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Etudes

La culture au Chili : réflexions sur un processus de constitution d’une catégorie d’intervention publique

Culture in Chile: Considerations for Policy Intervention in a Public Sphere
La Cultura en Chile: Reflexiones Sobre un Proceso de Construcción de una Categoría de Intervención Pública
Norma Muñoz del Campo
p. 183-199

Résumés

Cet article aborde le thème de la constitution de la culture au Chili en tant que catégorie d’intervention publique entre 1989 et 2008. Ce processus s’amorce dans un contexte historique et sociopolitique particulier caractérisé par la fin de la dictature annoncée par le plébiscite de 1988 et confirmée lors des élections démocratiques de 1989. La culture acquiert alors un rôle fondamental dans le développement social et politique du Chili. Son institutionnalisation cherchait à ordonner un domaine d’intervention fragmenté et institutionnellement fragile, qui n’avait jusqu’alors jamais été doté d’une institution supérieure.

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Notes de la rédaction

Cet article est issu de la recherche doctorale intitulée L’État et la culture au Chili, 1989-2008 : les enjeux et défis d’un processus de construction d’une catégorie d’intervention publique, sous la direction de M. Georges Couffignal, Paris-3, IHEAL. Recherche réalisée avec l’appui de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (Conicyt) et de l’ambassade de France au Chili.

Texte intégral

  • 1 La Concertación de partidos por la democracia a pour origine une alliance des partis appelée Concer (...)

1C’est en juillet 2003 que le Chili se dote, pour la première fois dans son histoire, d’une institution supérieure en matière culturelle, le Conseil national de la Culture et des Arts (CNCA). Bien que le besoin de créer une instance dans ce domaine avait été explicitement évoqué dès 1990 dans le programme présidentiel du premier gouvernement démocratique post-dictature ; et même si les priorités déclarées par l’alliance politique au pouvoir, la Concertation1, semblaient annoncer un changement au sein du secteur culturel, l’avènement de la culture en tant que « catégorie d’intervention publique » [Dubois, 1999] ne s’est pas avéré chose facile.

2Auparavant, l’absence d’une véritable politique culturelle ne correspondait aucunement en l’absence d’action en la matière de la part de l’État chilien, mais ces actions ne s’intégraient pas dans un ensemble cohérent et unifié. Et même si l’intérêt pour la culture allait conduire les autorités publiques à la constitution d’une commission de discussion en la matière, qui proposa la création d’une institution supérieure, il faudra attendre douze ans pour que celle-ci voit enfin le jour. Entre-temps, la Concertation va créer et mettre en place plusieurs instruments visant à diffuser et développer la culture dans le pays, auxquels viendront s’ajouter un ensemble d’actions sectorielles qui, bien qu’incapables de résoudre les problèmes identifiés dès 1990, aideront à déceler les particularités propres à un secteur d’intervention publique dans le domaine culturel.

3Ce n’est donc qu’à l’aube du xxie siècle que la création de cette institution inaugure au Chili une politique culturelle d’État en tant que telle, et cet article propose d’analyser le processus de constitution de cette catégorie d’intervention publique depuis l’étape préliminaire de constat et de prise de décision politique jusqu’à la phase actuelle de mise en place et de fonctionnement du CNCA.

4Nous présenterons donc, dans un premier temps, le contexte dans lequel surgit le débat culturel au Chili et les éléments qui ont conditionné la réponse institutionnelle choisie, qui expliquent la cristallisation d’un paradigme culturel autour de la devise « La culture est l’affaire de tous ». Il s’agira ensuite d’analyser les actions publiques entreprises au cours des années 1990 afin de constater qu’elles conservent leur caractère tricéphale et fragmenté, lacunes que le CNCA sera sensé combler. Finalement, nous étudierons les défis qu’affronte actuellement cette nouvelle institution.

La construction d’un paradigme culturel : « La cultura es tarea de todos »

5La notion de paradigme utilisée ici se base sur les études de Tomas Kuhn [Kuhn, 2008] qui la définissent et la délimitent par quatre éléments constitutifs : des principes métaphysiques généraux, des hypothèses et des lois, des méthodologies, et finalement des instruments et des outils spécifiques. Cette notion soutient l’idée proposée par l’auteur selon laquelle « chaque science repose sur un équilibre de savoirs et de pouvoirs, dans une communauté scientifique fondée sur un accord général autour d’un paradigme » [Boussaguet et al., 2004, p. 313], un équilibre fragile entre « phases critiques » et « périodes normales ».

6Dans le cas chilien, le paradigme culturel surgit dans des conditions bien particulières qu’il convient ici d’expliciter. Sa construction répond en effet, non pas à la crise d’un paradigme antérieur, mais à son absence. Le domaine culturel n’était pas véritablement constitué en tant que tel et le gouvernement chilien s’était longtemps cantonné à déléguer aux universités toute responsabilité en la matière. Il est également important de préciser que le rôle de ces dernières s’affaiblira fortement au cours de la période dictatoriale.

7Cette situation s’apparente donc à ce que Kuhn définit comme une « période de crise » qui requiert de « renouveler les outils ». C’est ainsi que la création d’une institution culturelle supérieure apparaît comme une solution possible à ce contexte de crise sectorielle.

