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Dossier

Haïti : État failli, État à (re)construire

Jan Verlin
p. 25-40

Résumés

L’article analyse l’usage des notions d’État failli, faible et fragile dans le cas d’Haïti. Il revient sur la genèse de ces concepts et sur la manière dont ils ont été utilisés pour caractériser l’État haïtien, notamment à partir des années 1990 et après le 11 septembre 2001. L’article construit ensuite une perspective critique sur la classification actuelle d’Haïti dans les index des États faillis. Enfin, la conclusion propose des concepts alternatifs, qui permettent de saisir plus finement et plus précisément les modes de gouvernement de l’État haïtien.

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Texte intégral

  • 1 Mercatornet, « Is Haiti a failed state ? », entretien avec Robert I. Rotberg, le 18 janvier 2010. h (...)

1La couverture médiatique du séisme de 2010 en Haïti et une vaste majorité des articles scientifiques ont construit leur interprétation de la catastrophe autour d’une perception largement partagée selon laquelle l’État haïtien serait un minus. Il est décrit au mieux comme « faible » 1, au pire comme « disloqué » [Stotzky et al., 2012, p. 1], « effondré » [Bolton, 2011], « défaillant » [Gédéon, 2013, p. 25], comme une « république dysfonctionnelle » [Gédéon, 2013, p. 127], et avant tout comme « failli » [Bauchard, 2011].

  • 2 The Fund for Peace, « Failed state index », http://ffp.statesindex.org/ (consulté le 27 mai 2014).
  • 3 Tim Padget, « The Failed State That Keeps Failing : Quake-Ravaged Haiti Still Without a Government  (...)

2La popularité de ce diagnostic provoque une impression de déjà-vu si on examine la recherche et la couverture médiatique sur la partie occidentale d’Hispaniola des vingt dernières années. Dans un état de la littérature produit sur la réaction au coup d’État et à l’exil consécutif du président Jean-Bertrand Aristide en 2004, Thomson et Shamsie constatent déjà que l’État haïtien est placé dans une catégorie qui le décrit comme « “failli”, “effondré” et du “quatrième monde”, et comme “faillant”, “fragile” et “faible” [Shamsie et al., 2006, p. 2]. Dès la création de l’index des États faillis par le think tank « Fund for Peace » et le magazine Foreign Policy en 2005, Haïti figure aussi toujours parmi les vingt pays les plus considérés comme faillis. Depuis les trois dernières années, il est même classé parmi les dix États les plus faillis du monde2. L’article paradigmatique « Saving Failed States » de Helman et Ratner de 1993, qui a élaboré la notion d’État failli, mentionnait déjà Haïti comme appartenant à cette catégorie, et il en faisait un cas paradigmatique (Haïti est immédiatement pris en exemple dans ce texte largement cité). Avec la Somalie, l’État haïtien apparaît donc comme un État « fatalement endommagé » par excellence, qui semble justifier en soi la pertinence du concept. Ou comme le magazine Time l’exprime avec un mélange paradoxal entre processus et résultat, Haïti est « [l]’État failli, qui continue à faillir »3.

  • 4 Christophe Wargny, « Haïti, un État à reconstruire », Le Monde Diplomatique, 4 mars 2004.
  • 5 The Clinton Foundation, Haiti. Building back better, http://www.clintonfoundation.org/haiti-buildin (...)
  • 6 Voir le discours de 2006 de Leslie François Manigat, ancien président d’Haïti, http://lenouvelliste (...)
  • 7 L’aide humanitaire bilatérale et multilatérale pour Haïti s’est élevée à 6,43 milliards d’euros ent (...)

3Face à ce diagnostic, la conséquence semble évidente. Si l’État est absent, et ce de façon alarmante, il faut donc le (re)construire. Haïti est donc, comme Le Monde diplomatique le demandait déjà dans un dossier en 2004, un « État à reconstruire »4. Autrement dit, « l’État par défaut » devrait être remplacé par « l’émergence d’un État moderne » [Gédéon, 2013, p. 25]. Il s’agit ainsi de « reconstruire en mieux »5.Le slogan, déjà utilisé après le tsunami de 2004 dans l’Océan indien [Lyons, 2009, p. 385-398], est devenu la devise généralisée de l’aide onusienne, des États-Unis et d’une partie de l’élite haïtienne6 pour la transformation de la société haïtienne et de ses institutions étatiques, et ce, dès la conférence de reconstruction du 31 mars 2010 à New York. Malgré les critiques légitimes et récurrentes sur le fait que l’État haïtien est donc contourné par l’aide internationale7 – la conséquence étant que l’Onu, la Minustah et les ONG sont devenus des acteurs majeurs du gouvernement quotidien, au sens de gestion de l’ordre public ainsi que de l’ordre social et politique d’Haïti –, il reste la cible discursive des actions du monde humanitaire.

4Cet article s’intéresse pour cette raison à deux éléments de cette persistance du discours sur la faiblesse de l’État haïtien. Il analysera dans un premier temps l’émergence du lien entre le concept d’État failli et le cas de l’État haïtien. Dans un deuxième temps, il montrera les raisons de la durabilité de l’usage de ce concept pour Haïti. L’article s’intéresse donc à la façon dont la catégorisation d’Haïti comme État failli pèse sur la perception actuelle d’Haïti, ce qui produit des répercussions sur les politiques d’aide humanitaire. L’analyse de la littérature sur l’usage des notions d’État failli et d’État fragile constituera la base de l’argumentation de l’article.

