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Chronique

Construire des États producteurs de cohésion sociale

Georges Couffignal
p. 07-14

Notes de l’auteur

Université Sorbonne Nouvelle Paris 3, Institut des Hautes Études de l’Amérique latine/CREDA-UMR 7227. Une première version de ce texte a été publiée par la FLACSO en avril 2010, en ligne et en espagnol, dans le cadre de « Gobernabilidad y convivencia democrática en América latina » (www.flacso.org).

Texte intégral

1Depuis qu’en 1999, lors du sommet entre l’Union européenne (UE) et l’Amérique latine réuni à Rio de Janeiro, l’Amérique latine a été définie comme « partenaire stratégique » de l’UE, de nombreux programmes sectoriels, dotés de fonds importants, ont vu le jour dans divers domaines comme les relations entre collectivités locales, la coopération universitaire ou encore la coopération technologique. Toutefois, le thème majeur qui s’est développé depuis le sommet de Guadalajara en 2004 est celui de la « cohésion sociale », avec la mise sur pied d’un programme « Eurosocial » doté de 30 millions d’euros entre 2004 et 2009. Pourquoi cette priorité accordée à la cohésion sociale ? Afin de répondre à cette question, un bref retour en arrière est nécessaire.

Les changements des années 2000

2Depuis une décennie, le panorama politique et économique latino-américain comme la manière de l’analyser ont beaucoup changé. Sur le plan théorique, on a assisté à un déplacement des paradigmes : à la « transition démocratique » a succédé la « consolidation de la démocratie », puis l’on s’est préoccupé de la « gouvernabilité » (gobernabilidad) des nouveaux régimes, pour s’interroger aujourd’hui sur les moyens à mettre en œuvre afin d’atteindre une « bonne gouvernance » (gobernanza) démocratique. Nous n’entrerons pas, dans le cadre de ce bref papier, dans la discussion de ces concepts. Présentons simplement comme une donnée le fait que, aujourd’hui, en dépit des soubresauts des vingt dernières années (dix-sept chefs d’État n’ont pas achevé leur mandat) et quoi que l’on ait pu dire de la longue crise hondurienne de 2009, la démocratie – en tant que régime qui désigne et légitime ses dirigeants par des processus électoraux réguliers et compétitifs – est durablement implantée dans l’ensemble de la région. Les organisations régionales (OEA, Groupe de Rio, UNASUR, etc.) et les dynamiques collectives qui la structurent ont d’ailleurs toujours réagi dès qu’atteinte est portée à la légitimité démocratique. Si l’on admet cette donnée, le problème essentiel est de savoir si ces régimes sont aujourd’hui armés pour répondre aux défis auxquels ils sont confrontés. Au centre de ces défis se trouve la question sociale.

3Par ailleurs, sur le plan politique, la décennie écoulée a vu tous les gouvernements, quelle que soit leur orientation politique (droite, centre, gauche modérée, gauche radicale), œuvrer (avec plus ou moins d’intensité) dans le social. Les gouvernants ont conçu des politiques visant à atténuer les énormes coûts sociaux du changement de modèle de développement opéré durant les années 1990. L’entrée des pays de la région dans l’ère de la mondialisation des économies, marquée par l’ouverture des frontières et le retrait de l’État en tant qu’acteur direct dans l’éco­no­mie, s’est fait au prix d’une dissolution des tissus sociaux, d’un accroissement de la pauvreté et des inégalités, du développement de la précarité. Il ne faut donc pas s’étonner si nombre de pays ont élu des dirigeants mettant directement en cause, dans leurs discours sinon dans leurs pratiques, le modèle économique néolibéral sur lequel fonctionnent la plupart des économies de la planète aujourd’hui.

4Enfin, sur le plan économique la longue période de croissance soutenue (environ 5 % en moyenne entre 2003 et 2008) qu’a connue la région, a permis à quelques rares pays (Chili, Brésil, Venezuela) de réduire de manière significative la pauvreté et de commencer à réduire les inégalités.