8À ce stade, il convient donc de se pencher sur les éléments qui ont contribué à la cristallisation du paradigme culturel « La culture est l’affaire de tous » du fait que celui-ci jouera un rôle primordial dans le processus de constitution d’un secteur autour d’une seule institution, le CNCA. Pour cela, nous nous reporterons à l’étude de quatre instances représentatives de ce débat : le programme présidentiel du premier gouvernement de la Concertation 1989, la Commission des Affaires culturelles de 1990, la Rencontre de politiques publiques, législation et propositions culturelles au Congrès national en 1996 et la Commission présidentielle Ivelic, créée en 1997.

  • 2 Manuel Antonio Garretón, entretien, Santiago, Chili, mai 2005.

9Le thème de la restitution des « mécanismes de participation et liberté qui rendront la dignité et la pleine citoyenneté sociale et politique à tous les Chiliens »2 est central dans le programme présidentiel du premier président de la Concertation, Patricio Aylwin. Ce document destine un volet entier au thème culturel, soulignant que la vie, l’action et la pratique culturelles doivent être guidées par les principes de liberté de pensée, d’expression, de création et de critique. Il fait également mention du besoin d’« étudier la configuration d’une instance ou organisme supérieur qui permettra de conduire avec plus de cohérence et d’efficacité les politiques et les actions du secteur public dans le domaine culturel ».

10La création, en 1990, de la Commission des affaires culturelles s’inscrit dans la même ligne. Ce groupe d’étude a été désigné par le ministre de l’Éducation de l’époque, Ricardo Lagos (1992-1993), celui-ci même qui, une fois président de la République dix ans plus tard, se fera l’ardent promoteur de la politique culturelle et de la loi d’institutionnalisation culturelle. Cette commission culturelle, connue depuis comme la commission Garretón du fait du nom de son coordinateur, l’intellectuel chilien Manuel Antonio Garretón, a eu pour mission de formuler des recommandations sur cinq points spécifiques du domaine culturel : 1. l’institution publique pour la culture ; 2. le financement pour la création artistique et culturelle ; 3. l’institutionnalisation culturelle locale ; 4. la dimension internationale de la culture chilienne ; et finalement 5. le cadre légal du patrimoine, des industries culturelles et du financement culturel. C’est en 1991 que nous trouvons donc l’origine d’une figure institutionnelle de type « conseil » et le premier antécédent de la Loi d’institutionnalité culturelle qui créera, en 2003, le Conseil national de la Culture et des Arts (CNCA) et le Fonds national de la Culture et des Arts (FNCA).

11Quelques années plus tard, huit parlementaires accompagnés dans leur démarche par un groupe de gestionnaires culturels et de quelques administrateurs du secteur public liés au domaine culturel, organisent la Rencontre de politiques publiques, législation et propositions culturelles. Cette instance est alors pensée comme un moyen de faire pression sur le gouvernement, lequel s’était jusque-là contenté de maintenir l’ordre établi par le premier gouvernement de la Concertation. À la fin de cette rencontre, le président Frei Ruiz-Tagle annonça la formation d’une Commission présidentielle pour discuter la Loi d’institutionnalité culturelle. Constituée en mars de 1997 et composée d’acteurs de tous les milieux de l’art et de la culture, de l’hémicycle parlementaire, du monde privé ainsi que de différentes tendances politiques partisanes, elle restera dans les mémoires, à l’instar de la commission Garretón, sous le nom de son directeur, M. Milan Ivelic, directeur du musée des Beaux-Arts de Santiago.

12Ces différents espaces d’interaction nous permettent de comprendre de quelle façon le débat culturel commence à se structurer autour de deux enjeux centraux : la vision du rôle de la culture dans le développement de la société, et la question de la relation à établir entre l’État et la culture dans cette nouvelle structuration d’une catégorie d’intervention publique.

13Il est également nécessaire de préciser, à ce stade, que le débat sur la culture se centre alors principalement sur la nature même de l’institution envisagée, pour savoir quelle figure institutionnelle serait la plus appropriée afin de mettre en place des politiques cohérentes, coordonnées et efficaces. Il ne s’agit pas d’une réflexion sur la dimension symbolique de la culture, mais bien sur les modalités mêmes d’institutionnalisation de cette dernière.

Rêver le pays : le rôle de la culture dans un contexte d’après dictature

14Les premières élections démocratiques en 1989, après presque dix-sept ans de dictature, ont été remportées par le candidat de la Concertation, Patricio Aylwin Azocar. Ce gouvernement, appelé de transition, demeurera quatre ans au pouvoir entre mars 1990 et mars 1994.

15La dictature avait conduit à une crise culturelle, sociale et politique en détruisant tout système de représentation et d’expression. Il s’agissait, en 1989, de rebâtir. L’heure était à la reconstruction de la scène politique, de l’appareil d’État, de la société et des relations entre ces ensembles auxquels vient s’ajouter un nouvel acteur, le marché. Ces facteurs vont alors déterminer le scénario sur lequel va avoir lieu le débat national sur la culture.

16Les valeurs d’unité nationale, de culture démocratique, de liberté de pensée, de création, d’expression et de critique, d’accès et de participation, de pluralisme, d’autonomie, de dialogue et de protection du patrimoine culturel national sont alors défendues par le programme présidentiel de Patricio Aylwin. Ce dernier va faire de la culture un thème important de son agenda gouvernemental du fait même qu’il est, par nature, étroitement lié à ces valeurs.