État failli, État fragile

5Trois éléments doivent être particulièrement étudiés à propos de la persistance du lieu commun selon lequel l’État haïtien serait un État failli : la réémergence du concept d’État failli en tant que concept d’analyse ; l’interchangeabilité des concepts utilisés dans le discours médiatique ; le choix d’Haïti comme cas paradigmatique.

  • 8 The Fund for Peace, « Failed state index », http://ffp.statesindex.org/ (consulté le 27 mai 2014).

6La notion d’État failli a été largement critiquée pendant les vingt dernières années et la variété des adjectifs associés à l’État haïtien illustre cela. Le concept d’« État effondré » (collapsed state) de Zartman– qui ne mentionne pas le cas d’Haïti [Zartman, 1995] – a été accompagné de l’élaboration du concept d’« État fragile » (weak state) de la Banque mondiale et de l’OCDE, qui se présente comme encore plus ouvert à la multiplicité des facteurs de crise. Quand, en 2005, l’index des États faillis a été créé par le « Fund for peace », les douze indicateurs choisis pour mesurer la faillite de l’État ont fait écho aux critiques ultérieures8.

7Si ces concepts variés font tous référence à un débat partagé, il faut souligner qu’ils établissent une différence entre ce qu’on appelle « fragilité » et ce qu’on appelle « faiblesse » d’un État. La notion d’État fragile est en effet plus sensible à une performance sectorielle différenciée de l’État. Le concept de faillite s’intéresse au contraire uniquement à l’absence de structures étatiques. Au-delà de ce qui est affiché et des indicateurs qui varient selon les index, cette différence se présente comme une différence de degré entre performances plus ou moins bonnes de l’État, plutôt que comme une différence de nature. L’analyse des définitions élaborées pour ces concepts montre qu’il existe une ressemblance entre les éléments mobilisés par chacune. Ainsi Gros parle de « défaillance économique, d’absence de synergie sociale, d’autoritarisme, de militarisme et de dégradation environnementale » [Gros, 1996] tandis que Kaplan mentionne la pénurie, le crime et les maladies pour définir l’État failli [Kaplan, 1994], et enfin Rotberg monte dans l’échelle d’abstraction et parle de l’absence partielle ou totale de mise en œuvre de politiques publiques, en matière de sécurité, éducation et santé, pour parler à la fois de la fragilité et de la faillite de l’État [Rotberg, 2012]. L’OCDE regroupe, pour sa part, une grande variété d’indicateurs de la fragilité de l’État sous deux dimensions : la « faible capacité à développer des relations constructives entre État et société, et l’absence des fonctions de base de gouvernement » [OCDE, 2013].

  • 9 « L’index de la faiblesse des États » et « l’index des États faillis » classent Haïti respectivemen (...)

8La diversité des concepts est donc construite sur le consensus plutôt large d’une nécessité de rassembler et de comparer des États en crise avec une méthodologie qui rassemble à la fois des phénomènes sociaux de crise et certains éléments qui caractérisent les fonctions gouvernementales. La critique fondamentale de ces concepts souligne pour cette raison à la fois l’hétérogénéité des pays présentés comme faibles ou faillis, et le désintérêt que leur usage manifeste pour le fonctionnement concret de leurs modes de gouvernement [Nay, 2013]. On constate également qu’il existe un accord sur les États concernés par la catégorie. Si on compare les États classés par l’index des États faillis, l’index de la fragilité de l’État et l’index des États fragiles, on trouve une forte similarité entre les classements. Haïti y est classé de la même manière9. Cette ressemblance entre les concepts est de plus en plus rationalisée a posteriori puisque les concepts entrent, dans les index, dans un continuum entre États stables, États fragiles et États faillis.

9À ce stade d’analyse, le classement du cas de l’État haïtien montre ainsi que les analyses oscillent entre une catégorisation en termes de faiblesse et une catégorisation en termes de fragilité selon les circonstances, sans toutefois sortir de ce cadre d’interprétation.

10Cette persistance du champ sémantique « failli » et « fragile » est autant plus étonnante que le contexte de son usage s’est profondément transformé. La première vague de publications sur la question, qui date du milieu des années 1990, justifiait l’usage du terme par le contexte post-guerre froide. L’effondrement de l’URSS et la fin du clivage binaire entre le monde soviétique et le monde libre auraient créé un vacuum de pouvoir, et, selon les perspectives, les États-Unis ou les Nations unies devaient se charger de remédier à ce vacuum. La politique extérieure du gouvernement Clinton était également marquée par cette logique :

  • 10 National Security Council, Presidential Decision Directive 56, mai 1997, http://www.fas.org/irp/off (...)

« À la suite de la guerre froide, l’attention s’est focalisée sur le nombre croissant de disputes territoriales, de conflits ethniques armés et de guerres civiles, qui constituent une menace pour la paix régionale et internationale et cela peut être accompagné par des désastres naturels ou humains. Nous avons appris qu’une réponse efficace à ces situations exige des opérations multidimensionnelles, composées d’éléments politiques / diplomatiques, humanitaires, de renseignement, de développement économique et sécuritaire […] » 10.