5Mais au plan du fonctionnement des sociétés, cette période a aussi été marquée par une croissance exponentielle de l’insécurité, de la généralisation du pouvoir des mafias liées au narcotrafic. Les politiques sociales mises en œuvre ont certes la plupart du temps réussi à empêcher la marginalisation de couches condamnées par les nouveaux mécanismes économiques. Parfois, comme au Brésil, au Chili ou au Venezuela, elles ont permis à de traditionnels exclus d’intégrer ou de réintégrer le jeu social. Mais les maux traditionnels de la région (corruption, clientélisme, institutions faibles, insécurité juridique, faiblesse des investissements dans le capital social, l’éducation, la santé, etc.) ont d’autant plus perduré que l’État est sorti considérablement affaibli de la décennie où l’idéologie du « moins d’État » promue par Ronald Reagan, Margaret Thatcher et le « Consensus de Washington » était dominante. Si les nouveaux dirigeants de la première décennie 2000 ont réussi à réhabiliter le politique, ils n’ont pas pu (ou pas su ?ou pas voulu ?) réhabiliter l’État. Or c’est bien là, aujourd’hui, qu’est l’essentiel, à un moment où la crise financière mondiale a montré la nécessité de mettre en place des régulations de type étatique.

État et démocratie

6La démocratie ne peut se passer d’un État solide, assurant ordre et sécurité pour les individus, garant des libertés et de l’application du droit. Elle n’est possible que si se développe une culture démocratique respectueuse des différences et des oppositions, respectueuse du droit d’autrui. Or cette culture qui n’est nulle part innée ne peut se développer que par la mise en place d’un État relativement impartial, promoteur et garant de règles de droit impersonnelles et opposables à tous. Comment parler de démocratie si l’État est faible, dominé par des factions ou par un dirigeant charismatique ? Le pessimisme, dont font part aujourd’hui les Latino-Américains (et dont rendent compte nombre d’enquêtes, comme celle du Latinobarometro), contraste avec l’enthousiasme qu’avait déclenché la « troisième vague » de démocratisation [Huntington]. Le paradigme transitologique considérait l’État comme un obstacle potentiel pour une démocratisation poussée. Pour libérer les forces de la société civile, il fallait réduire sa capacité d’action, dont les régimes autoritaires avaient abusé. La plu­part du temps, le discours officiel s’appuyait sur le Market-Centered State, un État dont l’action était entièrement orientée vers le bon fonctionnement des marchés. Cette logique a servi de fondement aux politiques de privatisation, de dérégulation, de réduction des déficits publics. Les changements ont été considérables. L’État nouveau devait être réduit à sa plus simple expression, avec l’idée qu’il serait impossible de faire machine arrière.

7Mais il est clair que cette politique promue par les organisations internationales (en particulier le FMI) a opéré ainsi une grave confusion, celle d’assimiler pouvoir fort et État fort. L’État autoritaire était un État dont l’étendue était maximale, c’était un État répressif. Mais ce n’était pas nécessairement un État fort, capable de faire respecter l’État de droit. Bien au contraire, en Amérique latine, la plupart du temps, les dictateurs ou dirigeants autoritaires (qui ne faisaient que prendre la suite des caciques d’antan) ont affaibli l’État en détournant son appareil à leur profit. Or si l’on prend comme repère paradigmatique d’État libéral celui des États-Unis, on observe que son champ d’action est peu étendu, mais qu’en revanche il est puissant, parce qu’il est légitime aux yeux de la population, et surtout parce qu’il est concentré sur les tâches essentielles qu’il se donne (tâches qui peuvent varier). Comment faire alors pour instaurer ce type d’État en Amérique latine ?

8L’État aujourd’hui n’agit plus et ne peut plus agir comme il le faisait hier. Une grande partie de la sphère économique échappe à son champ et à son contrôle. Mais cela ne signifie pas pour autant qu’il soit « un objet politique en voie de disparition », comme certaines analyses l’avancent. Certes, il est entré dans une phase de profonde transformation, de perte de pouvoir en matière économique, de mise en cause de ses modes traditionnels d’intervention. C’est le résultat des multiples processus de ce que l’on appelle « globalisation » ou « mondialisation ». Presque tous ces processus questionnent son rôle traditionnel. On retiendra les trois plus importants.