17Dans cette même perspective, les effets de la globalisation sur les identités locales ont contribué à démarquer la culture en tant qu’élément central de développement des sociétés. Elle devient, plus que jamais, un moyen de protection des identités locales et nationales, tout en agissant dans un contexte global.La commission Garretón va ainsi se référer à différents forums multilatéraux, notamment ceux organisés par l’Unesco à partir des années 1970 et qui déboucheront sur la Conférence mondiale sur les politiques culturelles (Mundiacult) au Mexique en 1982. C’est à l’occasion de ce forum que la culture a pu en effet être définie comme « l’ensemble des traits distinctifs, spirituels et matériels, intellectuels et affectifs qui caractérisent une société ou un groupe social. Elle embrasse, en plus des arts et des lettres, les modes de vie, les droits fondamentaux de l’être humain, les système de valeurs, les traditions et les croyances ». Cette définition plus large de la culture considère alors que le développement des peuples ne représente pas un véritable développement si la dimension culturelle de ces derniers n’est pas réellement prise en compte.

L’État et la culture : les premières délimitations d’une catégorie d’action publique

18La Concertation avait choisi un modèle de développement qui aura une grande influence sur le processus étudié et qui apparaissait principalement axé sur deux processus. Le premier est en continuité avec le modèle économique et les politiques néolibérales mises en œuvre pendant la dictature, impliquant notamment le retrait de l’État de ses engagements économiques et sociaux pris sous le paradigme keynésien. L’autre processus fait, quant à lui, référence à un changement relatif de la démocratie politique et sociale et à la construction d’un nouveau rapport entre l’État et la société.

19C’est dans ce contexte que se posent les questions de la relation entre l’État et la culture et de la légitimé d’action de la société, du marché et de l’État dans le domaine culturel.

20La discussion porte sur la place et le rôle des différents acteurs, la société, le marché et l’État en matière culturelle. Il s’agit, en premier lieu, de concilier l’importance de l’intervention étatique avec le rejet d’un retour à une quelconque forme d’autoritarisme politique existant sous la dictature. Naît ainsi dans le Chili post-dictatorial, tant au sein des sphères publiques que privées, la conviction selon laquelle le contrôle exercé sur la culture par l’ancien gouvernement autoritaire ne peut et ne doit surtout pas donner lieu à une nouvelle forme de contrôle, cette fois dans un système démocratique. Il devient essentiel que l’institution culturelle à venir soit pourvue de mécanismes capables de garantir son caractère apolitique. Le programme présidentiel de Patricio Aylwin souligne à ce titre que « la culture n’est pas un moyen ni un instrument pour atteindre d’autres fins qu’elle-même. La vie culturelle doit ainsi être respectée dans sa spécificité et son autonomie. Pour atteindre ces objectifs, les dangers sont le dirigisme, le paternalisme, les querelles partisanes ou une manipulation politique de la culture ».

21Le rapport Garretón de 1991 s’emploiera pour sa part à ne pas laisser de zones d’ombre quant à la délimitation des rôles et des responsabilités de l’État en matière culturelle. Il reconnaît l’indépendance de la culture, l’autonomie de la société et la liberté d’expression et de création, tout en indiquant que « l’État a un rôle insubstituable dans la promotion de cette liberté et dans le développement culturel […] les formes, mécanismes et degrés d’intervention de ce rôle sont sujet de débats, décisions et consensus de la part de toute la société à travers ses mécanismes démocratiques ».

22Ce même rapport stipule également que le travail réalisé par la Commission porte exclusivement sur la question de l’institutionnalité de la culture dans la sphère publique, mais qu’il ne s’agit en aucun cas de définir des contenus ou une quelconque direction de la culture, cette tâche n’étant « pas une affaire d’État, elle correspond à la société, aux institutions privées, à la communauté artistique et culturelle et aux individus et groupes sociaux ».

23La scène internationale vient appuyer cette vision d’une intervention encadrée et limitée de l’État dans le domaine [Mundiacult, 1982 ; proclamation de l’Onu sur la Décennie mondiale du développement culturel 1988-1997, 1986]. Les rapports Garretón et Ivelic renvoient en effet aux antécédents internationaux pour argumenter leur position, même s’ils constatent d’autre part que l’internationalisation de l’économie ainsi que « les dangers de l’uniformisation transnationale de la culture, à travers la télévision et les industries culturelles dans leur ensemble » exigent de l’État qu’il assume un rôle « plus actif dans la préservation et le développement du tissu culturel propre à chaque pays, particulièrement en ce qui concerne le patrimoine » [Rapport Garretón, 1991, p. 8]. Ils soulignent d’ailleurs l’opinion favorable des citoyens vis-à-vis de ces actions, notamment dans le cas des pays ayant développé une action culturelle coordonnée entre l’État, le secteur privé et les organisations sociales. Le rapport de la commission Garretón fait aussi référence à l’organisation institutionnelle publique de la culture de l’époque comme à « une machine lourde, coûteuse et désarticulée », une institution bureaucratique caractérisée par une certaine inefficience et dispersion et par l’absence de canaux de participation.