  • 11 The White House, National security strategy, 2002, p. 1, http://www.state.gov/documents/organizatio (...)

11La deuxième vague de travaux justifiait son intérêt pour les États faillis dans le contexte post-attentats du 11 septembre 2001 et par la mise en œuvre de la guerre contre le terrorisme. Le concept était même explicitement inscrit dans la conceptualisation de la politique extérieure du gouvernement Bush : « L’Amérique est maintenant moins menacée par des États conquérants que par des États faillis. » 11

  • 12 Selon la classification de l’Uppasala Conflict Data Programm, qui correspond à au moins 25 morts su (...)
  • 13 L’argument présenté ici sur Haïti s’applique à d’autres cas d’exception. Voir par exemple sur le Tc (...)

12En revanche, la réémergence du discours de l’État failli en Haïti après le séisme de 2010 ne s’inscrit pas explicitement dans le même contexte. Certes, la gestion sécuritaire des risques en Haïti n’a jamais disparu, comme en témoignent la présence et le mandat de la Minustah, mais ces pratiques ne font que rarement référence à un discours géopolitique de sécurité ou au combat contre le terrorisme, et le concept a perdu son statut de pierre angulaire de la politique extérieure des États-Unis [Mazaar, 2014]. L’emploi du terme dans le cas d’Haïti est donc uniquement justifié par les caractéristiques du cas en lui-même, c’est-à-dire par la faiblesse des institutions du pays, de ses infrastructures de transport et de communication et par l’impact du séisme. Certes, ces structures, tant matérielles qu’institutionnelles, sont déficientes mais il n’y a pas eu de conflit armé en Haïti pendant les dix dernières années. Or, cette variable est omniprésente dans la quasi-totalité des autres cas d’États caractérisés comme faillis dans les index internationaux. Sur l’index des États faillis de 2013, douze des quinze premiers pays classés comme faillis sont actuellement en conflit ou étaient en conflit après 2010 12. Seuls Haïti (8e position), le Zimbabwe (10e position) et la Guinée-Bissau (15e position) n’entrent pas dans cette logique. L’index des États faibles de 2008 mentionne presque uniquement des pays qui sont en conflit ou qui ont vécu un conflit dans les années précédentes (neuf pays) parmi les quinze pays plus faibles. Le Liberia (9e position), la Côte d’Ivoire (10e), le Sierra Leone (13e), le Zimbabwe (8e), la Corée du Nord (15e) et Haïti (12e) n’entrent pas dans ce cadre 13. Haïti réapparaît donc comme une exception, dont il faut travailler à décrypter la caractérisation comme État failli qui nous paraît insuffisamment démontrée.

La création de l’État failli

13Pour comprendre l’usage actuel de la notion d’État failli en Haïti aujourd’hui, il faut analyser les conditions de ses usages antérieurs.

14Le concept d’État failli apparaît, au début des années 1990, dans les discours géopolitiques anglophones. Même si le terme était déjà utilisé occasionnellement pendant les années 1980 comme une métaphore, sans que celle-ci ne fasse l’objet d’une définition solide, sa prolifération, sous la forme de concept, commence à partir de décembre 1992 quand Gerald Helman et Stephen Ratner décrivent, par un cri d’alarme dans la revue Foreign Policy, l’émergence d’un nouveau type d’entité sur la scène internationale [Helman et al., 1992-1993, p. 3] :

« D’Haïti dans l’hémisphère occidental aux restes de la Yougoslavie en Europe, de la Somalie, du Soudan, et du Liberia en Afrique au Cambodge en Asie du Sud-Est, un phénomène nouveau est en train d’émerger ; l’État-nation failli, totalement incapable de se maintenir comme membre de la communauté internationale » [traduction de l’auteur].

  • 14 Voir l’entretien avec Gerald Helman, novembre 2001 :

15Helman et Ratner travaillent à cette époque pour le Département d’État des États-Unis et écrivent sous l’impression de la réussite de la première guerre en Irak14. Ils font référence à la nouveauté du phénomène et réaffirment la spécificité d’une situation post-guerre froide. Selon eux, pendant la période de décolonisation entre 1945 et 1990 « l’autodétermination [des États] a reçu plus d’attention [de la communauté internationale] que leur capacité à survivre dans le temps ». Le résultat est un nouveau type d’acteur, qui est défini par sa marginalité vis-à-vis de la communauté internationale. Les éléments, qui qualifient un État comme failli, sont pour cette raison hétérogènes. Helman et Ratner mentionnent une série d’éléments, qui se focalisent avant tout sur les effets de conflits internes. Ils décrivent les cas de la Somalie, du Soudan, de la Bosnie, de l’Afghanistan et du Cambodge. Curieusement, Haïti, le cas avec lequel ils ouvrent leur article, n’y est plus mentionné dans la suite du texte. Cela n’est en réalité pas surprenant, car le cas d’Haïti sort du cadre du concept, tel qu’ils l’ont défini. Haïti, qui a gagné son indépendance de haute lutte en 1804, n’est un produit ni de la décolonisation après 1945 ni de la création tardive d’États-nations, comme c’est le cas pour le Soudan, la Somalie ou encore le Cambodge. Haïti n’est pas non plus particulièrement affecté par la chute de l’Union soviétique : cette chute est avancée par Helman et Ratner comme la cause de l’instabilité de la Bosnie et de l’Afghanistan. Si le gouvernement autoritaire de Duvalier avait, un temps, caressé l’idée de se rapprocher du bloc de l’Est dans le but d’exercer une pression sur la politique étatsunienne en sa faveur, il est toujours resté un allié de Washington. Étant donné la définition donnée dans l’article, Haïti ne peut donc pas être considéré comme un État failli. Quelle est donc la raison pour laquelle Helman et Ratner intègrent Haïti dans leur concept ?

