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Dossier

Port-au-Prince : un « projectorat » haïtien ou l’urbanisme de projets humanitaires en question

Port-au-Prince: A Haitian “projectorate” or questioning the urbanism of humanitarian projects
Puerto Príncipe: Un “proyectorado” haitiano o contestar el urbanismo de los proyectos humanitarios
Marie Lombart, Kevin Pierrat et Marie Redon
p. 97-124

Résumés

Théoriquement, la diffusion du précepte de « ville durable » incite les acteurs urbains à agir à tous les niveaux de la production urbaine, de la conception à la maintenance en passant par la gestion, de façon concertée. Mais à Port-au-Prince, le fonctionnement global se heurte à un fractionnement spatial et à des discontinuités temporelles, notamment après le séisme du 12 janvier 2010. À son corps défendant, l’action humanitaire et son fonctionnement par projets semblent venir encore renforcer l’éclatement et la dissonance urbaine et, au-delà, la mise en question du rôle de l’État haïtien. L’article se fonde en partie sur des travaux de recherche et des enquêtes de terrain menés en 2013 dans la capitale haïtienne, notamment dans les secteurs de la gestion des déchets et de l’électricité. La réflexion s’inscrit dans la lignée des travaux sur les effets de l’organisation « par projets » sur la société, dans l’optique des recherches d’Antonio Rodríguez-Carmona sur la Bolivie [2009], montrant comment ces effets se combinent à la domination externe engendrée par les financements de l’aide internationale, d’où le néologisme de « projectorat »1.

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Texte intégral

Introduction

  • 2 « Ce sera aux citoyens de décider de l'avenir de Port-au-Prince », Le Monde, 25 février 2010, propo (...)
  • 3 L’origine du terme est pourtant plus ancienne, déjà avancé à la suite du tsunami de 2004 en Indonés (...)
  • 4 Ban Ki-moon, « Vers un nouvel avenir pour Haïti », discours retranscrit sur Lemonde.fr, le 31 mars (...)

1« Nous voulons faire de Port-au-Prince une ville durable, qui répond aux “Objectifs du millénaire pour le développement” définis par les Nations unies, qui délivre à ses habitants les services et les ressources économiques nécessaires », affirmait le maire de la capitale en février 2010, Jean-Yves Jason 2. Ce discours sur la capitale faisait largement écho à ceux de la communauté internationale sur l’ensemble du pays : l’ancien président des États-Unis, Bill Clinton, qui co-présidait la Commission intérimaire pour la reconstruction d’Haïti (CIRH), relançait en 2010 l’expression « Build back better », ensuite reprise par les nombreux intervenants de l’aide 3. Il s’agissait de saisir l’occurrence de cette catastrophe pour « reconstruire en mieux » l’agglomération de Port-au-Prince. Au-delà, le Secrétaire général des Nations unies, Ban Ki-moon, déclarait en mars 2010 : « Notre ambition aujourd’hui, c’est de rebâtir le pays de fond en comble » 4.

  • 5 Fondée en 1749 à l’emplacement d’une ancienne habitation, la ville doit son nom au bateau « Le Prin (...)
  • 6 Office for the coordination of humanitarian affairs (OCHA), décembre 2011 – https://haiti.humanitar (...)
  • 7 Selon les estimations de l'Institut haïtien de statistique et d'informatique (IHSI).

2Le 12 janvier 2010, la capitale de la République d’Haïti a en effet été dévastée par un séisme meurtrier qui semblait donner l’occasion au pays comme aux bailleurs étrangers de remettre Port-au-Prince 5 sur les rails d’une urbanité ordonnée, planifiée, en adéquation avec son contexte multirisque. Plus de 220 000 morts recensés, environ 300 000 blessés, 1,5 million de sans-abri, 660 000 personnes ayant fui la capitale 6. Le séisme de 2010 a été provoqué par la rupture d’une faille connue traversant l'aire métropolitaine de Port-au-Prince, qui comptait en 2009 près de 2,3 millions d’habitants 7. Le risque sismique était donc bien identifié, et son impact humain aurait pu être moindre si des campagnes de prévention avaient été réalisées, la population sensibilisée et les constructions sécurisées [Hou, 2011]. En amont du séisme, l’absence historique de cadre légal à la planification urbaine en Haïti est mise en cause. En aval, les discours faisant de la capitale l’emblème d’un nouveau départ pour ce pays parmi les plus pauvres du monde ont alors fleuri. La capitale, concentrant près du tiers de la population, plus de 80 % des activités économiques et tous les lieux de pouvoir, apparaissait logiquement comme le cœur effectif et la mise en abyme symbolique du pays : reconstruire Port-au-Prince revenait à rebâtir le pays.

  • 8 D’après le Bureau de l'Envoyé spécial des Nations unies pour Haïti, Bill Clinton.
  • 9 Jean-Michel Caroit, « À Haïti, la reconstruction avance “à pas de tortue” », Le Monde, 11 janvier 2 (...)
  • 10 Déjà, en 1997, Samuel Pierre évoquait « l’invasion des ONG » en Haïti [1997] ; à présent, le terme (...)

3Or, l’environnement urbain est aujourd’hui un environnement planétaire, globalisé. Les villes ne peuvent être abordées comme « des îlots pensés et gérés indépendamment de l’évolution globale de l’écoumène et des interactions entre échelles spatiales et temporelles, de plus en plus nombreuses » [Émélianoff, 2007, p. 51]. Ce constat concerne la capitale haïtienne peut-être encore plus que toute autre ville, notamment après le séisme de 2010 qui a provoqué l’afflux d’acteurs de l’aide publique à la fois multilatérale, gouvernementale et non gouvernementale, mais aussi du secteur privé. Et la plupart d’entre eux véhiculent la notion de développement durable qui s’est territorialisée au cours de la décennie 1990 [Theys, 2002]. Le terme de ville durable (sustainable city) sert désormais de référentiel prospectif et la notion est devenue le principal horizon des politiques publiques d’aménagement et d’urbanisme [Wachter, 2002] tout en restant très vague et délicate à définir, notamment parce que « la ville durable est d’abord un projet à construire et une démarche qui doivent être collectifs, réunissant les acteurs locaux autour d’une volonté commune, d’un projet politique » [Veyret et al., 2011, p. 5]. Elle est une « utopie concrète » qui « redonne du sens à l’action publique. Elle invite les acteurs territoriaux à repenser la ville dans une approche intégrée, prenant en compte les principes de cohérence, d’amélioration continue et de gouvernance partagée tout en respectant l’interdépendance des exigences environnementale, économique et politique, liées au développement durable » [Charlot, 2011, p. 7]. Malgré la variété de ses acceptions, l’articulation d’échelles spatio-temporelles semble constitutive, voire consubstantielle à la problématique de la ville durable [Émélianoff, 2007]. C’est dans l’esprit de ce paradigme que les fonds pour l’aide et la reconstruction ont afflué. Quelque 4,3 milliards d'euros ont été promis par les bailleurs de fonds pour 2010 et 2011, ce à quoi s’ajoutaient 3 milliards de dons privés récoltés dans le monde après la catastrophe 8. Début 2012, plus de 50 % des fonds promis pour 2010 et 2011 ont été déboursés par les bailleurs 9, qui ont aussi annulé près d'un milliard de dollars de dette due par le pays. Cependant les autorités haïtiennes, les ONG et les entreprises locales n’ont reçu qu’une part minime de l'aide internationale, gérée pour l’essentiel par les agences onusiennes et les grandes ONG internationales. La méfiance de certains acteurs de la reconstruction envers les autorités locales a transformé Haïti en une « république des ONG » 10. Ces dernières ont pris en charge des pans entiers de l'action étatique notamment manifeste dans le contexte urbain, sans coordination. Théoriquement, la diffusion du précepte de « ville durable » incite les acteurs urbains à agir à tous les niveaux de la production urbaine, de la conception à la maintenance en passant par la gestion, de façon concertée. Mais en Haïti, pays si nettement caractérisé par l’informel [entre autres, Paul et al., 2011), le fonctionnement global se heurte à un fractionnement spatial et à des discontinuités temporelles.

  • 11 Aux côtés de la gestion des déchets, le secteur de l’assainissement réunit d’autres composantes com (...)
  • 12 Selon Le Livre blanc sur les services d’intérêt général de 2004, « le service universel est une not (...)
  • 13 Appellation ironique fréquemment utilisée pour dénoncer la forte centralisation du pays et que l’on (...)

