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Dossier. L’Amérique centrale au xxie siècle

De la politique sociale à la lutte contre la pauvreté au Honduras : rétrécissement des concepts de « développement » et de « démocratie » dans un contexte de globalisation

Karen Bähr Caballero
p. 77-92

Résumés

S’appuyant sur l’étude de cas du Honduras, cet article vise à analyser la transformation opérée sur la nature de l’intervention sociale de l’État depuis la mise en œuvre des politiques d’ajustement structurel des années 1990 jusqu’aux politiques actuelles en termes de réduction de la pauvreté. Le propos s’inscrit dans une évolution plus large, celle de la critique de la nouvelle version du discours dominant sur le développement qui, dans cette période, fait état de la nécessité de réguler certains aspects du marché et de créer des institutions pour soulager l’impact social de la mise en œuvre de l’économie de marché. L’auteur affirme que les politiques de Réduction de la Pauvreté s’inscrivent dans la continuité des politiques d’ajustement structurel, tout en se différenciant des politiques des années 1980, réduisant un État à la seule fonction de garant de la régulation du marché. En effet, face au constat de l’impact négatif et durable de la restructuration économique sur les populations du Sud et face au mécontentement croissant des acteurs sociaux et institutionnels, un aménagement politique et conceptuel en faveur de la reconnaissance du rôle social de l’État est proposé. Le cas hondurien illustre les ruptures et les continuités qui accompagnent cette évolution. Cette étude propose également une réflexion sur la notion de gouvernabilité en confrontant l’usage normatif du concept par les organismes internationaux de développement et les stratégies des élites locales pour s’assurer leur « part du gâteau » ; dans un contexte de mise en place d’une stratégie de développement plus large visant à intégrer les économies locales dans l’économie globale. En conclusion, l’auteur aborde la question de l’impact de l’évolution de la politique de développement sur le processus de démocratisation initié au Honduras dès les années 1980.

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Entrées d’index

Palabras claves :

desarrollo, pobreza, democratización

Index géographique :

Honduras
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Notes de l’auteur

Cet article est issu d’une partie de ma thèse de doctorat portant sur les stratégies des femmes paysannes dans les processus de développement local, en cours à l’Institut d’études du développement, à l’université catholique de Louvain, sous la direction du professeur Jean-Philippe Peemans. Je remercie Claire Poinas pour la lecture et la correction de ce texte ainsi que pour la pertinence de ses commentaires. Les erreurs et omissions qui pourraient subsister demeurent évidemment de ma seule responsabilité.

Texte intégral

1S’appuyant sur une étude de cas au Honduras, cet article vise à analyser la transformation de l’intervention sociale publique, opérée à la suite de la mise en œuvre des politiques d’ajustement des années 1990, pour donner place aux politiques actuelles en termes de réduction de la pauvreté. Le propos s’inscrit dans une réflexion plus large, celle de la critique du discours dominant sur le développement et de sa version la plus récente, qui préconise de réguler certains aspects du marché et de soulager l’impact social des politiques néo-libérales.

  • 1 Le numéro 38 de la revue Interventions économiques dédiée au renouveau de la pensée de Karl Polanyi (...)
  • 2 Pour Polanyi, la définition substantive de l’économie suppose une structure institutionnelle qui pe (...)
  • 3 Selon le modèle dominant, l’échange marchand est le seul mode d’intégration capable de garantir le (...)

2L’analyse de l’étude de cas s’appuie sur le cadre théorique développé par Karl Polanyi [1944, 1977] et sur son actualisation par un certain nombre d’auteurs, des deux côtés de l’Atlantique1. Les concepts de Polanyi de « double mouvement » et d’« encastrement/inclusion » sont particulièrement éclairants pour l’analyse de l’État social. L’encastrement désigne le rôle structurant des déterminants sociaux et politiques dans le support institutionnel de l’économie au sens large2. Le « double mouvement » caractérise l’évolution historique des économies de marché : d’un côté, les périodes où les acteurs dominants ont bénéficié d’un rapport de forces favorable au projet de marché autorégulé et, de l’autre, les périodes où ils ont été obligés de composer avec des acteurs sociaux et de mettre en place des mesures visant à protéger la vie sociale de l’impact déstructurant du projet de marché. Pour Polanyi, ce qui différencie une période de l’autre c’est avant tout le type d’équilibre du système économique, atteint soit par la prééminence de l’échange marchand, soit par la redistribution et la réciprocité3. Dans le premier cas, l’économie tend à s’autonomiser des autres sphères de la vie sociale, tandis que dans le second cas, elle tend à s’inclure dans le social et le politique.

