios Estados [Glick Schiller, Levitt, 2004].

15En general, los Estados de origen efectuaron importantes cambios en cuanto a leyes, políticas y prácticas migratorias (reformas ministeriales y consulares), con el objetivo de estimular el contacto con su población emigrada y así favorecer el retorno o continuar la membresía y la lealtad a la distancia.

  • 1 En general se reconoce que las remesas pasibles de impactar en los países de origen, que ameritan p (...)

16Estas acciones, que buscan recuperar los recursos humanos fuera del país, representan un cambio de paradigma respecto de las visiones tradicionales acerca de las migraciones, entendidas como pérdida, y de los migrantes, pensados como sujetos pasivos y asimilados al nuevo ámbito [Crosa, 2010 (a)]. Incluso desde los organismos internacionales se sugiere a los Estados miembros considerar los beneficios de las migraciones. Por ejemplo, Naciones Unidas remarcó la importancia de generar vínculos con las “comunidades transnacionales” de migrantes. Estas constituyen activos para el desarrollo de los países de origen por sus remesas colectivas1 y por su carácter empresarial que permite expandir las economías entre los países de origen y de destino (en particular el comercio, el turismo y las telecomunicaciones) [ONU, 2006]. Otro tipo de beneficio reside en las redes de científicos y técnicos que hacen posible la transferencia de conocimientos especializados de tipo productivo y tecnológico y, por último, la vinculación cultural y política mediante la promoción del asociacionismo transnacional y la doble ciudadanía de los migrantes.

17Sin embargo, estos procesos de inclusión encontraron su propio límite en el campo de los derechos políticos [Crosa, 2010 (b)]. Es un hecho que las migraciones impactan de forma particular en los derechos ciudadanos. Generalmente, el desplazamiento poblacional implica la pérdida o suspensión de los derechos políticos de los migrantes, si no se implementan mecanismos especiales de inclusión jurídica. La voz política de los grupos inmigrantes debería incorporarse más allá de su nacionalidad, y la representación política de los emigrados admitirse en la sociedad de origen.

18Ahora bien, los Estados difieren históricamente a la hora de conceder los derechos políticos, a tal punto que estos se vuelven un elemento diferenciador de ciertos grupos sociales [Crosa, 2010 (b)]. De acuerdo con la caracterización propuesta por Glick Schiller y Levitt, las respuestas de los Estados de origen migratorio al transnacionalismo de su población emigrada los convierten en Estados “transnacionales”, cuando conceden la doble ciudadanía en el exterior del país con derechos plenos, “selectivos”, si admiten la doble ciudadanía cuando se regresa al país de origen, “desinteresados y denunciantes” si niegan los derechos políticos de sus emigrados [2004].

19De forma breve, analizamos las acciones estatales en el Cono Sur de América Latina antes de indagar en el caso uruguayo. En Chile se creó la Dirección para la Comunidad de Chilenos en el Exterior dentro del Ministerio del Interior. Sus objetivos fueron la organización, participación, intercambio y vinculación con los residentes en el exterior y la difusión de las políticas públicas del Estado chileno, aunque no se implementó el voto en el exterior. Argentina propuso la Provincia 25, en el Ministerio del interior, para generar la participación democrática y facilitar el ejercicio del derecho al voto consular existente desde el año 1993. En Bolivia, desde la llegada al gobierno del Movimiento al Socialismo (2006) las migraciones adquirieron cierta importancia en la agenda política [Doménech, Magliano, 2007]: fueron contempladas en el Plan Nacional de Desarrollo, atendiendo al cumplimiento de los derechos de los bolivianos en el exterior y reglamentando en 2009 el voto extraterritorial en Argentina, Brasil, Estados Unidos y España. Por su parte, según Emerich y Peraza Torres (2011) Brasil permite el voto en el exterior y Paraguay canceló en el año 1990 una disposición constitucional que concedía el derecho al voto extraterritorial. México, aunque no pertenece a la región analizada, merece nuestra mención ya que difiere de otras situaciones y políticas de migración; aprobó el voto epistolar en las elecciones nacionales (2006) e implementó diversos programas de vinculación y referidos a las remesas [Delgado Wise y Márquez Covarrubias, 2006].