4Le présent article se fonde en partie sur des travaux de recherche et des enquêtes de terrain menés en 2013 dans la capitale haïtienne, notamment dans les secteurs de la gestion des déchets [Lombart, 2013] et de l’électricité [Pierrat, 2013]. Si le secteur de l’assainissement (ou du « Wash » : water, sanitation and hygiene) dans lequel s’inscrit la gestion des déchets 11 est fréquemment investi par les acteurs de l’aide, ce n’est pas le cas du secteur de l’électricité, pourtant également fondamental. Dans les deux cas, il s’agit de services qui se veulent « universaux » 12 et sans aucun doute indispensables à la durabilité urbaine, mais qui relèvent davantage du développement et de l’aménagement urbain que de l’action d’urgence post-séisme. Or, à son corps défendant, l’action humanitaire et son fonctionnement par projets semblent, pour l’heure, venir encore renforcer l’éclatement et la dissonance urbaine, et au-delà, la mise en question du rôle de l’État. Cet article s’inscrit dans la lignée des travaux sur les effets de l’organisation « par projets » sur la société, phénomène décrit depuis une vingtaine d’années en Europe [Boutinet, 1990 ; Boltanski et al., 1999] mais plus précisément encore dans l’optique des recherches d’Antonio Rodríguez-Carmona sur Buenos Aires [2008], montrant comment ces effets se combinent à la domination externe engendrée par les financements de l’aide internationale. Peut-on évoquer la « République de Port-au-Prince » 13 comme un « projectorat » où les projets urbains viennent encore accroître les tensions et les contradictions, à l’image de l’ensemble du pays marqué par l’interdépendance politique entre acteurs locaux, internationaux et transnationaux (ONG) ? Nous verrons d’abord comment le fractionnement spatial de la ville s’amplifie, en raison de la coexistence d’échelles administratives et de de la confusion foncière dans un contexte de sensible croissance urbaine, avant de nous interroger sur l’éclatement temporel lié à la pensée fragmentaire qui empêche toute continuité ou pérennité.

Un fractionnement spatial qui s’amplifie

Une croissance urbaine « en dehors » ?

5Des centaines de projets de construction, de réhabilitation, de relogement, d’assainissement sont en cours dans la capitale, mais dont il règne une méconnaissance globale, en partie liée au fractionnement des échelles de gestion territoriale. D’après le recensement de l’Institut haïtien de statistique et d’informatique (IHSI) de 2009, « l'aire métropolitaine » comprend les communes de Port-au-Prince, de Delmas, de Cité Soleil, de Tabarre, de Carrefour et de Pétionville (IHSI, 2009), mais c’est là un découpage statistique et non un échelon de gouvernance, aucune institution ne rassemblant formellement, fin 2012, les maires de chacune des communes citées. On peut noter que le morcellement de la ville de Port-au-Prince a été enclenché dans les années 1980, avec l’accession de communes rurales périphériques au statut de communes. La création des mairies de Carrefour et de Delmas en 1982 et celle de Tabarre et Cité Soleil en 2003 ont augmenté le nombre d’entités, sans un impact décisif sur les services rendus aux citoyens, l’initiative ayant plutôt « amputé des moyens à la capacité d’action de la mairie principale » [Noël, 2012, p. 3]. Quant à « l’arrondissement de Port-au-Prince », il s’agit de l’un des cinq arrondissements du département de l'Ouest, créé autour de la ville Port-au-Prince, qui en est aujourd'hui le chef-lieu (voir carte 1). Il était le plus peuplé des arrondissements haïtiens, avec une population de 2 509 939 habitants en 2009 (constituée à plus de 90 % de la population de l'aire métropolitaine de la capitale), pour une superficie 735,78 km². Cet arrondissement comprend huit communes, à savoir les six de l’aire métropolitaine plus Kenscoff et Gressier (voir cartes 2 et 3). Quant à l’appellation de zone métropolitaine de Port-au-Prince (ZMPP), elle désigne officiellement l’échelle opératoire de la collecte des déchets par le Service métropolitain de collecte des résidus solides (SMCRS).

  • 14 La commune de Port-au-Prince en comprend par exemple trois : Turgeau, Morne l’Hôpital et Martissant

6Dans les chefs-lieux de département siègent les délégués départementaux (représentants du pouvoir exécutif), les tribunaux d'appel et les directions départementales des ministères. Au niveau des arrondissements se retrouvent les vice-délégués de l'exécutif, les tribunaux civils et les directions de districts ministériels. Les communes sont dirigées par des maires élus et des conseils municipaux, alors que chacune des sections communales 14 qui les composent est dirigée par un Conseil d'administration de section communale (Casec).

Carte 3

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  • 15 Données IHSI, « Objectifs du millénaire pour le développement. État, tendances et perspectives ».
  • 16 Entendue comme « l’ensemble des relations entre les individus, la terre et les ressources naturelle (...)
  • 17 Rappelons brièvement que le risque est la conjonction d’un aléa et d’une vulnérabilité. Si l’aléa d (...)

7Ce morcellement de l’espace urbain de Port-au-Prince en différents territoires administratifs est d’autant plus problématique pour l’aménagement et la gestion des services urbains que la démographie haïtienne s’inscrit dans un contexte de pays en développement. La capitale a connu une expansion rapide, passant de 140 000 habitants en 1950 à près de 2,5 millions en 2010. À l’échelle nationale, le taux d’urbanisation est de l’ordre de 47 %, le département de l’Ouest, où se trouve Port-au-Prince, étant le plus urbanisé avec un taux de 60 %. Sur la période 2005-2010, la croissance annuelle moyenne a été d’environ 1,64 % et plus du double pour ce qui concerne la zone urbaine (3,2 %) 15. En termes de processus d’urbanisation, l’occupation informelle est majoritaire, les habitants s’installant sans titres sur des terrains et y réalisant leur logement en autoconstruction. Bien que ce nouvel espace des bidonvilles, des « cités », soit difficile à appréhender rigoureusement, Georges Anglade l’évoquait comme une dimension de l’espace haïtien « de loin la plus importante de notre avenir dans le xxie siècle ». Pour l’année 2007, il estimait que cet espace des cités représentait « plus de 90 % d’une population de 2,5 millions d’habitants, soit plus de 2 millions de bidonvillois » [Anglade, 2008, p. 44]. Si les propriétaires fonciers concernés restent généralement passifs face à ces occupations informelles, l’État, dépourvu de moyens de contrôle appropriés, est également dans l’incapacité d’empêcher cette occupation autoorganisée et illégale [Vittrup, 2010 ; CIAT, 2010]. La question foncière 16, notamment agricole, est depuis longtemps problématique dans le pays et rend épineuse toute gestion spatiale d’ensemble, toute politique d’aménagement du territoire. Elle accroît aussi la vulnérabilité du contexte haïtien 17. Le système juridique d’Haïti, comme celui de la France, émane du Code civil napoléonien. Au lendemain de l’indépendance haïtienne (1804), conformément au positivisme juridique du système français, les coutumes ont cessé d’avoir force de loi. Il en aurait découlé une double structuration du pays en pays légal et pays réel, en État territorial et État segmentaire, administration et peuple, pouvoir et « pays en dehors » [Barthélemy, 1990], etc. À côté de la loi, existent des pratiques coutumières et c’est précisément ce parallélisme entre ordre étatique et ordre coutumier qui serait paralysant [Pierre-Louis, 2002] à l’échelle du pays et, a fortiori dans sa capitale.

  • 18 La zone métropolitaine est approvisionnée en électricité par trois centrales thermiques et une cent (...)

8Le dysfonctionnement du secteur électrique montre bien la coexistence de deux ordres, l’un fonctionnant aux dépens de l’autre [Pierrat, 2013]. Électricité d’Haïti (EDH), née en 1971 de l’ancienne « Compagnie d’éclairage », est aujourd’hui le seul organisme autorisé à transporter, distribuer et commercialiser l’électricité. Néanmoins, et depuis une quinzaine d’années, un nombre restreint de sociétés indépendantes comme Sogener et E-Power contribuent à accroître la production nationale. Malgré ce soutien apporté par des acteurs privés, la demande de la population haïtienne (ou « appel de puissance ») est nettement supérieure à ce que peut proposer l’EDH 18 ; se greffe à cela une réalité économique qui ne permet pas à la compagnie d’exploiter correctement son réseau. L’entreprise est donc dans l’impossibilité d’assurer la charge qui lui est pourtant attribuée : fournir un service régulier de qualité à l’ensemble de sa clientèle. La cherté de la ressource minimise également son accessibilité. En conséquence de la défaillance du service, et alors qu’il se voulait centralisé, il est nettement scindé entre formel et informel, connexions légales et illégales, payeurs et pirates. En Haïti, le taux d’électrification est d’environ 12,5 %, et de près de 30 % si l’on prend en compte les raccordements illégaux [MTPTC, 2006]. En milieu urbain et notamment dans la zone métropolitaine, se raccorder au réseau de l’EDH de façon sauvage est une pratique quasi-systématique pour les ménages. Il est courant d’observer un enchevêtrement de câbles légaux et de connectiques illégales dans les quartiers populaires (figure 1).