  • 3 Pendant les premières années de la démocratie, deux événements successifs révèlent des conflits au (...)

24Or il s’agit, pour la classe politique, de garantir l’existence de mécanismes d’intervention dans un secteur aussi sensible que la culture, tout en se gardant bien de générer un conflit majeur. Il plane en effet sur le Chili, pendant les premières années de gouvernement de Patricio Aylwin, la crainte d’un possible retour à l’autoritarisme3, et l’État a déjà fort à faire à légitimer son rôle interventionniste alors nécessaire au maintien d’une certaine stabilité socio-économique et politique.

25C’est ainsi que se profile peu à peu l’idée selon laquelle l’État doit jouer un rôle en matière culturelle, mais ceci au même titre que la société civile et sans forcément prévaloir sur elle. Seule la société civile semble pouvoir « constituer un contrepoids adéquat face à l’action gouvernementale dans le domaine culturel » [Navarro, 2006, p. 70]. Les rapports Garretón et Ivelic portent donc les germes du paradigme culturel sur lequel repose la proposition d’une institution culturelle supérieure de type participatif. La figure du « conseil » sera alors retenue, apparaissant comme la structure institutionnelle la plus appropriée car capable de garantir « souplesse, flexibilité, caractère participatif, autonomie administrative et haut niveau hiérarchique » [Rapport Garretón, 1991, p. 14].

26Toutefois, malgré les recommandations du rapport Garretón, et notamment celle concernant la rédaction d’une « loi cadre » destinée à préserver une certaine cohérence au-delà des changements à venir, les années 1990 se caractériseront par une multitude d’actions sectorielles fragmentaires et donneront naissance à ce que nous pouvons appeler une action culturelle tricéphale.

Le CNCA : l’institutionnalisation des territoires non définis et la persistance du caractère tricéphale de la culture au Chili

Le caractère tricéphale de l’action culturelle publique des années 1990

27En l’absence d’une loi-cadre comme proposée par la commission Garretón, l’action de l’État dans le domaine culturel pendant le mandat d’Aylwin (1990-1994) se caractérise par la création successive de plusieurs instruments sectoriels en dehors de toute vision articulée et coordonnée. Ces initiatives vont, au contraire, accentuer la dispersion institutionnelle et la multiplication et superposition des fonctions. Elles vont également donner lieu à une importante concurrence entre les différents départements de l’administration publique. Tout ceci va contribuer à façonner le caractère tricéphale qui caractérise l’intervention gouvernementale en matière culturelle tout au long des années 1990, et ce jusqu’à la création du CNCA en 2003. Elles auront d’ailleurs, comme nous le verrons par la suite, d’importantes conséquences sur la structure même du CNCA ainsi que sur sa mise en œuvre.

28Il convient ici de préciser que, pendant cette période, les trois services les plus importants liés à l’action culturelle appartiennent à trois ministères distincts. Le ministère de l’Éducation concentre la majorité des départements à caractère culturel selon trois répartitions : la Division d’extension culturelle ou Division culture qui est devenue la base organisationnelle du CNCA ; et deux départements, les plus anciens en la matière : la direction des Bibliothèques, archives et musées (Dibam) créée en 1929, et le Conseil des monuments nationaux (CMN) créé en 1925 et restructuré par loi en 1970. Nous retrouvons ensuite au sein du ministère Secrétariat général du Gouvernement (Segegob), le Département culturel appartenant au Secrétariat de la communication et de la culture, et au sein du ministère des Affaires étrangères la Direction des affaires culturelles (Dirac).

29Les contraintes institutionnelles rencontrées lors de la mise en œuvre du CNCA sont le plus souvent issues de l’héritage de ces « territoires non définis » et de cette dispersion institutionnelle. Ces zones de flou institutionnel ne seront en effet que partiellement comblées par la loi culturelle de 2003, laquelle, de surcroît, viendra en créer d’autres.

30La question de la recomposition des espaces de pouvoir sectoriels posée par le processus de création du CNCA apparaît dès lors primordiale. Il est possible de constater que certains sous-secteurs, à savoir le financement de l’art et de la culture, le patrimoine et l’industrie culturelle ; parviennent à maintenir leur influence et à construire de véritables parcelles de pouvoir ; soit historiquement dans le cas du patrimoine, soit grâce à la conjoncture comme dans le cas des industries culturelles qui se sont imposées lors du retour à la démocratie, soit par leur rôle dans l’insertion du pays sur la scène internationale, soit du fait de certains impératifs de développement à l’image du financement des arts et de la culture.

31Il s’agit donc à présent de mettre en lumière les dynamiques conflictuelles engendrées par la mise en œuvre d’une institution considérée comme hybride et qui déboucheront sur un nouveau caractère tricéphale de la culture au Chili, non plus institutionnel autour de trois ministères, mais cette fois sous-sectoriel. Nous allons ainsi analyser chacune de ces dynamiques à partir de trois constats distincts : le Fondart devenant en substance l’institution culturelle dans son ensemble, l’industrie culturelle s’érigeant contre les autres arts, et la culture rentrant en conflit avec le domaine du patrimoine.