9La globalisation des marchés a pour effet qu’à la concurrence entre les entreprises inscrites dans les marchés nationaux vient s’ajouter, et souvent se substituer, une concurrence entre entreprises multinationales inscrites dans les marchés mondiaux. Or la logique de développement de ces sociétés multinationales ignore complètement le cadre de l’État nation. Les joint ventures, les restructurations, les « délocalisations » obéissent à un seul objectif : maximiser les pro­fits. Tout autre considération (coûts sociaux et humains, intérêts nationaux, risque écologique, etc.) est secondaire. La globalisation de la communication dont Internet est l’archétype, permet aux acteurs sociaux de se rencontrer sans avoir recours à la médiation de l’État. Souvent, le Journal officiel, moyen par lequel ­l’État­ rend publics ses documents et ses décisions, est supplanté par Internet. Chaque jour, les dirigeants du monde entier s’éloignent des instruments traditionnels de communication avec leurs citoyens, cela au profit des moyens mo­dernes­ de communication. La campagne électorale de Barak Obama en 2008 fut sur ce point emblématique, tant pour la collecte de fonds que pour la mobilisation des militants par le truchement d’Internet. La globalisation idéologique enfin postule que démocratie, politique et marché sont indissociables. Qu’importe si de nombreux cas empiriques (par exemple la Chine) invalident ce postulat. Le credo de l’État limité à ses fonctions de souveraineté a présidé à la généralisation de l’idée que l’État devait tout faire pour lever les obstacles au développement des économies néolibérales.

10La crise des marchés financiers que le monde connaît depuis fin 2008 a permis de remettre en cause une partie de ces dogmes. Mais en Amérique latine, ce mouvement existait depuis déjà une décennie, comme l’ont montré la majeure partie des élections de la période, gagnées presque toujours par des candidats qui ne se voulaient pas des chantres du néolibéralisme. Si l’on revient donc sur la nécessité de l’existence d’un État fort pour assurer un bon fonctionnement des démocraties et si l’on convient 1) que l’on ne peut revenir à l’État ancien, celui d’économies fermées centrées sur leur marché intérieur et 2) que le Center Market State a produit des ravages dans les sociétés latino-américaines, comment définir l’État qu’il convient de construire ?

Un État régulateur

11Le changement fondamental que l’on peut observer dans la plupart des États est que la notion de contrôle a pris la place de celle de propriété. Hier l’État, en Amérique latine comme en Europe, intervenait directement dans l’économie par le biais d’une très grande quantité d’entreprises dont il était le propriétaire. Il n’y avait pas de limite juridique à ses champs potentiels d’intervention. Aujourd’hui il n’y a pas non plus de limite juridique mais, concrètement, l’État s’est défait de quantité d’entreprises ou de services publics, ne gérant plus directement mais exerçant un contrôle plus ou moins fort sur les activités de ces secteurs. Il n’est plus nécessaire qu’il possède le capital pour intervenir directement ou indirectement dans une activité productive ou de service. De plus, comme le montrent nombre d’études sur les transformations de l’État en Europe, les évolutions actuelles, qui ont limité son champ d’action dans certains secteurs, l’ont renforcé dans d’autres. Cela est particulièrement vrai dans le domaine de l’environnement et de la protection des consommateurs. Il n’y a pas un seul pays en Europe qui n’ait utilisé le prétexte des normes définies à Bruxelles pour imposer en interne des mesures qu’il n’aurait pu mettre en œuvre face à la puissance de certains groupes de pression. Il est donc évident, et ce phénomène s’observe aussi en Amérique latine, que la coopération internationale renforce considérablement le pouvoir de l’État sur son propre territoire. Elle est d’ailleurs une nécessité face à certains lobbies et en particulier face au terrorisme ou au crime organisé.