Uruguay: un país de emigración

20Uruguay, ubicado en el Cono Sur de América Latina, entre Brasil y Argentina, fue históricamente caracterizado como una nación de inmigrantes en crecimiento. Durante décadas, el volumen poblacional se sobrevaluó en un 10% mediante métodos de conteo ineficaces que reemplazaron los censos nacionales de población [Aguiar, 1982; Porrini, 1995]. En efecto el Estado, a pesar de su temprana modernización en otros ámbitos, no efectuó censos poblacionales durante cincuenta y cinco años (1908-1963).

21El optimismo demográfico relativizó y postergó el fenómeno de la emigración poblacional que, sin embargo, fue una constante en el devenir demográfico de Uruguay. De acuerdo con Aguiar [1982], la estructura económica y social del país tendió progresivamente a la disminución de su población mediante la emigración y la baja fecundidad. La existencia de límites estructurales en el crecimiento demográfico generó excedentes de población a partir de los cuales se desarrolló una histórica propensión migratoria, particularmente efectiva en períodos de crisis o transformaciones sociales.

22Esta situación se remonta al período de inserción de Uruguay en el mercado económico europeo como país productor primario, lo que tuvo como consecuencia social más importante el desarraigo de la población rural [Jacob, 1969]. De hecho, desde su constitución política (1825-1830) y luego en pleno período de poblamiento y de crecimiento urbano, en especial de Montevideo, Uruguay expulsó a una parte importante de la población nativa y de la inmigración procedente de Europa hacia Buenos Aires, las ciudades del litoral argentino y el sur de Brasil [Aguiar, 1982; Campiglia, S/F].

23Durante las primeras décadas del siglo xx, la emigración uruguaya fue atraída por la expansión económica de la zona bonaerense y la región pampeana argentinas. A tal punto que se estima, en comparación, que la población uruguaya en Argentina crecía a una tasa media anual del 4% entre 1869 y 1914 mientras la población en Uruguay crecía en un período similar (1860-1908) a una tasa del 3,2% anual [Aguiar, 1982].

24La consolidación definitiva de la emigración como fenómeno estructural de la dinámica demográfica uruguaya comenzó en la década de 1960, cuando el estancamiento económico impactó sobre el mercado de trabajo y los niveles de ingreso de la población [Nahum, Frega, Maronna, Trochon, 2007]. La intensidad y el ritmo sostenidos de la emigración se entrelazaron más tarde con las implicancias políticas de la dictadura civil y militar desde el año 1973. Las cifras indican que entre los años 1963 y 1976 emigraron 200.000 personas –el 8% de la población total– [Wonsewer, Teja, 1985]. El destino principal de estos grupos continuó siendo Argentina, en particular Buenos Aires.

25De aquí en adelante, se calcula que Uruguay pierde cada década más del 5% de la población total por emigración. Las estimaciones revelan un total de 100.000 personas emigradas entre los años 1976 y 1985, 100.000 entre 1985 y 1996 y otras 100.000 entre 1996 y 2004. En este último período, los destinos se centraron en Europa y Estados Unidos [Pellegrino, Cabella, 2005] y, recientemente, se comenzó a detectar un incremento en los volúmenes de retorno, hecho relacionado con la “crisis” europea y el aumento en los controles migratorios en Estados Unidos, que plantea un escenario novedoso a futuro [Crosa, de Souza, Diconca, 2012].

Uruguay: políticas migratorias y población emigrada

26En Uruguay, las recientes políticas de vinculación con la población emigrada implicaron un cambio radical con respecto a las posturas tradicionales del Estado. Luego del optimismo demográfico que ocultó el fenómeno de la emigración, sobrevino, en el período dictatorial (1973-1985), la vigilancia y persecución directa de los grupos emigrados en distintos países. Con este fin, se utilizó el sistema consular –plataforma por la cual circulaba información– para el trabajo sistemático de agentes policiales y militares que seguían a determinados grupos e individuos [Rico, 2008]. Asimismo, se realizaron operaciones represivas de secuestro y asesinato de ciudadanos uruguayos, particularmente en Argentina, mediante el denominado Plan Cóndor –plan sistemático de represión coordinado por los gobiernos y las fuerzas militares de Brasil, Paraguay, Bolivia, Chile, Argentina y Uruguay.