Figure 1. Installation électrique dans le quartier de Philipeau (Pétionville)

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© K. Pierrat, 2013.

  • 19 « Il est entendu que l’ensemble des opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitement, (...)

9Visible dans le secteur de l’électricité, cette double structuration du fonctionnement de la ville de Port-au-Prince l’est aussi en termes de gestion des déchets. Le Service métropolitain de collecte des résidus solides (SMCRS) est l’organisme en charge des déchets solides, aux côtés des mairies de Port-au-Prince, Delmas, Cité Soleil, Tabarre, Carrefour et Pétionville. Créé en 1981, le SMCRS a pour rôle d’assurer la collecte et le traitement des résidus de la zone métropolitaine de Port-au-Prince (ZMPP) tandis que les mairies ont la charge d’assurer le nettoyage des rues. Le décret du 3 mars 1981, promulgué sous la présidence de Jean-Claude Duvalier, incluait une définition de l’expression « gestion des déchets » permettant ainsi à l’État de déterminer et d’arbitrer clairement le rôle des divers organismes en charge de la collecte 19. Cependant, la faiblesse de ce service qui se veut universel entraîne dans les faits une gestion à géométrie variable où la multiplicité des acteurs est prégnante. Le SMCRS n’assure la collecte que dans les quartiers « prioritaires » et les grands axes de communication, délaissant la majorité des habitants de la métropole [Lombart, 2013]. L’autogestion de la population, consistant dans le brûlage et le rejet des ordures dans les ravines et dépôts sauvages, est donc la norme. Les récupérateurs de rue, les agences de coopération et les ONG agissent également dans ce secteur de fait majoritairement informel et « en dehors ».

10C’est donc dans un contexte de gestion des services urbains déjà complexe et dual qu’est intervenu le séisme du 12 janvier 2010, venant encore accentuer les faiblesses organisationnelles à la fois de gestion urbaine et de contrôle étatique sur cette gestion. Au lendemain du séisme, les flux migratoires partant de la capitale pour aller vers les campagnes et les villes secondaires ont été suivis d’un mouvement inverse encore plus important, causé notamment par la distribution considérable d’aide humanitaire [Desse et al., 2012]. « Port-au-Prince, la blessée, est encore l’objet de toutes les attentions, de toutes les convoitises et de tous les tourments. Comment une ville qui s’essoufflait à faire vivre, à faire cohabiter ses deux ou trois millions d’habitants peut-elle se payer le luxe de continuer à les accueillir après une telle hécatombe ? » [Chauvet, 2012, p. 126]. Ce retour massif non contrôlé et non anticipé a encore accru les difficultés de gestion d’un espace urbain où, aux acteurs locaux, se sont superposés les acteurs de l’aide d’urgence.

Le « quartier » des « projets »

  • 20 Entretien, Port-au-Prince, décembre 2012.
  • 21 http://www.fokal.org/ (consulté le 31 mai 2014).

11Des pans entiers de ville sont en passe d’être reconstruits mais sans réel contrôle, ni centralisation des informations, au gré des initiatives. L’imbroglio foncier, paralysant déjà la planification urbaine avant le séisme, est en effet encore renforcé depuis 2010 par la multiplication des acteurs : il est actuellement impossible d’avoir une vue d’ensemble des projets en cours dans l’aire métropolitaine, aucune cartographie à jour n’existe permettant de savoir avec précision ce qui s’y passe en termes de (re)construction. L’échelle d’intervention des projets financés par les bailleurs est de manière générale le « quartier », qui ne repose sur aucun des découpages administratifs cités. Outre un enjeu social et politique [Miller, 2002], la notion de quartier recoupe celle d’espace vécu, et certains projets commencent par la délimitation de leur quartier par les habitants eux-mêmes, comme dans le projet de planification communautaire porté par l’ONG Solidarités International sur la zone de Christ Roi comprenant plus de 20 000 habitants 20. Dans le secteur des déchets, on peut aussi évoquer le projet de l’ONG haïtienne Fokal (Fondasyon Konesans Ak Libète) dans onze quartiers de Martissant ; maître d’ouvrage délégué du ministère des Travaux publics, des Transports, des Communications et de l’Énergie (MTPTCE), la Fokal travaille sur un schéma d’aménagement pour la zone d’aménagement concerté (ZAC) de Martissant 21 mais également sur un projet de gestion des déchets. Évoquons encore le projet de l’ONG française du Gret (Groupe de recherche et d’échanges technologiques) pour le quartier de Petit Descayette, Savane Pistache et Fort Mercredi. Ce projet nommé « Jesyon fatra kafou fey » (Gestion des déchets à Carrefour-Feuilles), financé par l’Union européenne, concerne également des quartiers qualifiés de « précaires ». La visibilité acquise par certains quartiers pauvres inondés de déchets comme Cité Soleil ou Bel Air a transformé leur population en acteurs porteurs de revendications de droits et a ainsi modifié le problème lié aux déchets dans la métropole. L’association faite entre les déchets, la pauvreté et la violence aurait ainsi renforcé une « dynamique de stigmatisation » pesant sur ces populations cibles et bénéficiaires des politiques nationales mais surtout de la coopération internationale et des ONG [Neiburg et al., 2010].

  • 22 « Un coup de main pour Haïti ».
  • 23 Voir notamment le site internet http://bkmhaiti.blogspot.fr, et l’article « Bay Kout Men Haiti a co (...)
  • 24 Entretien BKMH, Cap-Haïtien, décembre 2012.
  • 25 http://uclbp.gouv.ht (consulté le 31 mai 2014).

12La multiplicité de projets à l’échelle de quartiers (voir carte 3) pose la question de leur articulation à la fois horizontale (entre eux) et verticale (avec les autres échelles administratives). « L’affaiblissement des institutions de gestion de la ville est une constante de ces dernières décennies, et semble en corrélation positive avec le pourrissement de la situation. Les institutions étatiques et territoriales ne peuvent pas répondre à leurs missions. […]. L’afflux massif de centaines d’organisations menace principalement d’étouffer davantage les capacités d’action des instances locales » [Noël, 2012, p. 5]. Pour illustrer ce déficit d’articulation, prenons l’exemple du chantier « Bay Kout Men Haiti » 22, lancée à l’initiative de la collectivité d’outre-mer (COM) de Saint-Barthélemy (Antilles françaises) et concernant la reconstruction d’une école située dans la commune de Delmas. Achevée en septembre 2011, la réalisation comprend douze classes et accueille cinq cents élèves sur la propriété de la congrégation des Sœurs de Saint-Paul de Chartres : un effectif loin d’être négligeable. Pourtant, si un attaché de l’ambassade de France en Haïti était présent à l’inauguration, les autorités municipales haïtiennes n’y étaient pas représentées. Cette opération, financée par la collectivité et réalisée conjointement par la Croix-Rouge, le Lions Club et le Rotary de Saint-Barthélemy 23, a certes été menée à terme très rapidement, mais sans préoccupation administrative ni coordination avec la mairie de Delmas ou autres responsables locaux, « sinon, on n’aurait rien fait ! » 24. Pourtant, du côté des autorités haïtiennes, des tentatives sont observables pour « recoller les échelles », comme la création en 2011 de l’Unité de construction de logement et de bâtiments publics (UCLPB), qui a pour fonction de coordonner et d’assurer un suivi des différents projets de reconstruction, sans évoquer explicitement les aspects concernant l’électricité et l’assainissement 25… Le point de départ de l’UCLPB est justement de collecter des données auprès des différents acteurs du secteur avec la mise en place d’une base de données divisée, précisément, par quartier. On voit donc là émerger une nouvelle échelle d’analyse et d’action urbaine, celle du quartier, sous l’impulsion des bailleurs étrangers qui s’appuient sur la notion de territoire vécu. L’échelle municipale aurait-elle tendance à se dissoudre à la fois par le bas (quartier) et par le haut (contrôle étatique) ? Le président Michel Martelly, récemment élu (avril 2011), a en effet nommé par arrêté, en février 2012, une commission de trois membres chargée d’administrer la municipalité de Port-au-Prince jusqu’aux prochaines élections municipales. Dans la seule année 2012, quatre équipes municipales différentes se sont succédé dans la capitale : au fractionnement spatial se combine un phénomène de discontinuité temporelle qui vient encore à l’encontre de toute « durabilité urbaine ». Le climat politique haïtien est globalement marqué par l’instabilité, que ce soit à l’échelle nationale ou du côté des équipes politiques locales. Ces rythmes instables de gouvernance entrent en résonance avec la temporalité des actions de l’urgence qui ont fait suite au séisme de 2010 et qui vont à l’encontre du développement et de sa pérennisation.