3Le contre-mouvement a été perçu comme résultat de l’action des acteurs sociaux dans un contexte historique favorable [Craig and Porter, 2006]. Sans nier la pertinence de cette hypothèse, cet article vise à complexifier l’analyse du contre-mouvement polanyien en montrant que, dans certains cas, les élites peuvent s’inscrire dans des relations de réciprocité asymétrique ou verticale afin de servir leurs intérêts dans un contexte très concurrentiel. Il est certain qu’au Honduras, les élites sont capables de mobiliser indistinctement l’intégration par le marché ou l’intégration par la réciprocité asymétrique pour défendre leurs intérêts économiques. Ce qui a un impact sur le degré d’appropriation du modèle de développement dominant, impulsé depuis les institutions internationales (ajustement structurel) ainsi que sur les conditions de mise en place du processus de démocratisation.

4Seront abordées en premier les principales caractéristiques du nouveau modèle de développement, incluant un changement de nature de l’intervention sociale de l’État. Sera esquissée ensuite une réflexion sur la relation entre cette évolution et le processus de démocratisation entamé dans le pays dans les années 1980. Enfin, une troisième partie présentera les principales conclusions.

Un État ciblé... et mieux adapté à la croissance économique

5Avec la mise en œuvre des politiques de restructuration économique au début des années 1990, la société hondurienne expérimente la mise en place d’un nouvel équilibre plus favorable au marché. Une décennie plus tard, l’épuisement du modèle et le mécontentement social croissant favorisent le consensus entre l’élite économique et un secteur de la classe moyenne sur la nécessité de soulager la pauvreté et d’offrir une nouvelle légitimité à « l’ajustement » [Bähr Caballero, 2008]. Ces conditions internes ont entraîné l’adoption de la « Stratégie de Réduction de la Pauvreté » (SRP), sur les bases d’une approche élaborée et proposée par les instances internationales.

6Approuvé par le président de la République au Conseil des ministres le 20 août 2001, le document final de la SRP représente l’engagement à réduire les niveaux de pauvreté sur la base d’une croissance économique accélérée, équitable et durable à l’horizon de l’année 2015. Cet objectif est poursuivi grâce à un programme en six volets : augmentation de la croissance économique ; diminution de la pauvreté urbaine ; investissement dans le capital humain ; renforcement de la protection sociale pour les groupes les plus vulnérables ; inscription de la SRP comme politique d’État.

  • 4 Deux définitions de ce concept dominent le débat international : pour la première, la croissance éc (...)

7Le cadre de référence de la SRP hondurienne est la croissance « pro-pauvre »4. Celle-ci est le plus souvent comprise au Honduras comme un synonyme de croissance tout court, comme l’introduction de solutions de marché dans le cadre de la lutte contre la pauvreté ou encore comme une croissance économique basée sur la main-d’œuvre pauvre bon marché [Cuesta, 2004].

8En accord avec cette philosophie, le Document de la SRP/Honduras identifie comme principales causes de la pauvreté : la faible croissance économique, la pression démographique sur les ressources naturelles, la non-participation des pauvres, la détérioration des valeurs culturelles et les faiblesses des gouvernements locaux [República de Honduras, 2001]. L’effort vise à remédier à l’inefficacité de l’État et à redresser la performance sociale déficiente en améliorant la qualité et la couverture des services, principalement pour les plus pauvres [República de Honduras, 2001]. On postule que les mécanismes du marché augmenteraient l’efficience de l’économie, générant de nouvelles opportunités et contribuant à réduire la pauvreté [Gobierno de Honduras, 2004].

  • 5 Mieux connue sous les sigles HIPC – Heavily Indebted Poor Countries – cette initiative est un progr (...)
  • 6 La Poverty Reduction Growth Facility – PRGF – créée en 1999 par le FMI afin de placer les objectifs (...)