Une métonymie institutionnelle : quand l’instrument éclipse l’institution

32Le premier conflit survient entre l’instrument phare de l’action publique dans le domaine culturel, le Fondart, et la nouvelle institution devenue l’administratrice de cet instrument, le CNCA. Le Fondart, créé en 1992, est un organisme de financement de projets artistiques et culturels, et même s’il n’est pas le seul mécanisme d’attribution d’aides via concours, il est cependant le premier de cette nature et sera reconnu par la loi culturelle de 2003.

33Or, cet organisme illustre parfaitement le constat réalisé par Lascoumes et Le Galès sur la capacité des instruments à structurer l’action publique selon leur propre logique. Ces auteurs soulignent en effet que les instruments « ne sont pas pure technique » et qu’ils sont capables de produire « des effets spécifiques indépendants des objectifs affichés (des buts qui leur sont assignés) et ils structurent l’action publique selon leur logique propre. Au fur et à mesure de leur usage, ils tendent à produire des effets originaux et parfois inattendus » [Boussaguet et al., 2004, p. 271]. En reprenant cette perspective, nous pouvons constater qu’au Chili, un même instrument, le Fondart, est représentatif du processus institutionnel initié par le pays en matière culturelle, tout en constituant en même temps un facteur de continuité. Il représente progressivement un nouvel instrument qui agit dans un champ d’intervention publique. Il permet ainsi la création d’espaces d’échanges d’idées, de socialisation, d’apprentissage et de positionnement des acteurs. Il se constitue donc comme « un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » [Lascoumes-Le Galès, 2004, p. 13].

  • 4 Procédé du langage qui consiste à remplacer un mot par un autre mot qui entretient avec le premier (...)

34Le Fondart devient dès lors la base même de l’action du CNCA. Il tire son importance de la légitimité d’action qu’il confère à l’État et du rôle qu’il joue dans la définition de la politique culturelle chilienne. Il tend ainsi à éclipser l’institution, et se produit alors ce que nous avons choisi d’appeler un phénomène de métonymisation4 de l’institution par l’instrument.

35Le Fondart parvient tout d’abord à légitimer une action publique dans un domaine sensible et dans un contexte social et politique particulier, à un moment où la culture constitue un sujet sensible et où la Concertation s’efforce à parvenir à plusieurs consensus sur d’autres thèmes d’actualité, principalement économiques. Le caractère pluri-sémantique et équivoque du concept culture est en effet susceptible de menacer cette recherche de consensus.

36Le Fondart s’est révélé être un instrument adapté aux défis proposés, notamment du fait qu’il donne corps aux lignes directrices d’un paradigme qu’il a aidé à matérialiser, comme par exemple la revendication d’une responsabilité partagée de l’État et de la société civile dans le développement de la culture. Il permet un transfert de responsabilités de la sphère politique vers la société civile et le monde artistique et culturel. C’est ainsi que le gouvernement décide que l’attribution de ces aides financières se fera à travers un système de concours publics, et que le choix de leur attribution relèvera de la responsabilité de la communauté artistique et culturelle elle-même.

37La légitimité rapidement gagnée par cet instrument est également due à un facteur économique lié au marché. Le Chili se caractérise par un marché trop étroit (approximativement seize millions de personnes dont six millions habitent la capitale) pour générer un autofinancement des secteurs culturels. Le secteur culturel ne peut, par conséquent, se développer sans aides. Ceci est encore plus flagrant dans le cas du cinéma et de l’audiovisuel qui ont besoin de budgets très importants. Cette situation influencera fortement la conception de la politique culturelle en termes de financement à la création. Dans ce contexte, le développement des aides devient vital pour pouvoir prétendre à un quelconque développement culturel.

38Le deuxième facteur de métonymisation institutionnelle fait, quant à lui, référence aux idées et aux conceptions que le Fondart véhicule et qui conduisent à associer la politique culturelle au financement des arts et de la culture. En effet, les instruments sont « porteurs de valeurs, nourris d’une interprétation du social et de conceptions précises du mode de régulation envisagé. Ils sont aussi porteurs d’une représentation spécifique de l’enjeu qu’ils traitent et ils introduisent une problématisation particulière de l’enjeu, dans la mesure où ils hiérarchisent des variables et peuvent aller jusqu’à impliquer un système explicatif » [Boussaguet et al., 2004, p. 267].

39Le Conseil national de la Culture et des Arts a pour mission de construire une politique d’État à long terme visant le développement non seulement de la culture et de la création culturelle, mais aussi d’une participation citoyenne, la création de publics, la protection et la sauvegarde du patrimoine et l’institutionnalisation des axes d’action définis par le document Chile quiere más cultura, definiciones de politica cultural 2005-2010, brochure publiée avec le journal La Nación en mai 2005.

40Toutefois, malgré les principes proclamés dans cette carte de navigation, le monde artistique, politique et la société en général continuent à réduire les politiques culturelles au simple financement à la création. Paulina Urrutia, ministre de la Culture entre 2006 et 2010, affirmait, en ce sens, dans un entretien donné au journal El Mercurio [de la Sotta, 2008], que 70 % des fonds du CNCA sont destinés au financement par le biais des concours publics.