Un « projectorat » haïtien ou la non-durabilité programmée ?

13Le fonctionnement par projets a sa propre temporalité reposant sur des financements ponctuels, sans frais de fonctionnement de long terme. Pourtant, « le projet comme ambition urbaine ne peut s’enfermer dans une temporalité purement fonctionnelle et introvertie ; donc dans une démarche de « négationnisme », par rapport à la durée du temps et au devenir de la société » [Chesneaux, 2001, p. 76]. Dans les années 1990, en même temps que le précepte du développement durable, les principes de « planification » et de « management stratégique » propres à toutes les multinationales se sont imposés dans les ONG, notamment anglo-saxonnes. La tendance est en effet à la professionnalisation de structures qui se rapprochent de plus en plus du fonctionnement des agences de développement, professionnalisation qui entraîne de nouveaux modes de gestion sur le terrain ; les chefs de mission ont dû apprendre à compter avec de puissantes structures régionales décentralisées « qui gèrent des budgets au lieu de simplement superviser des projets » [Verna, 2007, p. 30]. Et ces budgets sont alloués pour des durées déterminées, et doivent être dépensés dans le temps imparti, ce qui induit une accélération de la discontinuité temporelle. Devenant un secteur d’activité économique concurrentiel à part entière, la question de leur propre pérennité se pose en effet aux ONG de l’humanitaire. « L’action humanitaire porte en elle cette contradiction qu’en déclarant vouloir répondre à des problèmes d’urgence elle justifie en même temps sa propre existence. L’action ne vient pas aider, elle vient faire de sa propre nécessité. Il est dès lors impossible à l’humanitaire de penser sa disparition » [Trouillot, 2010, p. 32].

Temporalité de l’urgence, temporalité du développement

  • 26 Jean-Michel Caroit, « À Haïti, la reconstruction avance “à pas de tortue” », Le Monde, 11 janvier 2 (...)

14« On a trop dépensé dans le transitoire et pas assez investi dans le long terme », regrettait le coordinateur du programme des Nations unies pour les établissements humains (PNUEH) 26. Dans un premier temps, pour parer au plus pressé et reloger les sinistrés, la tendance de l’aide internationale a été à la construction de « shelters » (abris) standardisés. Le tremblement de terre a ainsi détruit 80 à 90 % des immeubles de la ville de Léogâne, située à une trentaine de kilomètres de la capitale, faisant des milliers de sans-abri. En réponse, des douzaines d'ONG impliquées dans la reconstruction de la ville (dont Care, Habitat for Humanity, la Croix-Rouge espagnole) se sont lancées dans la construction de « transitional shelter », ou T-shelter. Mais ces T-shelters, comme suggère le nom, sont des structures temporaires à la durée limitée (3 à 5 ans), généralement conçues pour des zones rurales et non urbaines, et donc souvent trop larges pour les terrains citadins. Il faut noter que les fondements historiques de l’aide humanitaire contemporaine sont basées sur des expériences en zones rurales, d’où une certaine impréparation à cette catastrophe urbaine majeure, à la fois en termes de méthodes et de concepts [Grünewald, 2012]. En outre, les shelters sont faits de matériaux qui ne sont pas faciles à recycler ou réutiliser. Voici une autre illustration de ce clivage entre temporalités et logiques des actions d’urgence par rapport à celles du développement : dans un des quartiers dont la réhabilitation est en cours d’étude par une ONG financée par l’Echo (l’Office humanitaire de la communauté européenne), des latrines ont été édifiées par une organisation internationale après le séisme, mais localisées dans un lieu destiné à être un axe de circulation dans le nouveau projet. Ces quelques 200 latrines, construites dans l’urgence, seront sans doute détruites, pour le développement. Cet exemple est tristement révélateur d’un autre aspect de rupture spatio-temporelle : les constructions d’urgence ont momentanément permis de répondre à la problématique du foncier en l’ignorant, puisqu’elles étaient censées être transitoires, mais elles viennent désormais encore complexifier la situation foncière puisque certaines zones d’habitat temporaire nées de l’urgence se pérennisent, de facto. Parfois, les territoires d’intervention des ONG et agences se mêlent, « conduisant à une juxtaposition de modèles d’abris très divers dans le même quartier et rendant très difficile la compréhension par les Haïtiens de ce qui se passait » [Grünewald, 2012, p. 177]. C’est ce flottement entre actions d’urgence et nécessité de processus de développement sur le plus long terme qui transparaît également dans les secteurs de l’électricité et des déchets.

  • 27 Électriciens sans frontières, « Solidarité Haïti : un an de mobilisation », janvier 2011 : http://e (...)

15Dans le secteur de l’électricité, l’ONG Électriciens sans frontières, arrivée sur les lieux une semaine après la catastrophe, a mené une action en deux temps. Dans un premier temps (d’une durée d’une vingtaine de semaines après le tremblement de terre 27), elle a fourni de l’énergie électrique aux autres organisations humanitaires, telles que le Samu ou l’OMS, présentes dans l’agglomération de Port-au-Prince [Gouyet, 2010]. Puis, dans un second temps, elle a éclairé les camps des sans-abri qui s’étaient formés dans les interstices de la zone métropolitaine, grâce à l’énergie solaire. Cette démarche a fini de fixer certains habitants au sein de ces lieux d’accueils informels. En négligeant les quartiers délaissés par les victimes du séisme, on a encouragé les plus démunis à rejoindre les camps, là où l’eau, les denrées alimentaires, les produits hygiéniques de base et ensuite l’électricité étaient dispensés. Une foule d’opportunistes a gonflé la population des camps [Théodat, 2010] et il a fallu attendre 2013, soit trois ans après le séisme, pour que la majorité des camps disparaisse et que l’urgence cède de nouveau la place aux problématiques de développement.

  • 28 D’après le communiqué de presse « L’Union européenne annonce un nouvel appui à la reconstruction en (...)
  • 29 Programme « Linking Relief, Rehabilitation and Development (LRRD) ».

16Dans la perspective du développement, les acteurs européens sont prépondérants en Haïti où l’Union européenne est le principal bailleur de fonds 28. En janvier 2013, Echo affichait 213 millions d’euros d’assistance humanitaire dans le pays depuis 2010, mais désormais dans une optique de relier secours, réhabilitation et développement 29, pour faciliter la transition entre urgence et développement. Si de nombreux projets sont menés dans les quartiers de la métropole, il est intéressant de comprendre comment ces quartiers d’intervention sont choisis. Que ce soit dans le cas du Gret à Petit Descayette, de la Fokal à Martissant, de Solidarités International à Christ Roi, etc. il s’agit de zones où les ONG porteuses de projets étaient déjà implantées avant le séisme, parfois de longue date. Il est en effet plus aisé de monter des projets dans la durée là où préexistent un ancrage relationnel, une habitude de la présence de cet acteur étranger. L’antériorité est d’ailleurs souvent mise en exergue par les travailleurs de l’humanitaire comme gage de sérieux : être là depuis longtemps induit une meilleure connaissance du contexte local, et donc des réalisations plus pérennes.

Une gestion participative comme condition de durabilité

17À cette expérience du contexte local s’adjoint un discours sur le recours à l’approche communautaire, valorisant la planification participative. On ne pourrait pas inscrire de projets dans le temps s’ils partent « d’en haut », il faut donc que ce soit les habitants qui prennent en main leur projection urbaine. Dans cette conception bottom up (opposée au top down), la ville n’est « durable » que si les citadins y adhèrent. Il faut donc forger des citadins-citoyens. Pourtant, les acteurs haïtiens apparaissent comme les « laissés-pour-compte de la reconstruction » [Kolo Favoreu, 2012, p. 283]. Il faut distinguer ici de nouveau les temporalités de l’action d’urgence et du développement : la démarche d’implication des populations dans la mise en place et la gestion des services universaux peut être implémentée quand les actions sont vues comme structurantes, ce qui est bien plus difficile sur un temps court, dans un contexte de crise où il s’agit de réagir.