9Formulée avec le concours important de la coopération internationale, la SRP mobilise les ressources nécessaires grâce à l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés5 et à d’autres programmes de réduction de la dette. Or, parmi les conditions pour accéder à ces programmes se trouvent, entre autres, le maintien des réformes structurelles dans le cadre de l’accord sur l’Aide pour la croissance et la réduction de la pauvreté6 passé avec le FMI, ainsi que le renforcement de l’approche en termes d’intervention ciblée [Secretaría de la Presidencia, 2003]. Cette dernière approche a été introduite en Amérique latine avec le soutien des instances financières internationales qui voient dans la concentration le moyen d’augmenter l’efficacité et l’efficience des programmes de lutte contre la pauvreté. Selon Paes de Barro et de Carvalho [2004] le modèle de focalisation privilégié est celui qui concentre la provision de services sociaux dans les groupes les plus nécessiteux, tout en promouvant une réduction de l’intervention universelle garantissant à l’ensemble de la population l’accès aux biens sociaux. Toujours selon ces auteurs, une intervention ciblée se caractérise par :

10a) La quête d’efficience dans les interventions sociales et d’efficacité dans la lutte contre la pauvreté. L’efficience renvoie au fait que, avec une quantité de ressources limitées, il n’est pas possible d’élargir la couverture des services sociaux sans une diminution de la qualité du service. Une politique est donc efficiente si le volume de ressources disponibles est converti en un maximum de bénéfices pour la population. L’efficacité est le pouvoir de la politique sociale de transformer la vie des bénéficiaires, offrant aux familles pauvres l’opportunité ou les ressources qui leur sont nécessaires pour sortir de la pauvreté.

11b) L’approche ciblée ne questionne pas l’actuelle distribution de ressources, puisqu’« un programme n’a pas besoin de compter avec beaucoup de ressources pour induire les transformations recherchées » dans la mesure où, dans une société de marché, les résultats sont poursuivis par le biais de l’altération des assignations des agents (capital social et humain).

12c) La concentration est consubstantielle à la privatisation de l’offre de biens sociaux, dans la mesure où elle permet d’éviter l’effet crowding out, c’est-à-dire où elle garantit que la majorité de la population accède aux services sociaux à travers le marché, en s’assurant que seuls les plus démunis auront un accès gratuit grâce à l’État.

13d) Focaliser n’implique pas seulement de cibler les bénéficiaires, mais aussi de cibler le type d’intervention (besoins fondamentaux, infrastructure de base, etc.).

14e) La focalisation ne se traduit pas nécessairement par une diminution des dépenses sociales, elle implique plutôt une réorganisation des ressources disponibles. Au Honduras, les politiques sociales financées avec les ressources libérées de la dette et provenant de la coopération internationale ont favorisé le passage d’une logique par projets à une logique par programmes. Le financement, destiné auparavant aux programmes des ONG, est maintenant dirigé vers des entités hybrides, telles que le Fond hondurien d’investissement social – FHIS –, et le Programme de réassignation familiale – PRAF –. Néanmoins, il est important de signaler qu’une partie de ses ressources continuent à être gérées de façon ciblée par les ONG, mais comptabilisées désormais en tant que dépenses publiques.

  • 7 Lors de l’administration Zelaya (2006-2009), les municipalités ont vu leur rôle accru dans l’exécut (...)

15Comme résultat de l’approche ciblée, 80 municipalités rurales ayant les indices de pauvreté les plus élevés et sept municipalités urbaines ayant le nombre le plus élevé de pauvres ont été l’objet d’interventions en 2003 [Secretaría de la Presidencia, 2003]. À partir de 2006, le Programme Red Solidaria intervient en matière d’éducation, santé, infrastructure sociale et productive et transferts monétaires pour 200 000 familles en situation d’extrême pauvreté7.

16Outre le principe d’interventions ciblées, la bonne gouvernance et la participation de la population font partie des lignes principales dégagées par la SRP hondurienne.

17Depuis les années 1990, les thèmes de la réforme de l’État, de la décentralisation, de la consolidation de la société civile, de la démocratie et de la promotion du marché se voient réunis dans le discours dominant sur le développement, notamment à travers le concept de gouvernance [Peemans, 2008]. Cette articulation met en exergue le rôle central de la croissance économique et se veut fonctionnelle quant à la viabilité et à la performance des économies locales en vue de leur intégration à l’économie globalisée.