41Cette perspective fonctionnaliste et utilitariste des politiques publiques va donc persister principalement du fait que la communauté artistique et culturelle continue de compter sur les financements du CNCA, le plus souvent au détriment d’une réelle réflexion sur le contenu même ou sur la mission réelle de la politique culturelle proposée. C’est ainsi que le Fondart connaît encore aujourd’hui de profondes difficultés à rester ce qu’il était à l’origine, c’est-à-dire le principal instrument de financement de la politique culturelle chilienne.

42L’assimilation de la politique culturelle au financement de projets artistiques et culturels empêche le Fondart de redevenir un instrument intégré à un développement culturel plus global. Le développement intégral du secteur demeure, de fait, aujourd’hui peu probable, d’autant plus que les financements artistiques et culturels, malgré leur augmentation constante, ne sont pas suffisants et que le Fondart n’est pas capable à lui tout seul d’assurer le développement culturel et artistique du pays.

43Cette situation va dès lors provoquer un transfert des problèmes inhérents au Fondart vers l’institution culturelle elle-même. Le bon ou mauvais fonctionnement du Fondart en tant qu’instrument de financement va avoir d’importantes répercussions sur l’image de l’institution toute entière.

44Le mécanisme de financement des projets semble s’être emparé de l’institution, et il est de plus en plus difficile aujourd’hui de rectifier cette perception selon laquelle le Fondart « est » le conseil, et la politique culturelle « se résume » au financement de la création artistique et culturelle.

La priorité donnée aux industries culturelles : l’industrie culturelle contre la culture ?

  • 5 Cette proposition sera modifiée par celle d’un Conseil national de la Culture en 2001. Modification (...)

45Le second conflit sous-sectoriel remonte à la période de création du Fondart, en 1992, et du Fonds national du Livre et de la Lecture (FNLL) un an plus tard, et provient de la scission progressive entre les arts relevant des secteurs industriels de ceux non industriels. Cette différenciation entre deux pans, normalement complémentaires de la culture, va se renforcer tout au long des années 1990 pour aboutir sur le vote en 1998, par le gouvernement d’Eduardo Frei, de deux projets de lois distincts, l’un de création de la Direction nationale culturelle5, l’autre portant sur la musique. En septembre 2001, ce sera au tour du secteur audiovisuel de faire l’objet d’une proposition de loi envoyée par Ricardo Lagos au Congrès national, consacrant alors le divorce entre secteur industriel et non industriel.

46Ce processus s’explique principalement par l’importance qu’accorde alors le Chili à son insertion sur la scène internationale. Le marché et la production artistiques et culturels constituent en effet d’importants facteurs d’intégration au sein du monde globalisé. À ceci s’ajoute l’importante contribution de l’industrie culturelle à l’économie nationale. Le fait que l’industrie culturelle soit plus concrètement mesurable et quantifiable que les autres sous-secteurs de la culture constitue un avantage conséquent pour un pays ayant besoin de faire valoir des résultats tangibles.

47Le débat parlementaire sur la loi de création du CNCA reprend à son tour cette perspective en laissant de côté plusieurs sous-secteurs destinés à être régulés ultérieurement par des lois spécifiques aux secteurs industriels. Ce sera le cas de la musique et de l’audiovisuel avec la création du Conseil national de la Musique et du Conseil de l’Industrie audiovisuelle. Contrairement au Conseil national du Livre créé en 1993 et demeurant sous la dépendance de ministère de l’Éducation, ces organismes intègrent la structure du CNCA. Ils semblent toutefois conserver une certaine autonomie et indépendance dans leur domaine spécifique d’attribution. Cette structure institutionnelle d’un secteur aussi complexe que celui de la culture contribue alors à faire ressurgir les vieux démons de la superposition ou de la duplication des fonctions, et renoue donc finalement avec les territoires non définis déjà évoqués.

  • 6 Tous les trois intégraient deux représentants du gouvernement et par une dizaine de représentants d (...)

48L’existence de ces trois conseils sectoriels, la musique, l’audiovisuel et le livre, confère toutefois une certaine stabilité à la représentation des trois industries impliquées dans la sphère publique. Leur structure institutionnelle indépendante leur a permis de promouvoir la participation de la communauté artistique et culturelle6 tout en leur délégant une certaine responsabilité dans le développement de chacun de ces sous-secteurs.

49Mais la situation institutionnelle des autres arts diffère complètement de la dynamique de ces Conseils. Leur représentation au sein du CNCA continue de dépendre des choix organisationnels de l’administration en place. La danse, le théâtre, les arts visuels, la photographie et l’artisanat sont ainsi pris en charge par des unités distinctes qui sont placées au sein d’un seul département de création artistique, et la gestion de ces sous-secteurs dépend presque entièrement des administrateurs publics. Ainsi, contrairement aux sous-secteurs du livre et de la lecture, de la musique et de l’audiovisuel qui possèdent chacun leur propre organe représentatif, ces communautés artistiques et culturelles ne se voient pas attribuer de véritable place au sein d’un conseil représentatif et délibératif.

La culture et le patrimoine : la construction d’un antagonisme

50Le dernier type de confrontation concerne le domaine culturel avec celui du patrimoine, chacun respectivement représenté par le CNCA et la Dibam.