De l’invasion des boat people à la sécurisation préventive

  • 15 Le terme n’est pas propre aux migrations haïtiennes, il est aussi appliqué dans la presse états-uni (...)

16L’article de Helman et Ratner est publié à l’hiver 1992/1993. L’écriture coïncide avec l’arrivée massive des boat people haïtiens en Floride. Un an plus tôt, le 30 septembre 1991, le premier président élu en Haïti après la dictature duvaliériste est forcé à l’exil par un coup d’État de l’armée et d’une partie des élites économiques du pays. Le général Raoul Cédras prend le pouvoir et applique des mesures répressives contre l’opposition. Le phénomène des boat people 15haïtiens (l’arrivée d’Haïtiens par bateau aux États-Unis), présent dès les années 1970, mais qui avait diminué dramatiquement avec la stabilisation du pays et la fin de la dictature en 1989, réapparaît. Plusieurs milliers de personnes arrivent pendant le premier semestre 1992, jusqu’en mai, quand le gouvernement étatsunien commence à intercepter les bateaux pour les raccompagner à la côte haïtienne. Une partie des Haïtiens interceptés est de plus internée sur la base militaire de Guantánamo à Cuba. Cette décision des autorités américaines fut prise après la médiatisation du phénomène comme une « invasion de migrants ». Dans son ouvrage Aids and Accusation : Haiti and the Geography of Blame, Paul Farmer dénonce que les vagues de migration haïtienne étaient perçues dès les années 1970 comme porteuses de maladies par la population et les institutions américaines [Famer, 2006]. La « vague » de 1992 a ainsi été fortement associée à l’épidémie de sida, notamment par le Centre pour contrôle et la prévention des maladies états-unien (CDC). À partir de 1981, le fait d’être haïtien était déjà décrit par le CDC comme le deuxième facteur de risque, en matière de sida, après l’homosexualité [Curran et al., 2011, p. 65].

17Si le lien entre la vague de migration haïtienne en 1992 et l’intégration d’Haïti dans l’article de Helman and Ratner sur les États faillis n’est pas entièrement clair, il est néanmoins intégré dans les usages du concept. Quand Gros reprend le concept dans un article en 1996, il explicite la référence avec les boat people haïtiens :

« Qu’il s’agisse de génocide ethnique au Rwanda, du nettoyage ethnique dans les Balkans, de l’anarchie en Somalie ou des « boat people » haïtiens qui dérivent en direction de la Floride du Sud, ces événements dans ces États faillis ne peuvent pas être ignorés » [traduction de l’auteur] [Gros, 1996].

18Alors que la pertinence du concept est justifiée par le poids moral du génocide au Rwanda et par la nécessité d’intervenir contre l’anarchie somalienne, le cas haïtien est présenté dans un contexte – clairement différent – de protection des frontières, telle qu’appliquée par le gouvernement des États-Unis.

19La vague de migration prit fin avec la mission militaire « Restaurer la démocratie » sous le commandement des États-Unis à partir du 19 septembre 1994, avec les accords de Governors island du 3 juillet 1993 entre le président des États-Unis Bill Clinton et le président haïtien en exil, Jean-Bertrand Aristide.

20Pour comprendre le poids de la question des boat people à ce moment-là, il faut aussi analyser l’engagement onusien, qui s’inscrit dans un contexte similaire. Béatrice Pouligny-Morgant montre dans son analyse détaillée de la politique de l’Onu vis-à-vis d’Haïti entre 1991 et 1993 que les enjeux de sécurité des Etats-Unis prennent le pas sur ceux de la démocratisation du pays [Pouligny-Morgant, 1998, p. 135-190, et Pouligny-Morgant, 2004]. Directement après le coup d’État du 30 décembre 1991, le cas haïtien est discuté par le Conseil de sécurité de l’Onu. Il s’agit du premier cas où une intervention est discutée hors du cadre d’une menace ou d’une déstabilisation régionale, car le régime Cédras est avant tout une menace pour sa propre population. Pour éviter un possible veto des puissances de l’ancien bloc de l’Est et des non-alignés, qui s’opposent à ce genre d’intervention, le dossier est traité par l’assemblée générale de l’Onu. Après une médiation de deux ans, l’Onu décide de mettre en place un embargo contre le régime de Cédras, et le 31 juillet 1994 le Conseil de sécurité s’aligne sur la mission militaire des États-Unis avec la résolution 940 en assurant le relais en 1995 avec une mission de paix onusienne (la Minuha – Mission des Nations unies en Haïti) :

« Jusqu’en mai 1994, en effet, la défense de la démocratie en tant que telle n’est jamais posée à titre principal dans le cas haïtien comme, du reste, dans les autres crises gérées par le Conseil de sécurité au cours de cette même période. […] Il [le Conseil de sécurité] préfère se placer dans le cadre de son mandat de garant de la paix et la sécurité internationales, soulignant que la persistance de la situation régnant en Haïti constitue une menace pour la région, notamment en provoquant un flux de réfugiés vers les États voisins. Le rétablissement de la démocratie est donc présenté comme un moyen de résoudre cette crise et de protéger ainsi la région » [Pouligny-Morgant, 2004, p. 13].