18La bonne gouvernance comprend l’ensemble de lignes de conduite que doivent adopter les États en matière de changements organisationnels pour rendre compatibles les rapports entre le marché et la société civile aux niveaux local, régional et mondial. L’agenda de la bonne gouvernance converge avec celle de la réduction de la pauvreté sur deux aspects essentiels : le premier est le projet d’une conception, plus restreinte, de l’intervention sociale et le deuxième est une interprétation du rôle de l’État qui le rend compatible avec la participation des pauvres aux efforts pour sortir de la pauvreté [Baden, 2000].

  • 8 En 1996, le Programme de réforme de l’administration publique, coordonné par la Commission présiden (...)
  • 9 Au niveau municipal, la Loi des municipalités désigne deux instances pour assurer la participation (...)

19Au cœur du discours sur la bonne gouvernance, les politiques de décentralisation s’alignent sur cette redéfinition de l’État. Bénéficiant du support technique et financier des institutions internationales, le programme de décentralisation a été mis en place au Honduras à partir des années 19908. Il cherche à redresser la déficience de certaines fonctions, prises en charge par le secteur public alors qu’elles sont considérées comme propres au secteur privé [República de Honduras, 2001]. Les dispositifs de la décentralisation, en synergie avec la modernisation de l’État, correspondent à l’approche ciblée. En effet, la modernisation administrative permet aux municipalités de s’inscrire sur une ligne de qualité et d’efficience économique, tandis que le transfert de compétences administratives, politiques et économiques vers le niveau local est censé augmenter l’efficacité de la lutte contre la pauvreté. Les municipalités identifient mieux les priorités de la population et accompagnent mieux les processus de déconcentration et de privatisation concomitants à la décentralisation [Chávez Borjas, 2003]. La participation quant à elle, devient un principe directeur dans la planification du développement local, tout en demeurant un mécanisme d’intégration économique de la population dans un contexte d’économie de marché [Laurent et Peemans, 1998]9.

20L’analyse des lignes directrices de la SRP permet de conclure que cette stratégie a été un axe de convergence de deux traits distinctifs de l’évolution expérimentée par l’État hondurien depuis les années 1990 : d’une part, le renforcement du rôle régulateur du marché et la prééminence de la croissance économique et, d’autre part, l’introduction d’une nouvelle modalité d’intervention sociale publique correspondant à un réaménagement de l’appareil public sous le signe de la modernisation administrative.

21Néanmoins, tout comme la restructuration économique, la modernisation de l’État a été fort problématique. La centralisation, la faible croissance économique, le manque d’efficience des institutions et la corruption des agents publics ont été signalés par les institutions financières internationales comme les principaux obstacles à sa réalisation. Il est évident que ces obstacles empêchent le pays de profiter pleinement des occasions offertes par le libre marché [USAID/ARD, 2003].

22D’autres auteurs critiquent le modèle dans son ensemble par son biais économiciste. Pour le cas hondurien, José Cuesta [2006] par exemple, analyse la SRP en appliquant une approche en termes d’« espace politique ». Suivant Sam Hickey, l’auteur place au cœur de son analyse le contexte historique et géographique donné ainsi que les conflits entre les différents acteurs. L’accent est mis sur les questions de représentation, d’inclusion, de diffusion de l’information, des intérêts antagonistes et des degrés d’influence de chaque acteur social. L’auteur en arrive à la conclusion que si la SRP vise la consolidation des espaces de participation pour la société civile hondurienne, cette participation ne s’est pas traduite par l’ouverture d’espaces politiques réels. Diverses raisons peuvent être avancées pour expliquer ce fait : le manque de représentativité de la société civile ; la faible répercussion de la participation citoyenne dans la définition des parties clés du programme de réduction de la pauvreté, notamment le programme économique ; le support institutionnel déficient ; la difficulté des instances participatives à prendre des initiatives pour affronter les principaux problèmes affectant la population ; la persistance des relations clientélistes, etc. En effet, les mécanismes et modalités institutionnelles privilégiés ne cherchant pas à promouvoir une ouverture universelle aux droits sociaux, la participation des secteurs populaires reste ancrée dans les rapports clientélistes qui ont caractérisé historiquement la relation entre les élites et les secteurs populaires [Chávez Borjas, 2003].