12La tâche première des gouvernants est donc d’opérer une restructuration de l’État. Il faut changer profondément ses modes d’intervention dans la société. Ce changement a déjà commencé dans bien des pays (Brésil, Chili, Costa Rica, Colombie, entre autres) et devrait pouvoir se poursuivre sans trop de difficultés, sachant que la demande d’État demeure forte en Amérique latine, dans le champ social comme dans le champ économique. Ce changement de la notion de « propriété » par celle de « contrôle » entraîne des répercussions considérables dans le champ politique. Des secteurs entiers des anciens appareils d’État traditionnels vont continuer à disparaître, par obsolescence. Mais d’autres vont surgir pour répondre aux nouvelles demandes. Les formules contractuelles, État/orga­nismes publics décentralisés ou État/entreprises privées, devraient se développer. Surtout, les instances de régulation devraient se développer dans de très nombreux champs. Le Chili, pays d’Amérique latine qui est allé le plus loin dans cette direction, a ainsi mis en place des autorités de régulation dans tous les secteurs relevant autrefois de services publics. Ces agences opèrent comme les pouvoirs publics et produisent des instances de régulation souvent beaucoup plus pré­cises, contraignantes et complexes que les règlements anciens.

13Ces changements devraient être facilités par ceux que la démocratie a apportés dans le champ politique. Ces dernières années ont permis l’émergence de nouvelles élites, moins dépendantes des caciquismes ou clientélismes traditionnels. De nouvelles règles de fonctionnement du système politique sont apparues, avec une profonde transformation des systèmes partisans nationaux. Rares sont les pays où sont demeurés présents sur la scène politique les partis traditionnels. Tous ont connu la constitution de nouvelles forces politiques. Certains ont vu les pouvoirs du Parlement se renforcer. La culture politique change : la corruption des dirigeants, qui a toujours existé, est de moins en moins acceptée, et une nouvelle citoyenneté se fait jour. L’importance croissante, dans de nombreux pays, d’acteurs sociaux indépendants, en particulier d’ONG, est un signe supplémentaire de ces mutations.

14Le système politique lui-même a connu de profondes modifications. Nous avons signalé les transformations des systèmes de partis. Ceux qui sont nés depuis une vingtaine d’années, comme ceux qui ont réussi à perdurer mais au prix de profondes transformations, pratiquent désormais la négociation, forment des coalitions, s’ouvrent au débat interne et avec la population. Ce qui a pour effet d’obliger les États, interface entre le pouvoir politique et la société civile, à inventer de nouveaux instruments d’intervention et de médiation. Mais cet État régulateur ne peut fonctionner efficacement qu’à trois conditions. D’une part, il doit pouvoir s’appuyer sur des institutions fortes, justice, police, pouvoirs inter­mé­diaires (autorités décentralisées, territorialement ou fonctionnellement). D’autre part, les détenteurs du pouvoir politique doivent respecter ces institutions, ne pas les entraver dans leur champ de compétences et dans leurs décisions. Enfin, cet État ne peut être efficace que s’il dispose de moyens financiers suffisants pour mettre en œuvre les politiques publiques que nécessite le pays dans lequel il opère.

La nécessité de profondes réformes fiscales

15Les politiques sociales de la période écoulée dont on a vu les aspects positifs ont, la plupart du temps (Venezuela, Chili, Mexique, etc.), été financées par les ressources que tire l’État de son maintien dans certaines activités productives (pétrole, gaz, cuivre, minerais, etc.). Mais comment financer des politiques éducatives ou des politiques de santé, secteurs dans lesquels l’Amérique latine est loin derrière la moyenne des pays de l’OCDE) ? Comment mettre en œuvre des politiques redistributives susceptibles de réduire les inégalités, ce mal endémique de la région ? Comment mettre sur pied des appareils policiers et judiciaires efficaces ? On pourrait multiplier les « comment ». La seule réponse possible est l’impôt. Or, sur ce point, la majeure partie des pays d’Amérique latine souffre d’un retard considérable par rapport aux pays développés. Les États-Unis ont un taux d’imposition de l’ordre de 35 % du PIB. Les pays de l’Union européenne ont un taux moyen d’un peu plus de 40 %. L’Amérique latine dans son ensemble a un taux moyen d’environ 18 %. Si l’on ajoute que dans cet ensemble le Brésil a un taux de 35,5 %, on mesure l’abîme de sous-imposition de l’Amérique hispanique (le Mexique a un taux de 9,4 %, moins qu’Haïti).