  • 2 Diversos autores analizaron las políticas migratorias y los programas de vinculación y retorno en U (...)

27Con la restitución del sistema republicano y constitucional en Uruguay (1985) hubo cierto reconocimiento de los grupos emigrados. De hecho, el retorno de los exiliados por razones políticas fue parte de las reivindicaciones presentes en las plataformas electorales de todos los partidos políticos, para después transformarse efectivamente en programas estatales y privados de reinserción social y económica [Aguiar, 1990]2.

28Entre tanto, a partir del año 1986 surgieron programas de vinculación destinados a otro sector de la emigración, los científicos. Los primeros en desarrollarse fueron realizados por la Universidad de la República en Uruguay y la División de Población de Naciones Unidas. A partir del año 2001, encontramos un nuevo programa dirigido a los “uruguayos altamente calificados” –académicos, empresarios y artistas. Para este sector se trazó un programa patrocinado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), cuya difusión podíamos encontrar hasta el año 2005 en la página de la Embajada uruguaya en Washington [Crosa, 2007].

  • 3 Esta denominación incluye a todos los uruguayos residentes en el exterior y alude a la división pol (...)
  • 4 Dichas políticas fueron diseñadas por el Frente Amplio, partido que gobierna Uruguay desde el año 2 (...)

29Para terminar, con un criterio más inclusivo, se diseñó a partir del año 2005 un nuevo programa de vinculación, el Departamento 203 – La patria peregrina4, también dentro de dicho Ministerio y patrocinado por la OIM en su origen. En otra parte lo hemos caracterizado como “el primer programa estatal de reconocimiento de las colectividades de uruguayos en el mundo” [Crosa, 2009; Crosa, 2011 (a)].

  • 5 Un análisis exhaustivo sobre esta temática puede consultarse en Crosa [2010 (b)], disponible en:

30Este programa fue parte de un proyecto político poblacional más amplio que buscó incorporar la cuestión migratoria en la agenda estatal por medio de distintas estrategias. Por ejemplo, los intentos por establecer el voto extraterritorial5 y el diseño de una ley de migraciones. Cabe destacar que en Uruguay no hubo leyes de este tipo durante todo el siglo xx. De manera novedosa, la Ley de Migraciones nº 18.250 del año 2008 incluyó un apartado sobre los uruguayos residentes en el exterior (el Artículo nº 74), mención que los enmarca definitivamente en una política de Estado.

  • 6 Esta dirección existía previamente sin el agregado de la vinculación.

31El proyecto poblacional contó a su vez con una serie de dispositivos institucionales que le dieron sustento. Entre ellos: la Dirección de Servicios Consulares y Vinculación (conocida como Departamento 20) creada en el año 20056, la Oficina de Retorno y Bienvenida del año 2008 (ambas funcionan dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores) y el Consejo Consultivo Asesor de Migración, órgano asesor de la Junta Nacional de Migración que incluye además organizaciones de migrantes y de derechos humanos [OIM, 2011].

Departamento 20 – La patria peregrina: la gestión estatal de la vinculación

32El programa Departamento 20 tuvo por objetivo contener al conjunto de la población emigrada en un proyecto de “reconocimiento y valoración de la ciudadanía más allá de las fronteras” [D20, 2006]. Para lograr dicha integración, se diseñó un “escenario institucional” integrado por la Dirección General de Asuntos Consulares y Vinculación del Ministerio de Relaciones Exteriores en Montevideo, el Servicio Consular de Uruguay en el extranjero y los Consejos Consultivos –forma organizativa unificada que debían adoptar los emigrados para formar parte de esta política de vinculación. Estos debían regirse por principios democráticos y poseer un reglamento interno para ser reconocidos por la representación consular correspondiente y la Dirección de Vinculación en Montevideo.