23Face à ces deux discours antagonistes, comment évaluer l’impact du nouveau modèle de développement sur le processus de démocratisation  S’agit-il d’un projet inachevé qui mènera à la prospérité, à condition de favoriser la croissance économique une fois la participation et la bonne gouvernance garanties ? Ou plutôt d’un projet tronqué, victime des contradictions inhérentes à un projet sociétal plus large, dominé par la prééminence du marché autorégulé ?

24Quelques éléments de réponse peuvent être proposés, à partir de l’analyse critique de la relation entre modalité d’intervention sociale, participation, gouvernance et démocratie.

Démocratisation, processus inachevé ou projet épuisé ?

25Les arguments présentés dans la première partie de cet article où, de manière résumée, est décrite la mutation de l’État social hondurien, permettent de mettre en place une réflexion sur le rapport entre le modèle de développement globalisé et le processus de démocratisation commencé dans les années 1980, et qui a mis fin à plus de 18 ans de gouvernements militaires au Honduras.

26Ce processus, reflet d’un nouveau consensus entre les élites économiques et une partie de la classe moyenne, a été promu par les instances internationales et est fondé sur l’idée de la défaillance de l’État et du besoin de restructuration économique.

27Le contexte global, défavorable à la consolidation de l’État, oblige à une redéfinition des termes du consensus antérieur. En effet, si avant les années 1980 ­l’État hondurien était certes faible, la protection universelle, solidaire et intégrale, constituait l’assise de la relation entre les acteurs sociaux et l’État. Cette relation s’est forgée au cours des conflits d’acteurs à différents moments historiques, notamment :

28a) avec l’émergence de la bourgeoisie commerciale de la côte atlantique qui, sur la base d’un discours nationaliste, essayait de sécuriser son emprise sur les rares niches économiques non investies par la compagnie bananière étatsunienne, en accord avec les ouvriers de ces mêmes compagnies, [Euraque, 1996] ;

29b) lors de l’alliance des années 1970 entre le gouvernement populiste de López Arellano et la paysannerie autour du projet de réforme agraire ;

30c) avec l’industrialisation substitutive centraméricaine et sa promotion d’un lien entre marché de l’emploi, politique sociale et protection [Sojo y Pérez Sáinz, 2002].

31Après la décennie perdue des années 1980, les élites convaincues de ne pas trouver de sources de crédit et les fonds nécessaires pour la stabilisation économique s’accommodent des phases de l’ajustement, proposées, imposées et mises en œuvre conformément aux directives du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale et de l’Agence internationale pour le développement – AID – [Judson, 1998].

32L’indice de restructuration proposé par Muñoz [2004] pour mesurer le degré d’application des réformes structurelles dans la période 1990-2000 montre que si les variations d’un pays à l’autre sont significatives, le changement économique a été systématique et soutenu. Les mesures prises par les États centraméricains ont suivi incontestablement la voie de la libéralisation économique. Le pays qui montre la différence la plus importante entre la position initiale et finale est le Honduras. Cela indique que, bien qu’ayant entamé la réforme plus tard que les autres pays de la région, le Honduras a conduit le processus de réformes le plus accéléré au cours de la période étudiée [Muñoz, 2004].

33Pendant cette période, le projet de démocratisation s’exprime presque exclusivement par l’alternance politique formelle et une timide évolution institutionnelle. Vers la fin des années 1980, la démocratisation est mise à mal par l’impact de l’ajustement structurel : la pauvreté profonde, la violence largement répandue et la corruption généralisée créent une situation sociale instable, où les groupes de population les plus nécessiteux perçoivent de plus en plus la démocratie comme un concept théorique et non comme une réalité susceptible d’apporter la justice sociale, tandis que les sondages publics révèlent une insatisfaction croissante parmi la population [Commission européenne, 2007]. C’est à ce moment qu’intervient la Stratégie de réduction de la pauvreté comme tentative d’approfondir le growth led development et de soulager l’impact de la restructuration.

34La lecture polanyienne, notamment la distinction entre encastrement-étayage et encastrement-insertion proposée par Ronan Le Velly [2007], permet de suggérer une analyse de l’impact politique du modèle de développement dominant.