51La première proposition présente dans le projet de création du CNCA faisait allusion à l’absorption de la Dibam par la future institution supérieure afin d’établir une coordination entre les deux domaines. Bien que cette proposition ne se soit jamais concrétisée, elle donna lieu à une lutte ouverte entre les deux institutions pour maintenir leur influence sur la gestion du patrimoine national. Le projet culturel chilien se construira finalement sans que la Dibam, pourtant l’une des institutions culturelles les plus anciennes du pays, y soit véritablement incorporée. Ce nouveau schéma institutionnel va dès lors placer le CNCA en concurrence directe avec la Dibam et créer de nouvelles situations de dispersion et de superposition des rôles et responsabilités.

52La loi de création de la Dibam omet en effet de définir explicitement les objectifs, les fonctions, les droits et les devoirs de l’institution, et bien que le Conseil soit l’institution chargée des politiques liées au patrimoine, c’est bien la Dibam qui renforce son image de responsable en matière de service du patrimoine au niveau national.

53La Dibam, dont la loi n’a pas connu de modification depuis sa création, va renouveler ses fonctions et missions en accord avec les besoins identifiés au cours de ses années d’exercice. Elle éditera par exemple, en 2005, le document Mémoire, culture et création : alignements politiques où elle affirme « assumer » la pleine responsabilité des politiques patrimoniales. Elle se définit alors comme l’« endroit institutionnel privilégié où se formulent, coordonnent et mettent en œuvre les politiques patrimoniales publiques, [qui] encourage l’accès démocratique aux biens et services culturels, et la connaissance et l’appropriation du patrimoine dans les différents secteurs de la population ». Mais cette institution se voit dépourvue de programmes et de financements pour assumer de tels rôles, si ce n’est peut-être la restauration d’archives.

54De plus, cet acte d’auto-proclamation coïncide avec la publication, cette fois par le CNCA, d’un document sur les politiques culturelles 2005-2010 où ce dernier s’attribue d’importantes fonctions. De fait, la plupart des responsabilités en matière culturelle sont attribuées par loi au CNCA, et non à la Dibam, l’objectif du Conseil étant bien d’« appuyer le développement des arts et de la diffusion de la culture, contribuer à conserver, augmenter et mettre à la disposition des chiliens le patrimoine culturel de la nation et promouvoir la participation des personnes à la vie culturelle du pays ». La loi stipule également de façon claire et sans équivoque que sa mission est d’« étudier, adopter, mettre en place, évaluer et rénover les politiques culturelles ainsi que les plans et programmes de même caractère ayant pour fin d’appuyer son objectif ».

  • 7 Par image nous entendons ici « la manière dont une organisation est perçue par son environnement ou (...)

55Le sous-secteur du patrimoine apparaît dès lors s’exclure clairement du processus chilien d’institutionnalisation de la culture. La Dibam parvient à se maintenir en dehors de la nouvelle structure institutionnelle et n’intègre finalement pas le CNCA. Mais quels facteurs lui ont permis de conserver son indépendance, son « image » et son « identité »7 ?

56La Dibam semble tout d’abord avoir réussi à construire et protéger son espace d’intervention car, en tant que première institution culturelle d’État, elle a su tirer parti de la dispersion institutionnelle et de l’existence des territoires non définis déjà évoqués pour créer son propre espace de pouvoir au sein de la structure politico-administrative. Elle comble peu à peu les vides institutionnels jusqu’alors inhérents à ce sous-secteur de la culture, et se construit du savoir-faire spécialisé capable de légitimer son rôle grandissant. De plus, force est de constater qu’entre 1929, date de sa création, et 1990, date du début du processus d’institutionnalisation culturelle, il n’existe pas au Chili d’institution culturelle ou en charge d’un sous-secteur de la culture en mesure de rivaliser ou de lui faire contrepoids. Son aptitude à réinterpréter ses fonctions lui permettra de les élargir au fil du temps et des exigences vers des lignes d’action qui ne correspondent pas forcément à ses responsabilités d’origine, comme l’illustre la création, en 1982, du Centre national pour la conservation et la restauration chargé de la restauration des collections.

57Tout au long des années 1990, malgré le développement de différents instruments de financement de la culture et des arts et le renforcement de la Division culture, la Dibam continue d’être perçue comme l’institution culturelle la plus importante du pays. Elle se voit pendant longtemps attribuer le budget le plus important destiné à la culture, et jouit de fonds bien supérieurs aux autres services culturels, et même, dans un premier temps, supérieurs, puis équivalents, à celui du CNCA. Elle compte d’autre part, sur un savoir-faire et une expérience que consacrent de nombreux prix d’excellence qui lui ont été décernés

  • 8 Nivia Palma, entretien réalisé à Santiago, Chili, en octobre 2008.

58Le second élément d’explication relève, quant à lui, de l’identité propre qui caractérise cette institution. À sa création, la Dibam se voit attribuer une mission culturelle qui fera des organismes qu’elle coordonne, en particulier les bibliothèques et les musées, un noyau de connaissance et un point de contact direct avec la population chilienne, même insulaire. Dès lors, les employés de la Dibam, à quelque échelon que ce soit, se sentiront les protecteurs du patrimoine. La directrice de cette institution entre 2006 et 2010 affirmera en ce sens que la Dibam est une « grande famille », attribuant principalement ce sentiment d’appartenance au fait qu’il existe au sein du personnel de cette institution « une forte conscience du fait que ce sont eux qui gardent un patrimoine très important pour le Chili […] c’est une charge émotionnelle qui est vécue de manière positive […] les gens sont fiers d’appartenir à la Dibam […] ils ont la conviction de servir leur pays »8.