  • 16 Conseil de sécurité des Nations unies, « Résolution 940 », 31 juillet 1994, http://www.un.org/fr/do (...)

21En plaçant la situation humanitaire dans le cadre d’une menace à la paix, l’Onu use d’un discours qui caractérise habituellement les conflits internes à des pays dans lesquels on envisage d’intervenir. Pourtant, le régime de Cédras ne connaît pas d’opposition armée. Le cas d’Haïti est donc traité comme si le pays connaissait une véritable guerre civile. Sa catégorisation en tant qu’État failli est même explicitement justifiée par l’enjeu de la migration haïtienne. La résolution parle du « sort tragique des réfugiés haïtiens »16. Si la première vague des textes sur les États faillis place Haïti dans une catégorie en compagnie d’autres pays qui sont influencés par la disparition de l’Union soviétique ou se trouvent dans des situations de guerre civile, la gestion de la crise de 1991 à 1994 par les États-Unis et l’Onu est cruciale. L’hystérie face à la vague de migration semble être un déclencheur majeur de ce processus.

La renaissance des États faillis dans les années 2000 et la redécouverte d’Haïti

22Si à la fin des années 1990 le débat sur les États faillis s’est déplacé vers les débats sur les guerres civiles en Afrique et en Yougoslavie, le 11 septembre 2001 entraîne la réémergence du concept. C’est avant tout le cas de l’Afghanistan ainsi que la peur qu’Al-Qaida puisse opérer à partir d’États africains qui fait resurgir la question. En 2002, Robert Rotberg publie un texte dans la revue Foreign Affairs intitulé « Failed States in a World of Terror ». Ses cas principaux sont l’Afghanistan, la République démocratique du Congo, le Sierra Leone, la Somalie et le Soudan. De nouveau, ce sont des guerres civiles qui justifient ce choix : « Un cessez-le-feu durable doit être obtenu comme premier pas pour guérir un État failli » [Rotberg (a), 2002]. Haïti a presque disparu. En fin de texte, l’État haïtien est finalement mentionné quand l’auteur critique le retrait prématuré de la communauté internationale du pays en voie de reconstruction :

« Les nations riches ne devraient pas abandonner la reconstruction des États avant d’en avoir fini avec le gros du travail ; avant que l’État failli ait réussi à fonctionner pendant plusieurs années et que sa santé politique, économique et sociale soit restaurée. Le pire ennemi de la reconstruction est une sortie prématurée des agences internationales et des pays qui soutiennent l’effort de reconstruction. Haïti et la Somalie d’aujourd’hui constituent des cas typiques de cette mauvaise gestion de la temporalité de la sortie » [Rotberg (a), 2002, traduction de l’auteur].

23La contestation violente du deuxième mandat de Jean-Bertrand Aristide n’avait pas encore commencé. Le président avait certes été élu avec une très faible participation, mais sa crise de légitimité n’avait pas encore provoqué une dégradation de la situation de sécurité.

  • 17 The Fund for Peace, « The Failed states index – Indicators » : http://ffp.statesindex.org/indicator (...)

24Le nouvel intérêt des experts et des scientifiques pour l’État failli culmine finalement en 2005 avec la création de l’index du même nom. Il propose douze indicateurs pour identifier un État failli : la pression démographique, le taux de déplacés internes et de réfugiés, l’occurrence de revendications collectives, l’émigration et la fuite des cerveaux, le développement inégal, la pauvreté et le déclin économique, la légitimité de l’État, l’état des services publics, les droits humains et l’État de droit, l’appareil de sécurité, la fragmentation des élites et l’intervention externe17.

  • 18 Conseil de sécurité des Nations unies, « Résolution 1542 », 30 avril 2004 : minustah.org/pdfs/res/r (...)