  • 30 Entretien avec Fokal, Port-au-Prince, février 2013.
  • 31 Entretien avec Fokal, Port-au-Prince, février 2013.
  • 32 Entretien avec Fokal, Port-au-Prince, février 2013.

18Dès avant le séisme de 2010, l’organisation communautaire était ainsi un pan important dans la mise en place du projet de gestion des déchets de la Fokal. Cette dernière a appuyé la création de « soutiens organisationnels » 30 dans les quartiers et, à partir de ces derniers, a essayé de véhiculer de nouveaux comportements parmi les habitants (conserver ses déchets chez soi dans l’attente des jours de passage, ne pas jeter dans les ravines, etc.) en adéquation avec le système de gestion des déchets mis en place par la Fokal et le SMCRS [Lombart, 2013]. La fondation travaille donc avec des « noyaux de familles mobilisatrices » 31 qui sont des « familles-ressources » ayant permis la mise en place d’une structure de relais fiable pour travailler avec les 30 000 habitants de la ZAC de Martissant ; avec une équipe de huit personnes seulement, il aurait été impossible de travailler avec tous les ménages. La pratique a été inspirée par les comportements « positifs » de certains habitants détectés et perçus par la Fokal comme potentiellement mobilisateurs dans les quartiers 32. Les noyaux de familles (on en compte environ une centaine) ont donc reçu une formation sur l’initiation à la structuration communautaire afin d’apprendre à faire grandir un cercle de participants autour d’une idée unificatrice, ici l’évacuation des déchets et la propreté dans les quartiers. La population a été sensibilisée au travail bénévole pour la gestion des déchets et encouragée à cesser de jeter leurs ordures dans les ravines. La démarche étant participative, le but est que les habitants suivent le mouvement de leur propre chef, sans contrainte. Ces derniers se sont donc impliqués dans le processus d’identification des sites de dépôts sauvages, dans la réflexion autour des solutions possibles pour leur aménagement et dans l’exécution et le suivi des travaux, autant de processus qui ne peuvent être mis en œuvre que sur un temps relativement long.

  • 33 Centrale autonome métropolitaine d’eau potable.
  • 34 Gret, « À Haïti une gestion participative renforce l’accès à l’eau », 2008 : http://www.adequations (...)

19La pratique des « comités » s’inscrit dans la même logique participative que le recours aux noyaux de familles mobilisatrices. Un comité est une structure à caractère social basée sur une participation active des populations d’un quartier. Les représentants sont élus et chargés de la gestion de pans de réseaux tels celui de l’eau ou de l’électricité. Le comité achète la ressource au prestataire national (respectivement à la Camep 33 pour l’eau et à l’EDH pour l’électricité) puis la revend ensuite à des tarifs préférentiels en adéquation avec la solvabilité des usagers, souvent pauvres 34. Le Gret a grandement participé à la propagation de l’idée d’une gestion communautaire de l’eau dans la zone métropolitaine de Port-au-Prince. Vingt ans après l’apparition des premiers comités d’eau, une fédération regroupant une cinquantaine d’organisations populaires a été créée en 2013 [Bénard, 2013]. Les comités tendent à devenir des acteurs incontournables de la vie des quartiers, si bien que certaines ONG s’appuient sur ces institutions pour mener à bien leurs projets et jouir d’une reconnaissance vis-à-vis de la population locale. D’après les enquêtes de Kevin Pierrat [2013] sur le secteur de l’électricité, différentes formes de comités existent mais leur rôle est identique : intervenir entre le consommateur et l’entreprise qui fournit la ressource. L’objectif est de rassurer les deux parties en trouvant un compromis selon le principe de « gagnant-gagnant ». L’EDH bénéficie ainsi de tous les avantages de la sous-traitance ; la présence d’un comité apaise les esprits puisque, en cas de problème, l’organisation sait qu’elle aura toujours un interlocuteur à qui s’adresser. La compagnie n’a plus à s’inquiéter des clients frauduleux, la tâche de « débusquage » revenant au comité. La responsabilité de la collecte des deniers, de la redistribution des matériels aux membres, ou de veiller à l’assiduité des clients lui est déléguée. L’EDH, à la fin du mois, réclamera le montant équivalent à la consommation de l’ensemble des membres, les soucis financiers liés à une quelconque malversation ou au piratage du réseau sont entièrement « reversés » au comité, comme c’est le cas avec le Comité de gestion de la vallée du Repos (Cogevare) dans une zone d’habitation précaire, située dans la sous-section communale de Martissant. Pour les habitants appartenant au comité, cela signifie sortir de l’illégalité et devenir un client reconnu. Cela signifie également payer l’électricité dans certains cas à un tarif préférentiel. À l’inverse, l’EDH se félicite d’avoir la possibilité de vendre sa production à la population en principe la plus à même de pirater ses réseaux. Mieux vaut vendre son électricité à un prix bas que de ne pas la vendre du tout. La compagnie endosse de plus une image de bienfaitrice auprès des Haïtiens.

  • 35 Voir notamment Choplin [2009], au sujet de Nouakchott.

20Que ce soit les « noyaux de familles mobilisatrices » ou les « comités de quartier », l’urbanisme participatif s’inscrit ici dans un contexte de grande insécurité socio-économique où les ONG représentaient déjà une considérable source de revenus dans un pays dont le produit intérieur brut (PIB) par habitant était de 672,9 $ en 2010 [FMI, 2011] avec une répartition des revenus très inégalitaire : « Près de la moitié du revenu national va au décile supérieur de la population, tandis que les deux derniers déciles reçoivent moins de 2 % du revenu national » [Gouvernement d’Haïti, 2010, p. 30]. Les Haïtiens, en situation de chômage ou de sous-emploi pour deux tiers d’entre eux, sont confrontés à une rétribution dérisoire du travail. Le salaire minimum journalier est de l’ordre de 200 gourdes (moins de 5 $) alors que le pays importe massivement des États-Unis ses biens de consommation, notamment alimentaires. Le coût de la vie est disproportionné par rapport au pouvoir d’achat du plus grand nombre, lequel survit grâce à l’aide internationale, et plus encore grâce aux transferts massifs de revenus de la diaspora. Quand on fait partie des 71 % de la population qui disposent de moins de 2 dollars par jour, voire des 50 % qui dispose de moins d’1 $ quotidien [Gouvernement d’Haïti, 2010], comment se projeter dans une vision d’ensemble, collective, et faire passer l’intérêt commun avant la logique individuelle ? Être désigné « famille mobilisatrice » ou président d’un comité de quartier ne contribue-t-il pas à renforcer des rapports de force déjà existants dans une société haïtienne très hiérarchisée ? De tels constats ont été faits dans d’autres contextes 35. Mais lorsque survient, de surcroît, un désastre aussi considérable que le séisme du 12 janvier 2010, les activités humanitaires structurées autour de réponses « urgentes » viennent se superposer aux stratégies de développement existantes et ces tensions engendrent parfois des effets désastreux [Kolo Favoreu, 2012, p. 284]. Il y a une temporalité de l’urgence, il y aurait des temporalités du développement, mais la réalité de la majorité des Haïtiens réside dans la survie au jour le jour, dans un contexte de « projectorat ».

Le « projectorat » et l’État, la visibilité et la pérennité

  • 36 Entretien avec UCLPB, Port-au-Prince, décembre 2012.