33En lo que concierne a la implementación de estas políticas, es importante señalar que se trató de un proyecto sin partida presupuestaria. Además, las gestiones a cargo del Departamento 20 en Montevideo tuvieron visiones políticas diferentes, e incluso contradictorias. Por último, la formación de los Consejos implicó la reorganización de los grupos emigrados.

34La falta de presupuesto restringió la concreción de estas políticas. Únicamente se contó con la infraestructura básica de la oficina de Vinculación en Montevideo y el trabajo del director general y un funcionario. Esta restricción comenzó a notarse con el correr del tiempo y se tornó crítica a la hora de efectivizar los proyectos.

35Al mismo tiempo, el trabajo de las distintas gestiones del Departamento 20 presentó algunas discontinuidades. La primera gestión (2005-2008) surgió con un gran impulso y logró una sustancial adhesión de las distintas colectividades. Fue generalizada la formación de Consejos en prácticamente todos los destinos de la migración uruguaya y su participación en los primeros Encuentros Mundiales de Consejos Consultivos realizados en Montevideo (2006-2007).

36Durante los primeros años reinaron el entusiasmo y la expectativa. Las políticas de vinculación crearon espacios institucionales donde las colectividades uruguayas pudieron mostrar por primera vez la organización, el trabajo y los vínculos preexistentes, así como el enorme potencial a futuro si el Estado brindaba su colaboración [Crosa, 2010 (a)].

37A principios del año 2008, se dispuso una segunda gestión a cargo de un funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores que no pertenecía al partido político del gobierno impulsor de estas políticas, el Frente Amplio. Su filiación a un partido de la oposición fue relevante si tenemos en cuenta que, históricamente, ese partido se resistió a otorgar el voto extraterritorial (consular o epistolar) a los ciudadanos uruguayos emigrados [Crosa, 2010 (b)]. En general, dicha gestión tuvo una impronta burocrática que paralizó la vinculación y generó incomprensión y enojo en las colectividades.

38La tercera gestión, que duró algunos meses entre mediados del año 2009 y principios del año 2010, estuvo a cargo de otro funcionario (en este caso miembro del partido de gobierno) que restauró la comunicación directa con las colectividades y trajo cierta distensión en las relaciones.

39La cuarta gestión se consolidó en el año 2010 en un contexto particular. Por un lado, el tema migratorio en Uruguay había adquirido una fuerte institucionalización a nivel estatal y de la sociedad civil. Por el otro, empezaba a incrementarse la inmigración regional y el retorno de uruguayos emigrados [Crosa, De Souza, Diconca, 2012]. Muchas de las acciones llevadas a cabo por esta gestión (como la coordinación de políticas con dependencias del Estado: ministerios de Trabajo, Salud, Vivienda y Desarrollo Social) tuvieron como destinatario al grupo de retornados, cuya problemática ya era significativa.

  • 7 Toda la información expresada sobre el reglamento del Artículo Nº 74 de la Ley de Migraciones Nº 18 (...)

40Señalamos ya que la constitución de Consejos Consultivos requería la representación unificada de los grupos preexistentes en el exterior del país. Este problema puede vislumbrarse en los documentos presentados en los primeros Encuentros Mundiales de Consejos realizados en Montevideo, donde se plantearon las dificultades que demandaron la preparación de estatutos y reglamentos, el empadronamiento de los miembros y la elección de autoridades. Esta situación se agravó considerablemente, a partir del año 2008, cuando los Consejos pasaron a ser materia de exhaustiva regulación por parte del Estado uruguayo. En efecto, a través de un decreto presidencial de 16 puntos se establecieron las condiciones para su conformación y funcionamiento7. Entre ellas destacamos el carácter jurisdiccional, acotado al ámbito territorial de influencia consular (en caso de formarse varios Consejos en un mismo ámbito se requería un mínimo de veinte integrantes). Los miembros y las autoridades debían ser uruguayos (o hijos mayores de 16 años), residir en el área de influencia y anotarse en el Registro de Nacionalidad y Ciudadanía (registro voluntario que data de principios del siglo xx y se encuentra en poder de los consulados). El órgano directivo (electo por voto secreto, universal y directo), se conformaba con cinco representantes y sus respectivos suplentes renovables cada dos años. El reconocimiento efectivo de un Consejo y sus autoridades quedaba en manos del Consulado respectivo y, por su intermedio, de la Dirección de Vinculación en Montevideo.