59Finalement, ni la culture ni le patrimoine ne parviennent à s’épanouir dans ce nouveau dessin institutionnel qui, au lieu de les insérer dans un schéma de coordination comme le prévoyait la loi, les inscrit en fait dans une relation de concurrence. La création du CNCA, organisme destiné à remédier à la dispersion et la fragmentation du secteur culturel, voit ses objectifs compromis par la rivalité qui existe entre ces deux sous-secteurs. Faisant acte de cette situation, la présidente Michelle Bachelet créera une Commission d’Institutionnalité patrimoniale intégrée par 15 représentants des secteurs public et privé. Le rapport de cette Commission, daté de 2007, sera toutefois rapidement mis de côté à l’instar de celui de la Commission Garretón, et l’Institut du patrimoine culturel qu’il proposait reste encore aujourd’hui au stade de projet.

Conclusion

60Le CNCA ne constitue donc pas, à l’heure actuelle, la panacée institutionnelle qu’il était censé être, et n’est pas parvenu à mettre en place une véritable participation citoyenne et sectorielle au sein du domaine culturel. Il ne semble pas non plus avoir été en mesure de surmonter la fragmentation et la dispersion du secteur en devenant en réel espace définitionnel et professionnel. Mais ce n’est pas pour autant que cette jeune institution supérieure n’apparaît pas porteuse d’opportunités futures. Sa structure, composée d’instances collégiales, pourrait constituer la base de plateformes plus actives de participation. Son existence même a également ouvert le débat sur la décentralisation ou déconcentration de la culture et l’articulation territoriale de l’institution en soulignant le besoin d’un développement culturel régional et local. De plus, sa souplesse institutionnelle et son caractère fragmentaire rendent possibles une interaction et une coordination intersectorielles et interministérielles jusqu’à maintenant peu développées et valorisées. Le CNCA représente donc pour le Chili l’opportunité historique de constituer un large champ d’intervention publique culturelle qui restituera enfin à la culture son rôle central dans le développement intégral du pays.

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Notes

1 La Concertación de partidos por la democracia a pour origine une alliance des partis appelée Concertación de Partidos por el no, créée pour le référendum de 1988 portant sur la continuation du régime de Pinochet. Elle est constituée par plusieurs partis politiques opposés à la dictature : Démocratie chrétienne (DC), Parti socialiste (PS), Parti pour la démocratie (PPD) et le Parti radical social-démocrate (PRSD). Cette alliance de partis a remporté les élections présidentielles depuis 1990 jusqu’en 2009.

2 Manuel Antonio Garretón, entretien, Santiago, Chili, mai 2005.

3 Pendant les premières années de la démocratie, deux événements successifs révèlent des conflits au sein des relations civiles-militaires : Ejercicio Enlace et le Boinazo. Il faut également rappeler que l’ex-dictateur était à ce moment-là le général de l’armée de Terre.

4 Procédé du langage qui consiste à remplacer un mot par un autre mot qui entretient avec le premier un rapport logique. Dans le cas qui nous intéresse, il s’agit de la partie pour le tout.

5 Cette proposition sera modifiée par celle d’un Conseil national de la Culture en 2001. Modification proposée par le président de la République Ricardo Lagos.

6 Tous les trois intégraient deux représentants du gouvernement et par une dizaine de représentants de la société civile.

7 Par image nous entendons ici « la manière dont une organisation est perçue par son environnement ou son public. Cette perception est générée par sa communication, et en partie par la façon dont elle est filtrée ou décodée par son public ». Par identité nous nous référons à un concept réunissant deux dimensions, d’un côté « la constitution d’une organisation avec tous les aspects que lui donne ce caractère », et, de l’autre « la façon dont une organisation se regarde elle-même y compris la façon dont elle veut être perçue par son public » [Cavallo-Tironi, 2004, p. 69].

8 Nivia Palma, entretien réalisé à Santiago, Chili, en octobre 2008.

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Pour citer cet article

Référence papier

Norma Muñoz del Campo, « La culture au Chili : réflexions sur un processus de constitution d’une catégorie d’intervention publique », Cahiers des Amériques latines, 72-73 | 2013, 183-199.

Référence électronique

Norma Muñoz del Campo, « La culture au Chili : réflexions sur un processus de constitution d’une catégorie d’intervention publique », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 72-73 | 2013, mis en ligne le 01 janvier 2014, consulté le 24 octobre 2017. URL : http://cal.revues.org/2881 ; DOI : 10.4000/cal.2881

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Auteur

Norma Muñoz del Campo

Norma Muñoz del Campo est enseignante-chercheuse à l’université de Santiago du Chili-USACH, au sein du département de gestion et politiques publiques de la Facultad de Administración y Economía, FAE. Elle est également docteur en sciences politiques de l’Institut des Hautes études de l’Amérique latine, IHEAL, Paris-3. Ses sujets d’intérêt sont liés aux politiques culturelles, aux politiques publiques, à la sociologie de l’action publique, à la culture, la communication et les industries créatives.
normamdelc@gmail.com

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