25À partir de 2003, la situation de la sécurité en Haïti empire. Devant les émeutes à Gonaïves et la formation d’un groupe de milices, Aristide est poussé à l’exil le 29 février 2004, accompagné par des forces spéciales de l’armée états-unienne, ce qui est considéré par de nombreux chercheurs comme un coup d’État orchestré par les États-Unis et la France [Podur, 2006 ; Hallward, 2010 ; Farmer, 2004]. Quand l’index est créé en 2005, Haïti est en pleine crise. On trouve donc le pays en dixième position entre le Liberia, neuvième, et l’Afghanistan, onzième. Si cela n’est pas très surprenant étant donné les suites de la crise et sa médiatisation, certains des indicateurs utilisés sont néanmoins peu adaptés au cas d’Haïti. Haïti reçoit par exemple la note la plus élevée sur l’indicateur « intervention extérieure » (10 points sur 10). Cet indicateur est créé à partir des variables : « assistance étrangère », « présence de missions de paix », « présence de mission onusienne », « intervention militaire étrangère », « sanctions », « notation financière ». La construction concrète de la méthodologie reste opaque, mais la construction de l’indicateur génère déjà des doutes sur la solidité de la mesure. L’installation de la mission de paix onusienne Minuha en Haïti était en effet la conséquence du coup d’État (soutenu par les États-Unis). Son mandat avait expiré en juin 1996 pour faire place à la Mission d’appui des Nations unies en Haïti, Manuh, remplacée en juillet 1997 par la Mission de transition des Nations unies en Haïti, Mitnuh, jusqu’à la fin novembre 1997. En réaction à la crise de 2004, une nouvelle mission de paix a été créée, la Mission des Nations unies pour la stabilisation d’Haïti, la Minustah. La résolution, qui met en place cette mission de paix, ressemble beaucoup à celle de 1994. De nouveau, la déstabilisation potentielle d’une région est perçue comme une menace envers la sécurité, ce qui justifie le déploiement des troupes internationales18.

  • 19 Il est impossible de chiffrer exactement le nombre d’ONG en Haïti en l’absence d’un registre comple (...)

26Au moment de la création de l’indicateur, il y avait donc effectivement une forte présence de la mission de paix, qui est aussi une mission onusienne. La présence parallèle de troupes états-uniennes, canadiennes, françaises et chiliennes explique également la note élevée donnée à cet indicateur, tout comme l’énorme vague d’ONG internationales, qui entrent à partir de 1998 dans le pays et le transforment en une « république des ONG », le (deuxième) pays avec la plus grande densité d’organisations humanitaires du monde19.

27L’indicateur, ainsi formulé, constitue une tautologie : l’effet d’une crise postulée, une intervention humanitaire, est considéré comme un indicateur de cette même crise. Étant donné que la Minustah reste sur place et que la présence d’ONG a peu varié jusqu’à présent, l’indicateur maintient également son haut niveau entre 9,6/10 et 10/10, alors que nous ne connaissons pas le type de données responsables de cette notation.

  • 20 UNODC, « Intentional homicide, counts and rates per 100 000 population (1995 – 2011) » : https://ww (...)

28Un deuxième indicateur, dont la pertinence nous paraît faible, est l’indicateur des revendications collectives, subdivisé en discrimination, impuissance, violence ethnique, violence communautaire, violence sectaire, violence religieuse. Il reste relativement stable entre 7/10 et 8/10 avec une pointe en 2006 de 8,8/10. Comme cinq des sept indicateurs font référence à une forme de violence, Haïti apparaît comme un pays particulièrement dangereux. Si on compare cet indicateur avec les chiffres d’assassinats sur 100 000 habitants de l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (UNODC), Haïti est pourtant un pays particulièrement sûr 20. Le taux d’homicide est passé de 5,1 en 2007 et de 5,0 en 2008 à 6,1 en 2009 et 6,9 en 2010. La République dominicaine compte, quant à elle, 24,9 homicides pour 100 000 habitants en 2010 et la Jamaïque 52,7. Haïti a donc un taux d’homicide comparable à la Lituanie (6,6) à l’Estonie (5,2) ou à Cuba (5).

Conclusion

29L’objectif de cet article était de déconstruire le discours sur l’État failli ou fragile dans le cas d’Haïti. Dans une première partie, nous avons analysé l’émergence des différents concepts du champ sémantique de l’État failli en lien avec le cas haïtien. Nous nous sommes demandé pourquoi le cas de l’État d’Haïti, bien qu’il sorte du cadre de l’État failli tel que ce concept a été construit au début des années 1990, réapparaît régulièrement comme l’État failli par excellence. L’analyse de débats états-uniens a montré que la forte immigration haïtienne avait permis l’inclusion du pays dans les premiers articles sur le sujet de l’État failli. À la suite du putsch de Cédras, le cas d’Haïti a aussi été l’objet de débats onusiens, qui tentaient d’élargir les interventions des Nations unies fondées sur le discours de sécurité et de stabilité régionale. La réémergence du concept d’État failli après le 11 septembre 2001 et la perception d’Haïti comme pays conflictuel a ensuite facilité la redécouverte du pays comme État failli. Pourtant, une analyse approfondie de l’index des États faillis, l’instrument le plus cité pour rendre compte de l’effondrement de l’État haïtien, génère bien des doutes concernant la solidité de la construction de ces indicateurs.

30La perception d’Haïti comme État quasiment inexistant pèse fortement sur les politiques de l’humanitaire. Premièrement, l’État est systématiquement déconsidéré comme partenaire de l’aide internationale. En termes de chiffres et de coordination, il joue un rôle mineur.