41Para terminar, los Consejos debían funcionar mediante por lo menos una reunión mensual, con quórum, listado de temas (del que se excluyeron expresamente las temáticas políticas partidarias, ideológicas o religiosas) y un orden de actas firmadas por tres integrantes. Asimismo, se establecía que era función de los Consejos dialogar, cooperar, apoyar y difundir la información, los programas y las actividades del Estado uruguayo que afectaran a los ciudadanos en el exterior.

  • 8 En estos términos se explayaron los Consejos de Chile, Córdoba (Argentina), París y Madrid, entre o (...)
  • 9 La información acerca del nuevo decreto fue tomada de la página web http://www.d20.org.uy/NUEVO-REG (...)

42Las restricciones que implicaba esta reglamentación fueron duramente cuestionadas en los sucesivos Encuentros Mundiales de Consejos en Montevideo (2009 y 2011). Los planteos fueron categóricos en el último de esos encuentros: revisar y reformar el reglamento fue considerado un problema que “asfixia” el funcionamiento de los Consejos en lugar de facilitarlo8. Como consecuencia de esto, y atendiendo a los cuestionamientos ya insoslayables, el Estado uruguayo dio fin al problema decretando que los Consejos Consultivos elaboraran sus propios reglamentos sobre bases “democráticas, participativas, transparentes, plurales y respetando la diversidad y la inclusión”9. Este nuevo escenario, aunque más flexible, asemeja los Consejos a una asociación de migrantes, típica forma organizativa de estos grupos que debe relacionarse de forma particular con la oficialidad del país de origen y viceversa.

Uruguayos en Argentina:
configuraciones organizativas y dinámicas identitarias

43En su historia de larga data, los inmigrantes uruguayos en Argentina construyeron variadas formas colectivas de identificación mediante proyectos políticos, sociales y artísticos. La formación política ocupó un lugar preponderante y se orientó a sostener el vínculo con el país de origen [Crosa, 2007]. En este aspecto, son destacables la acción colectiva y la movilización para la participación electoral en Uruguay (incluyendo elecciones nacionales, plebiscitos y referéndums): como no existe el voto vía epistolar o consular, los uruguayos en el exterior deben –hasta hoy– desplazarse a Uruguay en cada oportunidad [Crosa, 2010 (b)].

44Una figura central del movimiento político para su accionar militante y proselitista fueron los “comités de base” del Frente Amplio de Uruguay. La historia de este partido político –que abarca un conjunto de partidos de izquierda o “progresistas”– se encuentra desde temprano vinculada con la emigración en ese país pues desde su creación, en 1971, fue blanco de la represión y persecución estatal [Hobsbawm, 1994]. Se transformó así en un movimiento físicamente fragmentado, con sede política en Uruguay, parte de sus miembros dispersos y una creciente capacidad de organización en el exterior [Crosa, 2007]. Cabe aclarar, que dadas las condiciones políticas en Argentina en la década de 1970, la inmigración uruguaya que permaneció residiendo en ese país hasta la actualidad no formó parte del exilio político según la definición de la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados. Sin embargo, fue de todas formas, una inmigración por motivos políticos y económicos.

45En lo que respecta a los proyectos sociales resaltamos la presencia de asociaciones de diverso tipo que representan, con distintos énfasis, el sentido de la experiencia migratoria uruguaya en Argentina. En general, una “asociación de residentes” es un proyecto que propone nuclear a los uruguayos, sus familias, vecinos y amigos –entre los cuales suele haber argentinos. Entre sus principios, se destacan las ideas de hermandad rioplatense y latinoamericana, de integración a la Argentina por los vínculos familiares y de unidad y encuentro de los residentes uruguayos. Las actividades mayormente recreativas y de socialización se orientan al mantenimiento de ciertas tradiciones uruguayas: festejos durante las fechas patrias y difusión de la música popular (folklore, tango, murga y candombe), la historia, la literatura, el cine y el teatro.