21L’une des craintes des porteurs de projets participatifs est de créer des effets d’attente qui ne font qu’accroître le mécontentement des populations bénéficiaires, d’autant plus après la « mobilisation internationale exceptionnelle » pour venir en aide aux victimes de la catastrophe [Salignon, 2012, p. 186] et les fortes sommes annoncées. Inciter les bénéficiaires à formuler leurs besoins, les impliquer dans la reconstruction ou la réhabilitation de leur quartier peut devenir problématique lorsque les attentes ne sont pas comblées rapidement. Les différents hiatus évoqués conduisent parfois à des pratiques de shopping list (faire une simple liste de besoins) de la part d’habitants qui ont du mal à saisir le sens des actions menées mais qui voient bien qu’il y a de l’argent, des sacs de riz, des tentes, etc. à récupérer. Ce rapport instrumentalisé aux projets des ONG, encore accentué après le séisme, l’est aussi de la part des structures pérennes locales. Prenons le cas du Morne à Cabri, projet financé à 100 % par le Trésor public haïtien et porté par l’UCLBP, avec un processus inverse aux logiques participatives généralement prônées, justement pour éviter les effets d’attente : d’abord, des logements sont construits, puis dans un second temps on va chercher des bénéficiaires solvables en espérant « créer de l’urbain ». Fin 2012, l’enjeu était d’identifier des groupes de population ayant déjà l’habitude de vivre ensemble pour les déplacer vers le Morne à Cabri et, à terme, remplir les quelque 3 000 logements projetés, destinés à environ 18 000 personnes. Pour faire entrer les loyers, l’UCLPB envisage le recours à une ONG spécialisée dans la gestion de parc locatif car « l’entreprise publique de promotion de logements sociaux (EPPLS), en tant que service de l’État, ne peut pas forcer les gens à payer ; ils se disent “C’est l’État, on ne paye pas !”, alors c’est plus facile pour nous de passer par une ONG » 36. On voit bien là que même lorsque les structures nationales existent, elles externalisent une partie de leurs fonctions et les confient à des acteurs internationaux qui non seulement savent « mieux faire » mais apportent également des financements. Comme le résume la sociologue Sabine Manigat, « l’État faible est pris entre l’enclume de l’économie de projet et le marteau de l’assistance électorale et juridique » [Manigat, 2011, p. 60].

  • 37 Entretien avec un habitant du quartier de Philipeau, Port-au-Prince, janvier 2013.
  • 38 Entretien avec un habitant du quartier de Philipeau, Port-au-Prince, mars 2013.
  • 39 À l’occasion de la mise à jour de l’initiative LICUS (Low Income Countries Under Stress).
  • 40 « Ayant estimé que la situation en Haïti continuait de constituer une menace pour la paix et la séc (...)

22L’image de l’État haïtien souffre des retombées négatives des attentes déçues, même s’il n’est pas en cause. Ainsi, les critiques envers la SMCRS se muant en discours contre l’État sont très fréquentes. Au sujet de l’enlèvement des déchets, des habitants témoignent : « C’est un service réservé aux bourgeois, réservé aux élites. Quant à nous, ils ignorent notre existence à l’intérieur de ce quartier, cela n’est pas pour nous. Quel que soit notre état, nous devons faire face seuls à nos soucis » 37, ou encore : « Ils n’entrent pas dans cette zone car elle est trop périphérique. Trop en périphérie de la ville. Il y a aussi le problème de la route. Mais, pour résumer, je pense que c’est un manque de volonté de la part de l’État » 38. Il y a donc une confusion entre les différentes échelles et les différents acteurs en charge des services mais, in fine, le plus aisé à désigner comme incapable est l’État. « État faible » d’après le titre de l’ouvrage de Corten paru en 1989 [Corten, 1989], parce que les rapports de dépendance sont tels que l'ordre public, les décisions économiques et même les arbitrages électoraux sont réglés à partir de l'extérieur. « État fragile » d’après cette notion apparue dans les années 1970, qui s’est développée au début des années 2000, notamment après les attentats du 11 septembre 2001, et semble entérinée depuis 2005 [Daviron et al., 2007]. À partir de cette date, des organismes internationaux majeurs utilisent le terme, et la conception inhérente. Pour l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), les États fragiles sont « les pays caractérisés par un manque d’engagement politique et/ou par une faible capacité à développer ou mettre en œuvre des politiques en faveur des pauvres, par la présence de conflits violents et/ou une faible gouvernance » [OCDE/CAD, 2005]. La même année, la Banque mondiale 39 a adopté la terminologie d’« État fragile » et mis en exergue la construction de la paix et des États eux-mêmes (state building) comme principal défi posé à ces pays. Enfin, dans la stratégie de l’United States Agency for International Development (Usaid) pour les États fragiles, publiée en 2005, le terme faisant référence à « la catégorie des États défaits, défaillants et en rémission ». Cette catégorie est elle-même divisée en : États vulnérables, qui ne « sont pas capables ou qui ne veulent pas fournir les services de base et la sécurité à une grande proportion de leur population et dont la légitimité du gouvernement est en question » ; États en crise, « où le gouvernement n’exerce pas le contrôle effectif de son territoire ou n’est pas capable ou ne veut pas assurer la fourniture de services vitaux sur une part significative de son territoire, ou lorsque la légitimité du gouvernement est faible ou inexistante, et ou lorsque les conflits violents sont une réalité ou un risque majeur ». À la lecture de ces définitions, la catégorie d’État fragile inclut à la fois les pays ne pouvant pas assurer leur rôle et ceux qui sont dans l’incapacité de le faire [Daviron et al., 2007]. Ce rapprochement, saisissant, peut être imputé à la difficulté de démêler l’écheveau des acteurs multiples et des processus parfois insaisissables, au sein d’États en situation de forte instabilité. Mais la menace qu’ils font peser sur la sécurité de leurs voisins et, au-delà, sur la communauté internationale n’est sans doute pas étrangère à l’adoption d’une terminologie qui ouvre les voies de l’intervention, voire de l’intrusion. Et c’est précisément cette incapacité de l’État haïtien à assurer pleinement son rôle d’État non seulement sur son propre territoire mais avec des incidences régionales qui a justifié la mise en place de la Minustah en 2004 40. Après le séisme de 2010, le terme d’État « effondré » est apparu, souvent en écho à l’image du Palais national à la photogénique coupole et des bâtiments ministériels de Port-au-Prince [Hurbon, 2012, p. 142]. Si, « à l’intérieur de sa sphère d’action, territoire aussi bien géographique qu’administratif, l’État n’est alors plus qu’une fiction. Il est passé de la non-présence à la non-existence » [Fignolé, 2012, p. 163], serait-ce au profit d’une forme de projectorat ?

  • 41 CONT Delegation visit to Haiti, 22 - 26 February 2012. Feedback Report, 21 pages, non publié.

23Le néologisme de « projectorat » (proyectorado) tend à décrire une pratique et une pensée fragmentaires, ceci au détriment de la capacité de l’État à piloter des politiques publiques homogènes. Ce terme nous semble bien s’appliquer au contexte d’Haïti où l’accumulation de projets depuis des décennies ne semble pas conduire au développement. Haïti deviendrait emblématique de la fin d’une ère, incarnerait « l’échec des politiques occidentales d’aide aux pays pauvres » [Easterly, 2009], tout comme les effets pervers de l’aide d’urgence [Thomas, 2013 ; « Assistance mortelle », documentaire de Raoul Peck, 2012, etc.]. L’aide humanitaire a pour objectif le développement du pays bénéficiaire et l’amélioration du niveau de vie de sa population. Mais ce paradigme pose désormais question ; la notion d’efficacité de l’aide au développement est complexe, aucun processus d’évaluation ne permettant de distinguer ce qui est réellement efficace de ce qui ne l’est pas, laissant ainsi aux pays donateurs une marge d’appréciation importante [Charnoz et al., 2007]. Antonio Rodríguez-Carmona, dans son ouvrage El proyectorado, Bolivia tras 20 años de ayuda externa [2008] remet en question la contribution de l’aide au développement dans les pays moins développés. À travers l’exemple de la Bolivie, l’auteur montre que toute démarche de développement local ou régional a été abandonnée pour laisser place à la mise en place d’une multitude de projets, révélant ainsi le lien entre les ONG nationales et internationales se chargeant de l’exécution des projets, et l’aide internationale énonçant les modes d’intervention et assurant leur financement. La Fokal, par exemple, est une fondation nationale haïtienne créée en 1995 pour la promotion des valeurs démocratiques et reconnue d’utilité publique depuis les années 2000. Elle est principalement financée par l’Open Society Foundations, réseau de fondations et d’initiatives établies à travers le monde par le financier hongrois-américain George Soros, mais reçoit également les financements de la coopération française et de l’Union européenne : dans quelle mesure est-elle « haïtienne » ? Parmi les conséquences de cette pensée par projet, la concurrence pour la visibilité apparaît comme une préoccupation commune aux structures dirigeantes et aux bailleurs : la visibilité des actions menées notamment dans l’espace urbain de la capitale, dans une logique parfois électorale et/ou clientéliste d’un côté, et de reconduction budgétaire de l’autre. S’agissant précisément de l’Union européenne, le rapport d’une délégation de parlementaires du comité « Contrôle budgétaire », en février 2012, « signale le manque de visibilité de l’aide de l’Union européenne en Haïti ; estime que pour augmenter la visibilité, non seulement le sigle, mais le nom de l’Union européenne devrait apparaître sur les documents de relations publiques, plutôt qu’uniquement ceux de la Commission ou de la direction générale Echo, qui sont beaucoup moins identifiables pour le citoyen haïtien moyen » 41.