31Deuxièmement, l’usage du concept facilite une gestion sécuritaire de la crise au détriment d’une réflexion sur le fonctionnement concret de la gestion étatique. La résolution S/RES/2012 (2011) des Nations unies, qui prolonge le mandat de la Minustah, témoigne de la continuité des institutions et des logiques d’action sécuritaires, malgré l’absence d’éléments d’insécurité tangibles. La résolution ne présente quasiment aucun élément qui justifie la présence de forces armées onusiennes, mais se concentre sur la nécessité d’une prolongation du travail humanitaire. Le fait que cette mission doive être assurée par des forces armées n’est pas explicité. La stabilité du pays, qui est la justification centrale du déploiement de la Minustah, est mentionnée seulement deux fois parmi les 25 points essentiels du document. Les premiers constats devraient mener à la non-reconduction de la Minustah plutôt qu’à la prolongation de son mandat :

  • 21 Conseil de sécurité des Nations unies, « Résolution 2012 », 14 octobre 2011 : http://www.un.org/ga/ (...)

« Constatant également, comme le gouvernement haïtien, que si elle demeure précaire, la situation d’ensemble en matière de sécurité s’est améliorée […], ce qui a permis de procéder à une réduction partielle des moyens militaires et de police de la Minustah comme première étape vers le retrait des renforts […], tout en continuant d’adapter les effectifs de la mission sans compromettre la sécurité et la stabilité d’Haïti »21.

  • 22 Centre d’actualités de l’Onu, « Haïti : l’Onu enquête sur deux cas d’abus sexuel impliquant ses pol (...)
  • 23 Conseil de sécurité des Nations unies, « Résolution 2012 », 14 octobre 2011.
  • 24 Conseil de sécurité des Nations unies, « Résolution 2012 », 14 octobre 2011.

32La deuxième occurrence de la notion de stabilité est plus concrète, mais le lecteur qui a suivi l’actualité haïtienne pourrait se demander de quels acteurs le document parle, et de quelles manières leurs activités pourraient influencer la stabilité du pays en « se déclarant préoccupé de la menace que les bandes organisées continuent de » représenter pour la stabilité d’Haïti. Seulement trois autres points essentiels du document font encore référence à la sécurité, mentionnant une augmentation de la criminalité après le séisme et la question de la violence exercée contre les femmes dans les camps de sinistrés. Mais le document n’éclaire pas la façon dont la Minustah pourrait intervenir sur ces problèmes. Le Conseil de sécurité semble finalement reconnaître la faible légitimité du mandat de cette force, car il exclut du document la justification originelle de la menace à la sécurité régionale et rappelle que la Minustah est elle-même un instrument de violence22. Par ailleurs, il est ironique de constater que le paragraphe suivant, dans le document, demande explicitement au « Secrétaire général de continuer à prendre les mesures nécessaires pour que l’ensemble du personnel de la Minustah observe scrupuleusement la politique de tolérance zéro mise en œuvre par l’Organisation des Nations unies à l’égard de l’exploitation et des violences sexuelles »23. Il est donc clairement reconnu que la Minustah, force de protection, peut aussi être une force porteuse des pires violences. Enfin, le document conclut sans explication supplémentaire en « constatant que la situation en Haïti demeure une menace contre la paix et la sécurité internationales dans la région, malgré les progrès accomplis jusqu’ici » 24.

  • 25 Le « shadow state » de William Reno [1995].
  • 26 Le « predatory state » de Robert Fatton Jr [2002].

33Troisièmement, le classement d’Haïti comme État failli ou État fragile anticipe la faillite et déconsidère à la fois les raisons plus larges de la faible performance de l’État haïtien et son fonctionnement concret. Une analyse de ses modes de gouvernement et d’insertion dans le gouvernement humanitaire devrait être au centre de l’intérêt scientifique. En effet, la faible connaissance d’Haïti par les sciences sociales nous mène à conclure qu’il existe plusieurs hypothèses pour mieux comprendre l’État haïtien. Sa « faiblesse » pourrait être liée à la faible visibilité de certaines fonctions estimées comme centrales dans le modèle de l’État-nation libéral, mais elle pourrait aussi cacher un État informel 25, où une administration formelle est complétée par des réseaux informels, ou où simplement un gouvernement est dominé par une classe économique avec un désintérêt pour la performance sociale de l’État 26. En bref, il est indispensable que les sciences sociales prennent au sérieux Haïti comme étude de cas, et se proposent d’étudier sérieusement et empiriquement le fonctionnement de l’État haïtien. Or, classer Haïti comme État failli, faible ou fragile, c’est bien souvent faire exactement le contraire.

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Bibliographie

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Notes

1 Mercatornet, « Is Haiti a failed state ? », entretien avec Robert I. Rotberg, le 18 janvier 2010. http://www.mercatornet.com/articles/view/is_haiti_a_failed_state/ (consulté le 27 mai 2014). Voir aussi Feldmann, [2013, p. 32].

2 The Fund for Peace, « Failed state index », http://ffp.statesindex.org/ (consulté le 27 mai 2014).

3 Tim Padget, « The Failed State That Keeps Failing : Quake-Ravaged Haiti Still Without a Government », Time, 10 septembre 2011.

4 Christophe Wargny, « Haïti, un État à reconstruire », Le Monde Diplomatique, 4 mars 2004.

5 The Clinton Foundation, Haiti. Building back better, http://www.clintonfoundation.org/haiti-building-back-better [consulté le 27 mai 2014].

6 Voir le discours de 2006 de Leslie François Manigat, ancien président d’Haïti, http://lenouvelliste.com/lenouvelliste/article/25592/Refonder-lEtat-Nation.html [consulté le 27 mai 2014].