46En cuanto al desarrollo de proyectos artísticos distinguimos a los grupos circunscriptos a la fiesta del Carnaval, como las murgas. Se trata de agrupaciones corales, teatrales y musicales características del Carnaval en Uruguay y en Buenos Aires, que pueden desarrollar el estilo artístico uruguayo (en torno a un coro de varones) o una mezcla de estilos en la que incluso tienen lugar innovaciones del arte circense, por ejemplo [Crosa, 2012].

47Ahora bien, a partir del año 2005 el Estado uruguayo empezó a involucrarse en las formas organizativas de su población emigrada, según ya mencionamos, cuando implementó una serie de políticas migratorias mediante el programa de vinculación Departamento 20 –La Patria Peregrina. En el caso de Buenos Aires implicó una reorganización del asociacionismo preexistente, porque fue necesario conformar un tipo de organización unificada de la colectividad para participar en el programa. Con este objetivo, no sin conflictos y tensiones, los grupos predecesores conformaron, a instancias de las políticas del Estado uruguayo, el Consejo Consultivo de Buenos Aires. [Crosa, 2011 (a); Crosa, 2011 (b)].

El Consejo Consultivo de Buenos Aires: la vinculación vista desde los migrantes

48La formación del Consejo de Buenos Aires significó un esfuerzo colectivo y voluntario por parte de un espectro heterogéneo de organizaciones preexistentes. Participar en las políticas de vinculación implicaba emprender un proyecto representativo que requería un gran acuerdo político y tenía costos (infraestructura, fondos y asesoramiento legal) que debían ser asumidos por las colectividades.

49En Buenos Aires, luego de meses de reuniones abiertas se conformó un Consejo “provisorio” (medida también adoptada por otros Consejos, en diversos países, que no lograban cumplir con los requisitos para la representación del grupo ante el Estado uruguayo). Esta solución fue efectiva en tanto permitió sostener las actividades colectivas desarrolladas entre los años 2006 y 2011, incluso cuando entró en vigencia el reglamento para la organización de Consejos en 2008.

50Las restricciones que acarreaba dicho reglamento fueron muy claras en el caso de Argentina. Primero, como la jurisdicción del Consulado de Buenos Aires llega hasta la ciudad de Ushuaia a 3.000 km. de distancia, los Consejos que en dicha región se formaran debían tener un mínimo de 20 miembros. Esta situación planteaba una exigencia diferencial con respecto a los Consejos creados en otros países.

51Segundo, la nacionalidad uruguaya restringía el acceso a otras nacionalidades. Según hemos registrado, en un proceso inmigratorio de larga historia como el uruguayo en Argentina, la presencia binacional en todas las agrupaciones es ineludible por el desarrollo de afinidades y alianzas.

52Tercero, la estructura directiva y las formas de funcionamiento pautados para un Consejo desconocieron la existencia de una colectividad heterogénea con un movimiento asociativo de larga data. En él, las jerarquías y liderazgos (de personas o grupos) son dinámicas y se relacionan con el manejo de tareas concretas [Crosa, 2010 (a)]. En general, los grupos poseen un núcleo de responsables y miembros (que pueden contarse por cientos) que participan periódicamente en eventos o coyunturas específicas.

53De todas formas, el escollo más importante fue la elección de autoridades definitivas, situación que comprometía la legitimidad y el carácter representativo del Consejo. Este problema acaparaba las reuniones, desgastaba la participación y en definitiva condujo a enfrentamientos y tensiones entre los miembros y con la oficialidad del país de origen. En particular, con los consulados que en el escenario de la vinculación debían ser el eslabón entre las colectividades y el Departamento 20 en Montevideo. Además, debían empadronar a los votantes (en el Registro de Nacionalidad y Ciudadanía que obra en su poder) y oficializar la elección de autoridades. Nada de esto se realizó en Buenos Aires.