  • 42 Entretien avec URD, Port-au-Prince, décembre 2012.

24Parmi les secteurs de l’aide, il en est de plus visibles que d’autres à l’heure du « triomphe de la com’ » [Pérouse de Monteclos, 2009]. C’est le cas des photogéniques T-shelters, que certaines agences auraient préféré construire, malgré les limites évoquées, plutôt que réparer des maisons existantes ou payer des loyers aux sans-abri, parce que « la facilité de l'implantation, le contrôle du projet, et la visibilité est supérieure » 42. Électriciens sans frontières a été une des seules ONG à investir ce secteur en électrifiant les camps de réfugiés et certains quartiers en reconstruction en y installant des lampadaires photovoltaïques. Mais, globalement, l’apport des acteurs extérieurs, que ce soit les ONG ou l’aide publique au développement, y est presque anecdotique. Des institutions internationales comme la Banque interaméricaine de développement (BID) ont injecté des sommes conséquentes dans les caisses de l’EDH afin d’améliorer les capacités de production de l’entreprise, mais lorsque ses déficits globaux s’élèvent à plus de deux milliards d’euros et se creusent d’environ 300 000 euros mensuels [Maçon, 2012], un don de plusieurs millions d’euros s’apparente à une goutte d’eau dans l’océan. Si l’efficacité du secteur de l’électricité est bien identifiée comme un des moteurs du développement [Takada et al., 2007], l’implication des acteurs internationaux n’y est pas comparable aux domaines de la santé ou de l’éducation. Soutenir une institution étatique telle l’EDH afin de satisfaire aux besoins énergétiques du pays induit sans doute une implication plus conséquente et pérenne que des projets ponctuels d’aide, de la même manière que l’appui à l’instauration d’un système de gestion des déchets homogène à l’échelle de la capitale. Pour Paul Farmer, envoyé spécial adjoint de l’ONU pour Haïti, les flux financiers de l’aide devraient se concentrer sur la création d’un secteur public robuste et d’un secteur privé sain, en transitant par l’État haïtien alors que près de 99 % de l’aide d’urgence post-sismique a été décaissée vers des agences humanitaires bilatérales ou multilatérales, des ONG, des contractants privés, la Croix-Rouge, etc. [Farmer, 2011]. Mais le cercle ne peut qu’être vicieux entre un État « toujours à terre et clientéliste » et des « États membres de la communauté internationale qui faute d’un État stable, n’envisagent, semble-t-il encore, l’assistance à Haïti qu’au travers des programmes d’urgence » [Salignon, 2012, p. 193].

Conclusion

25Le « build back better » de la capitale comme de la République d’Haïti semble pour l’instant en suspens. Le rêve de refondation urbaine se heurte à la réalité du fractionnement géographique et du morcellement temporel qu’il contribue, par sa forme même d’urbanisme participatif et de projets, à pérenniser. Le risque mis en lumière par le cas de Port-au-Prince est d’aboutir à une ville cacophonique, une ville dissonante, une ville prenant la forme d’un étonnant patchwork non plus par manque de planification mais, au contraire, en raison de schémas de planification décousus qui atomiseraient l’espace urbain. Les ONG viennent combler le vide étatique mais fonctionnent selon leur propre boucle systémique spatio-temporelle, leur propre territoire et leur temporalité, conjuguées à un faible niveau de décentralisation effective qui rend pratiquement inopérantes les administrations municipales dans le domaine de l’urbanisme et de l’aménagement urbain. Le tout laisse place à une urbanisation chaotique portée par des initiatives individuelles dictées par des stratégies soit de survie, soit d’enrichissement rapide. Parmi les acteurs privés, un cabinet de consultants tel le LGL travaille sur les schémas d’aménagement de pratiquement tous les projets de (re)construction financés par Echo : en cela, il contribue à homogénéiser la cacophonie urbaine. On voit bien là toute la complexité de l’appariement des échelles à la fois spatiales et temporelles. Dans la réalité, les pratiques de ville durable restent très émiettées, et l’importance des prérequis à cette « utopie concrète » [Charlot, 2011, p. 7] semble rendre ses options peu généralisables, d’autant moins dans un contexte aussi morcelé que Port-au-Prince. « Ce tournant urbanistique redéfinit pourtant les principes de l’urbanisme, pour les acteurs publics comme privés, bien que les évolutions urbaines aillent en grande partie à contresens de ces orientations » (Émélianoff, 2007, p. 49). Ce que nous révèle Port-au-Prince, c’est peut-être précisément ce qui guette tout système urbain lorsque l’État n’est pas ou plus en capacité d’encadrer le processus d’urbanisation et de coordonner de nombreux acteurs, y compris publics. Cet exemple nous incite à changer de point de vue en regardant le monde urbain depuis ces villes du Sud qui sont confrontées à des dynamiques pouvant préfigurer ce qui pourrait arriver dans les villes européennes. Les logiques de privatisation, de financiarisation, de fractionnement, d’exclusion sont à l’œuvre dans toutes les villes du monde et c’est peut-être l’Europe et l’Amérique qui tendent à évoluer selon des logiques repérables dans les villes du Sud, et non pas l’inverse [Choplin, 2012 ; Comaroff et al., 2011].

26À l’image de l’espace urbain de la capitale, mise en abyme du pays, se lit une forme de décentralisation subie qui vient encore renforcer une forme de centralisation oligarchique et clientéliste ; « au moment où la communauté internationale se penche sérieusement sur sa normalisation, l’État haïtien est également en proie aux assauts durables des revendications de la population à la participation, à l’inclusion et à la satisfaction de ses besoins – ses droits – fondamentaux » [Manigat, 2011, p. 59]. Ce tiraillement est intrinsèquement lié à la substitution des mécanismes d’aide au développement aux pouvoirs publics. Dans un contexte où l’État a du mal à jouer l’entièreté de son rôle, l’aide internationale arrive sans difficulté à se substituer à l’État au travers des nombreuses ONG présentes menant des projets de développement, ces dernières fonctionnant en règle générale hors du contrôle de l’État. Cette aide devenue structurelle se substitue à l’État haïtien dans la plupart de ses missions (éducation, santé, agriculture, assainissement, etc.) et aboutit à une déresponsabilisation collective [Rainhorn, 2012]. Cette substitution quasi systématique à l’État aboutit à la création de divisions territoriales et de structures parallèles fragmentant l’action unificatrice des pouvoirs publics, ne rendant que plus fragiles les institutions nationales. Ainsi « l’humanitaire, sans que cela soit forcément intentionnel, affaiblit un État déjà faible » [Trouillot, 2010, p. 33]. Dans ce contexte, le rôle des acteurs internationaux n’est donc pas de se substituer aux acteurs locaux mais au contraire de renforcer les capacités des organisations haïtiennes à faire face aux défis du développement.

27Pour inventer une souveraineté, « comment maîtriser notre espace-temps ? », interroge Michèle Pierre-Louis [2012, p. 343].

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Bibliographie

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Notes

1 D’après le titre de l’ouvrage de Rodríguez-Carmona [2008] : El proyectorado, Bolivia tras 20 años de ayuda externa [Le projectorat : la Bolivie après 20 ans d’aide extérieure].

2 « Ce sera aux citoyens de décider de l'avenir de Port-au-Prince », Le Monde, 25 février 2010, propos recueillis par Grégoire Allix. Ou encore le ministre de l’Intérieur et des Collectivités territoriales (MITC) d’alors : « Je crois que c'est une opportunité pour que nous ayons enfin une ville moderne qui est adaptée aux exigences qu'il y a maintenant. », cité dans « Haïti – Reconstruction : 3,3 milliards pour un nouveau Port-au-Prince ! », Haïti Libre, le 11 août 2011.

3 L’origine du terme est pourtant plus ancienne, déjà avancé à la suite du tsunami de 2004 en Indonésie.

4 Ban Ki-moon, « Vers un nouvel avenir pour Haïti », discours retranscrit sur Lemonde.fr, le 31 mars 2010.

5 Fondée en 1749 à l’emplacement d’une ancienne habitation, la ville doit son nom au bateau « Le Prince ».

6 Office for the coordination of humanitarian affairs (OCHA), décembre 2011 – https://haiti.humanitarianresponse.info/ (consulté le 31 mai 2014).