7 L’aide humanitaire bilatérale et multilatérale pour Haïti s’est élevée à 6,43 milliards d’euros entre 2010 et 2012. Le gouvernement haïtien avait seulement accès à 9,1 % de cette aide (582,3 millions d’euros). Office of the secretary-general’s special adviser, « Key statistics » : http://www.lessonsfromhaiti.org/lessons-from-haiti/key-statistics/ [consulté le 27 mai 2014].

8 The Fund for Peace, « Failed state index », http://ffp.statesindex.org/ (consulté le 27 mai 2014).

9 « L’index de la faiblesse des États » et « l’index des États faillis » classent Haïti respectivement en 12e et 14e position en 2008 : http://www.brookings.edu/research/reports/2008/02/weak-states-index et http://ffp.statesindex.org/rankings-2008-sortable (consultés le 27 mai 2014).

10 National Security Council, Presidential Decision Directive 56, mai 1997, http://www.fas.org/irp/offdocs/pdd56.htm [consulté le 27 mai 2014, traduction de l’auteur].

11 The White House, National security strategy, 2002, p. 1, http://www.state.gov/documents/organization/63562.pdf [consulté le 27 mai 2014].

12 Selon la classification de l’Uppasala Conflict Data Programm, qui correspond à au moins 25 morts sur le champ de bataille par année civile : http://www.pcr.uu.se/research/ucdp/definitions/.

13 L’argument présenté ici sur Haïti s’applique à d’autres cas d’exception. Voir par exemple sur le Tchad l’ouvrage de Marielle Debos [2013, p. 229-231].

14 Voir l’entretien avec Gerald Helman, novembre 2001 :

http://lcweb2.loc.gov/service/mss/mfdip/2004/2004hel02/2004hel02.pdf (consulté le 27 mai 2014).

15 Le terme n’est pas propre aux migrations haïtiennes, il est aussi appliqué dans la presse états-unienne aux balseros cubains.

16 Conseil de sécurité des Nations unies, « Résolution 940 », 31 juillet 1994, http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/940%281994%29 [consulté le 27 mai 2014].

17 The Fund for Peace, « The Failed states index – Indicators » : http://ffp.statesindex.org/indicators [consulté le 27 mai 2014].

18 Conseil de sécurité des Nations unies, « Résolution 1542 », 30 avril 2004 : minustah.org/pdfs/res/res1542.pdf [consulté le 27 mai 2014].

19 Il est impossible de chiffrer exactement le nombre d’ONG en Haïti en l’absence d’un registre complet des ONG entre 2010 et 2012 et des faiblesses des registres actuels. Les estimations varient entre les 300 ONG enregistrées au ministère de Planification entre 2010 et 2012, et certaines estimations qui montent jusqu’à un nombre de 20 000 organisations. L’auteur de cet article a pu dénombrer, dans un espace restreint comme Port-au-Prince, plus de 500 organisations dans le cadre de sa recherche ; il est donc probable que les estimations élevées soient plus correctes. Haïti serait alors le pays avec la plus grande densité d’ONG au monde (notamment en rapport avec sa population de 11 millions d’habitants). L’envoyé spécial des Nations unies classe quant à lui le pays en deuxième position (derrière l’Inde) : http://www.thenation.com/article/170929/ngo-republic-haiti [consulté le 27 mai 2014].

20 UNODC, « Intentional homicide, counts and rates per 100 000 population (1995 – 2011) » : https://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/homicide.html [consulté le 27 mai 2014].

21 Conseil de sécurité des Nations unies, « Résolution 2012 », 14 octobre 2011 : http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/2012(2011)&referer=/english/&Lang=F [consulté le 27 mai 2014].

22 Centre d’actualités de l’Onu, « Haïti : l’Onu enquête sur deux cas d’abus sexuel impliquant ses policiers », 23 janvier 2012 : http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=27423&Cr=Ha%EFti&Cr1=#.U3onLPl_vBM [consulté le 27 mai 2014].

23 Conseil de sécurité des Nations unies, « Résolution 2012 », 14 octobre 2011.

24 Conseil de sécurité des Nations unies, « Résolution 2012 », 14 octobre 2011.

25 Le « shadow state » de William Reno [1995].

26 Le « predatory state » de Robert Fatton Jr [2002].

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Pour citer cet article

Référence papier

Jan Verlin, « Haïti : État failli, État à (re)construire  », Cahiers des Amériques latines, 75 | 2014, 25-40.

Référence électronique

Jan Verlin, « Haïti : État failli, État à (re)construire  », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 75 | 2014, mis en ligne le 03 septembre 2014, consulté le 25 juillet 2016. URL : http://cal.revues.org/3093 ; DOI : 10.4000/cal.3093

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Auteur

Jan Verlin

Institut des sciences sociales du politique de l’université Paris Ouest-Nanterre. Jan Verlin est doctorant en sociologie et en science politique à l’Institut des sciences sociales du politique de l’université Paris Ouest-Nanterre et Ater à l’université Lille-2. Sa thèse porte sur les modes de gouvernement humanitaires en Haïti après le séisme (2010-2014). Il travaille également sur les interdépendances des gouvernements révolutionnaires du Nicaragua, du Venezuela et de Cuba dans une perspective de circulation d’acteurs et savoirs.

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