54Puestos a definir brevemente qué fue el Consejo de Buenos Aires, podemos hablar de un ámbito de trabajo colectivo. Sus objetivos fueron la defensa de los derechos políticos extraterritoriales y el desarrollo de “actividades sociales, culturales y de promoción humana con la colectividad uruguaya” [CCBA, 2007]. A futuro se proponía considerar el problema de la gestión jubilatoria y la promoción de planes de turismo social (con el Ministerio de Turismo de Uruguay). Igualmente esperaba trabajar en conjunto con el Consulado y la Embajada de Uruguay en Buenos Aires en vías de resolver problemáticas ya detectadas, mediante la relocalización edilicia, la ampliación de sus funciones y la reducción de los costos administrativos. Entre otras medidas, se firmaron convenios con compañías de transporte fluvial para abaratar los costos del viaje a Uruguay, se editó una revista de distribución gratuita y se realizó una campaña por el voto en el exterior a través de distintos eventos durante 2009.

  • 10 La muestra se presentó en centros culturales, acompañada de un festival de cine uruguayo y espectác (...)

55Con el paso de los años, la elección de autoridades se tornó un problema central a resolver y monopolizó casi por completo la vida del Consejo. Incluso, durante el año 2010, se creó una comisión electoral que trabajó con ese objetivo. De todas maneras las actividades continuaron: el año 2011 comenzó con la Muestra Fotográfica de Mujeres Uruguayas, traída desde Uruguay10, y continuó con la organización de los festejos por el Bicentenario uruguayo. Mediante una comisión ad hoc se realizaron dos viajes a Uruguay para “sentar presencia como uruguayos en Argentina” en los festejos allí realizados, además de actividades en Buenos Aires (un espectáculo artístico de gran envergadura, edición de libros y eventos con historiadores de ambos países). Estas, entre otras, se realizaron con el trabajo voluntario, colectivo y paciente de quienes con su esfuerzo sostuvieron el Consejo de Buenos Aires entre los años 2006 y 2011, porque reconocieron en él “un ámbito estratégico para el desarrollo de proyectos colectivos”. Nos referimos a un pequeño grupo de militantes del Frente Amplio de Uruguay en Argentina y a dos asociaciones de residentes dedicadas a actividades recreativas y culturales mediante las cuales construyen su identidad como uruguayos en Argentina.

Conclusión

56El análisis hasta aquí planteado deja entrever que los grupos migrantes desarrollan prácticas que los vinculan con sus lugares de origen, situación que no contradice su incorporación al país de residencia sino que suele reforzarla. De diversas formas, las perspectivas transnacionales para el estudio de las migraciones han planteado que la integración y las conexiones transnacionales son procesos simultáneos.

57Por su parte los Estados de origen, incluso impulsados por lineamientos políticos internacionales, responden al transnacionalismo de su población emigrada mediante políticas de vinculación tendientes a fortalecer a sus comunidades transnacionales en sus aspectos políticos, culturales y económicos.

58En Uruguay, el fenómeno de la emigración ha sido una constante de la dinámica demográfica. Sin embargo, solo recientemente se implementaron políticas migratorias destinadas a su reconocimiento. Tal es el asunto del programa Departamento 20 – La patria peregrina, el más abarcativo hasta el momento porque reconoce al conjunto de los emigrados. La gestión del vínculo en este caso se estableció mediante un escenario que incluía a la oficialidad del país de origen y a los grupos en el exterior del país. Con respecto a estos últimos, el Estado dispuso su representación unificada mediante la creación de Consejos Consultivos obviando la heterogeneidad de organizaciones y grupos preexistentes.

59En su larga historia, los inmigrantes uruguayos en Argentina desarrollaron distintas formas colectivas de identificación a partir de proyectos políticos, sociales y artísticos. Esto generó una colectividad variada en intereses, objetivos y liderazgos, situación difícil de compatibilizar con las estructuras de representación requeridas desde Uruguay para conformar un Consejo Consultivo. En este punto, el problema que implicaba lograr la representación unificada de colectivos heterogéneos fue el punto ciego de las políticas de vinculación propuestas por el Estado uruguayo entre los años 2005 y 2011. La pretensión de establecer el vínculo con un solo interlocutor, en este caso el Consejo Consultivo, resultó imposible durante esos años y fue duramente criticada cuando se sostuvo que “el Consejo Consultivo es el Estado uruguayo buscando la unificación de las asociaciones para bajar políticas públicas”. Sin embargo, los Consejos lograron, mediante diferentes estrategias de representación, sostener un ámbito para el trabajo colectivo aunque no cumplieran estrictamente con la normativa estipulada.