7 Selon les estimations de l'Institut haïtien de statistique et d'informatique (IHSI).

8 D’après le Bureau de l'Envoyé spécial des Nations unies pour Haïti, Bill Clinton.

9 Jean-Michel Caroit, « À Haïti, la reconstruction avance “à pas de tortue” », Le Monde, 11 janvier 2012.

10 Déjà, en 1997, Samuel Pierre évoquait « l’invasion des ONG » en Haïti [1997] ; à présent, le terme de « république des ONG » est fréquemment employé dans les médias du pays ou par les chercheurs comme Pierre Salignon : « Haïti, république des ONG : ‘l’empire humanitaire’ en question », in Rainhorn (dir) [2012].

11 Aux côtés de la gestion des déchets, le secteur de l’assainissement réunit d’autres composantes comme la gestion des excrétas et des eaux usées.

12 Selon Le Livre blanc sur les services d’intérêt général de 2004, « le service universel est une notion clé que la Communauté a développée pour assurer l’accessibilité effective des services essentiels. Il instaure le droit de chacun à avoir accès à certains services jugés essentiels et impose aux prestataires de services l’obligation de proposer des services définis à des conditions spécifiées, parmi lesquelles une couverture territoriale complète et un prix abordable. Le service universel est une notion dynamique et flexible, et s’est révélé un filet de sécurité efficace pour ceux qui, sinon, ne pourraient se procurer des services essentiels. Il peut être redéfini périodiquement pour s’adapter au contexte social, économique et technologique. Cette notion permet de définir des principes communs au niveau communautaire et de laisser la mise en œuvre de ces principes aux États membres, chacun d’entre eux pouvant ainsi tenir compte de sa situation spécifique, conformément au principe de subsidiarité ».

13 Appellation ironique fréquemment utilisée pour dénoncer la forte centralisation du pays et que l’on retrouve aussi sous la plume du géographe Georges Anglade [1990, p. 493].

14 La commune de Port-au-Prince en comprend par exemple trois : Turgeau, Morne l’Hôpital et Martissant.

15 Données IHSI, « Objectifs du millénaire pour le développement. État, tendances et perspectives ».

16 Entendue comme « l’ensemble des relations entre les individus, la terre et les ressources naturelles. Elle comprend tant les concepts et les règles qui leur sont applicables que les usages liés aux différents produits et activités (cultures, pâturages et constructions) qui y sont normalement rattachés » [Dorner et al., 2009].

17 Rappelons brièvement que le risque est la conjonction d’un aléa et d’une vulnérabilité. Si l’aléa désigne la probabilité de survenance d’un événement, la vulnérabilité, elle, est une notion qui fait référence à la fragilité des sociétés face à des phénomènes destructeurs. Elle est donc très étroitement dépendante des différentes caractéristiques de la société, et la situation foncière compte incontestablement parmi celles-là.

18 La zone métropolitaine est approvisionnée en électricité par trois centrales thermiques et une centrale hydroélectrique, la puissance potentielle offerte par l’ensemble de ces unités s’élève à environ 170 mégawatts (MW). Or la demande en électricité de l’agglomération avoisine elle aussi les 170 MW. Cependant, la réalité énergétique est bien différente puisque la puissance disponible efficiente lors du premier semestre 2013 approchait plus des 100 MW que des 170 MW théoriques. L’appel de puissance s’est donc retrouvé supérieur à ce que pouvait offrir l’EDH malgré le soutien des entreprises privées, qui participent pour près de la moitié à cette somme.

19 « Il est entendu que l’ensemble des opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitement, transformation, voire récupération de matière ou d’énergie, ainsi que de dépôt ou de rejet dans le milieu ambiant dans les conditions propres à éviter les nuisances mentionnées […] sera désigné par le terme de : gestion des déchets ».

20 Entretien, Port-au-Prince, décembre 2012.

21 http://www.fokal.org/ (consulté le 31 mai 2014).

22 « Un coup de main pour Haïti ».

23 Voir notamment le site internet http://bkmhaiti.blogspot.fr, et l’article « Bay Kout Men Haiti a commencé la construction d’une école », Le Pélican, n° 1525, le 23 juillet 2010.

24 Entretien BKMH, Cap-Haïtien, décembre 2012.

25 http://uclbp.gouv.ht (consulté le 31 mai 2014).

26 Jean-Michel Caroit, « À Haïti, la reconstruction avance “à pas de tortue” », Le Monde, 11 janvier 2012.

27 Électriciens sans frontières, « Solidarité Haïti : un an de mobilisation », janvier 2011 : http://energie.sia-partners.com/files/2011/01/haiti-bilan-esf-12-mois-de-mobilisation-v12-01-11.pdf (consulté le 31 mai 2014).

28 D’après le communiqué de presse « L’Union européenne annonce un nouvel appui à la reconstruction en Haïti » (11 janvier 2012), l’aide globale de l’Union européenne à Haïti pour la période 2008-2013 s’élèvera au total à plus de 750 millions d'euros. Pour aider à la reconstruction du pays, plus de 1,2 milliard d’euros ont été promis à New York lors de la Conférence internationale sur la reconstruction d’Haïti en mars 2010. La contribution de la Commission européenne à cet engagement est de 522 millions d'euros. Cela fait de l'Union européenne depuis 2010 le premier bailleur de fonds au monde en faveur d'Haïti. Le texte est en ligne : http://eeas.europa.eu/delegations/haiti/press_corner/all_news/news/2012/2012_01_11_2_fr.htm [consulté le 31 mai 2014].

29 Programme « Linking Relief, Rehabilitation and Development (LRRD) ».

30 Entretien avec Fokal, Port-au-Prince, février 2013.

31 Entretien avec Fokal, Port-au-Prince, février 2013.

32 Entretien avec Fokal, Port-au-Prince, février 2013.

33 Centrale autonome métropolitaine d’eau potable.

34 Gret, « À Haïti une gestion participative renforce l’accès à l’eau », 2008 : http://www.adequations.org/spip.php?article158 [consulté le 31 mai 2014].

35 Voir notamment Choplin [2009], au sujet de Nouakchott.

36 Entretien avec UCLPB, Port-au-Prince, décembre 2012.

37 Entretien avec un habitant du quartier de Philipeau, Port-au-Prince, janvier 2013.

38 Entretien avec un habitant du quartier de Philipeau, Port-au-Prince, mars 2013.

39 À l’occasion de la mise à jour de l’initiative LICUS (Low Income Countries Under Stress).

40 « Ayant estimé que la situation en Haïti continuait de constituer une menace pour la paix et la sécurité internationales dans la région […], le Conseil de sécurité a décidé, par sa résolution 1542 du 30 avril 2004, d’établir la Mission des Nations unies pour la stabilisation en Haïti (Minustah) et a demandé que la passation des pouvoirs de la Force multinationale intérimaire à la Minustah se fasse le 1er juin 2004. » Il s’agit donc non seulement de rétablir la situation sur place mais aussi de préserver l’équilibre de la zone, menacé par la présence de cet État censément incapable de tenir son rang comme membre de la communauté internationale, au sens propre « défaillant ».

41 CONT Delegation visit to Haiti, 22 - 26 February 2012. Feedback Report, 21 pages, non publié.

42 Entretien avec URD, Port-au-Prince, décembre 2012.

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Pour citer cet article

Référence papier

Marie Lombart, Kevin Pierrat et Marie Redon, « Port-au-Prince : un « projectorat » haïtien ou l’urbanisme de projets humanitaires en question », Cahiers des Amériques latines, 75 | 2014, 97-124.

Référence électronique

Marie Lombart, Kevin Pierrat et Marie Redon, « Port-au-Prince : un « projectorat » haïtien ou l’urbanisme de projets humanitaires en question », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 75 | 2014, mis en ligne le 03 septembre 2014, consulté le 27 août 2016. URL : http://cal.revues.org/3142 ; DOI : 10.4000/cal.3142

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Auteurs

Marie Lombart

Géographe en master 2 à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne. Marie Lombart est géographe en master 2 à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne, elle a suivi une troisième année de spécialisation « Environnement » avant d’opter pour la filière « Développement » marielombart@orange.fr

Kevin Pierrat

Géographe en master 2 à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne. Kevin Pierrat est en seconde année de master de géographie à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne et suit la filière professionnelle « pratique du développement » kpierrat@yahoo.fr.

Marie Redon

Maître de conférences en géographie à l’université Paris XIII, membre des laboratoires Pléiade CRESC et UMR PRODIG. Marie Redon est maître de conférences en géographie à l’université Paris XIII, membre des laboratoires Pléiade CRESC et UMR PRODIG. Depuis son travail de thèse portant sur des cas d’îles divisées, elle se rend régulièrement à Haïti, où elle dispense des cours à l’ENS de Port-au-Prince.

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