Graphique 1. Pression fiscale en Amérique latine (hors Cuba) en % du PIB

Graphique 1. Pression fiscale en Amérique latine (hors Cuba) en % du PIB

Source : CEPAL, Estudio económico de América latina y del Caribe, 2008-2009.

Graphique 2. Pression fiscale par pays en 2008en % du PIB

Graphique 2. Pression fiscale par pays en 2008en % du PIB

Source : CEPAL, Estudio económico de América latina y del Caribe, 2008-2009.

16Il est donc urgent d’opérer de profondes réformes fiscales si l’on veut relever le défi à la fois du développement économique et du développement politique. Mais les difficultés sont immenses. Signalons-en de quatre types. La première réside dans l’absence de culture citoyenne chez la majeure partie des Latino-Américains. Ils n’ont, pour la plupart d’entre eux, jamais payé d’impôts. Comment introduire l’idée que, pour résoudre les problèmes les plus criants de ces sociétés et fabriquer de la cohésion, il est indispensable de mettre en œuvre des politiques publiques qui, inévitablement, devront être financées par l’impôt ?La deuxième résulte de la mondialisation de l’économie. Les entreprises étrangères, les multinationales mexicaines ou brésiliennes pourraient être tentées de se délocaliser si des impositions fortes apparaissaient ou si des législations du travail moins favorables à la « flexibilité » étaient adoptées. La troisième résulte des mécanismes politiques propres à la majeure partie des pays d’Amérique latine. Le principe encore majoritaire de non-réélection immédiate ne facilite pas la mise en œuvre de politiques fiscales inévitablement impopulaires qui ne produisent d’effets que sur la durée. Un dirigeant ne peut accepter une perte de soutiens que s’il sait qu’il retirera demain les bénéfices politiques de ses décisions contestées aujourd’hui. Enfin, la faiblesse de la plupart des appareils d’État (à l’exception de quelques rares pays) ne facilite pas ce type de réformes. Pour prélever l’impôt, il faut des structures administratives solides, des agents bien formés et intègres, des dirigeants politiques intègres et, avant tout, soucieux du bien public…

17C’est donc un vaste chantier et d’immenses défis que la région doit relever. Mais il y va de la cohésion sociale de ces jeunes démocraties, de leur développement rapide et harmonieux, et finalement de leur place dans le concert des nations que l’Amérique latine aspire à occuper.

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Table des illustrations

Titre Graphique 1. Pression fiscale en Amérique latine (hors Cuba) en % du PIB
Crédits Source : CEPAL, Estudio económico de América latina y del Caribe, 2008-2009.
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/1505/img-1.png
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Titre Graphique 2. Pression fiscale par pays en 2008en % du PIB
Crédits Source : CEPAL, Estudio económico de América latina y del Caribe, 2008-2009.
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/1505/img-2.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Georges Couffignal, « Construire des États producteurs de cohésion sociale », Cahiers des Amériques latines, 62 | 2009, 07-14.

Référence électronique

Georges Couffignal, « Construire des États producteurs de cohésion sociale », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 62 | 2009, mis en ligne le 31 janvier 2013, consulté le 29 mars 2017. URL : http://cal.revues.org/1505

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Auteur

Georges Couffignal

Georges Couffignal est professeur de science politique à l’Institut des Hautes Études de l’Amérique latine (Université Sorbonne Nouvelle Paris 3), dont il est également le directeur. Membre du CREDA – UMR 7227, il a publié de très nombreux articles et ouvrages en Europe et en Amérique latine. Récemment, il a dirigé Amérique latine 2010. Une Amérique latine toujours plus diverse (Paris, La Documentation française, 2010).

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