60En el caso de Buenos Aires, la creación del Consejo fue un proceso conflictivo que demandó tiempo, trabajo y dinero aportados de forma voluntaria. Su funcionamiento fue, en principio, una solución provisoria para comenzar a existir y participar del programa de vinculación (situación reiterada en otros países) y, después, ante la escalada de restricciones que trajeron las nuevas disposiciones de Montevideo, se optó por funcionar mediante una comisión ad hoc. Así, recurriendo a las formas tradicionales de funcionamiento, organización y liderazgo, soslayaron cualquier posible problema de representación que les impidiera concretar las distintas actividades y sostener el Consejo de Buenos Aires, considerado un ámbito adecuado para “unificar esfuerzos en pos de espacios mayores de participación ciudadana”.

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Notes

1 En general se reconoce que las remesas pasibles de impactar en los países de origen, que ameritan políticas específicas, son aquellas que superan el 10% de su Producto Bruto Interno (PBI). Uruguay recibe un porcentaje de remesas inferior al 1% de su PBI.

2 Diversos autores analizaron las políticas migratorias y los programas de vinculación y retorno en Uruguay. Entre ellos, Taks [2006], Supervielle [1989], Pellegrino y Cabella [2005].

3 Esta denominación incluye a todos los uruguayos residentes en el exterior y alude a la división política y administrativa del territorio uruguayo, que consta de 19 departamentos.

4 Dichas políticas fueron diseñadas por el Frente Amplio, partido que gobierna Uruguay desde el año 2005.

5 Un análisis exhaustivo sobre esta temática puede consultarse en Crosa [2010 (b)], disponible en:

6 Esta dirección existía previamente sin el agregado de la vinculación.

7 Toda la información expresada sobre el reglamento del Artículo Nº 74 de la Ley de Migraciones Nº 18.250/2008 fue tomada de la pagina web http://www.uruguayos.fr/IMG/pdf/597__00003.pdf, durante el mes de marzo del año 2012.

8 En estos términos se explayaron los Consejos de Chile, Córdoba (Argentina), París y Madrid, entre otros. Las distintas ponencias presentadas en el IV Encuentro Mundial de Consejos Consultivos (2011) pueden consultarse en la página web http://www.d20.org.uy/-Encuentro-CCU-2011-.

9 La información acerca del nuevo decreto fue tomada de la página web http://www.d20.org.uy/NUEVO-REGLAMENTO-DE-LOS-CONSEJOS, durante el mes de marzo del año 2012.

10 La muestra se presentó en centros culturales, acompañada de un festival de cine uruguayo y espectáculos artísticos de la colectividad.

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Pour citer cet article

Référence papier

Zuleika Crosa, « Políticas de vinculación del Estado uruguayo e inmigración uruguaya en Argentina », Cahiers des Amériques latines, 76 | 2014, 13-31.

Référence électronique

Zuleika Crosa, « Políticas de vinculación del Estado uruguayo e inmigración uruguaya en Argentina », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 76 | 2014, mis en ligne le 17 septembre 2014, consulté le 24 avril 2017. URL : http://cal.revues.org/3243 ; DOI : 10.4000/cal.3243

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Auteur

Zuleika Crosa

Instituto de Ciencias Antropológicas, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires, Argentina.

Zuleika Crosa est licenciée en anthropologie (Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires, 2007). Elle est chercheuse-boursière à l’Instituto de Ciencias Antropológicas, professeur dans la section sciences anthropologiques et titulaire du séminaire « Para todos los hombres del mundo. Prácticas y discursos en torno a la inmigración en Argentina ». Sa recherche tourne autour du thème de l’anthropologie et la migration, l’identité, les mouvements associatifs et la migration vers l’Argentine, et en particulier l’immigration uruguayenne. Elle a donné des cours et des séminaires en Argentine (Universidad de Buenos Aires) et en Uruguay (Universidad de la República). De même, elle a publié des articles et participé à des conférences et des réunions scientifiques en Argentine, au Chili, au Brésil et en Uruguay.

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