35L’encastrement-étayage désigne les diverses conditions sociales et institutionnelles sur lesquelles s’appuie la construction des activités économiques, sans que pour autant la tendance de la sphère économique à la différenciation soit écartée, au même titre que sa tendance à subordonner les autres ordres du social [Caillé, 2007]. L’encastrement-insertion, au contraire, suppose une interaction sans subordination entre toutes les sphères de la vie sociale, avec des institutions jouant un rôle primordial afin d’éviter l’autonomie-désinsertion de l’économie.

36Transposant cette distinction au cas hondurien, on observe que, quand la SRP réintroduit un support institutionnel à l’intervention sociale, c’est sans redéfinir la hiérarchie entre les différentes sphères, qui ne s’affranchissent pas de la centralité de la sphère économique [Bähr Caballero, 2008]. En effet, la SRP ne remet pas en question les politiques économiques de restructuration, au contraire. Bien que limité, l’État social hondurien et sa conception universaliste de la protection sociale font place à une conception ciblée, plus fonctionnelle, du projet de marché autorégulateur. Concrètement, le nouveau mode d’intervention publique vient étayer le projet de marché autorégulé. L’offre politique, définissant la démocratie comme le produit du libre marché, favorise la disparition des mécanismes de politique publique et de planification de l’État qui, auparavant, régissaient la production et la redistribution. Avec, comme résultat, le démantèlement du système universel qui fait place à un rôle accru du marché et de la famille (voire des femmes) dans le vivier des services sociaux [Bähr Caballero, 2008, Martínez Franzoni, 2008].

  • 10 Selon l’auteur, une sorte de co-gouvernement s’installe : de nombreux experts de l’AID travaillent (...)

37La restructuration économique et le rôle des institutions financières internationales dans la planification du développement économique ont délégitimé ­l’État [Judson, 1998]10. Cette tendance n’a pas été renversée par « l’ajustement de l’ajustement » : la consolidation démocratique est mise à mal par une conceptualisation restreinte du social et par la perte de perspectives d’élargissement de la citoyenneté sociale et économique.

38C’est dans ce contexte que les acteurs dominants déploient leurs stratégies et cherchent à assurer leur survie politique. Deux voies, selon le degré d’appropriation de la SRP, illustrent la diversité des stratégies adoptées par les élites : d’un côté, une partie des élites, déployant des stratégies d’accumulation liées à l’économie de services, à l’immobilier et aux activités financières, vise à percer l’espace globalisé en intégrant pleinement dans son agenda politique les recettes de restructuration ; de l’autre côté, le secteur industriel et agraire reste très ancré dans le cadre national d’accumulation et de mobilisation des réseaux clientélistes. Dans un système politique caractérisé par le bipartisme, ces deux types de stratégie sont mis en œuvre indépendamment de l’appartenance politique par des factions à l’intérieur de chaque parti.

  • 11 Entre 1990-1999, ses flux vers l’Amérique centrale ont totalisé 13 331,5 millions de dollars, soit (...)

39La première voie a surtout été suivie par les nouvelles élites, plus insérées dans la globalisation. Ces nouvelles élites sont issues, d’une part, des anciennes élites agraires investissant les recettes des excédents de l’agriculture d’exportation dans l’industrie, les banques et le secteur de la construction et, d’autre part, d’une partie des classes moyennes tirant profit de l’importation substitutive, notamment dans le secteur industriel et commercial [Segovia, 2005]. Plus tard, en liaison avec les intérêts transnationaux dans la région et profitant de l’augmentation de l’investissement étranger direct11, ces groupes se consolident en investissant des secteurs auparavant peu accessibles comme les télécommunications, l’énergie électrique, les maquiladoras et le système financier. Avec l’expansion de l’espace d’accumulation du marché national vers le marché centraméricain initiée dans les années 1980, les nouvelles élites abandonnent les stratégies protectionnistes circonscrites à l’espace national [Segovia, 2005] et embrassent l’agenda de la restructuration, ainsi que la stratégie de la compensation sociale à partir des années 1990.

40La deuxième voie est celle suivie principalement par les élites liées aux acti­vi­tés industrielles et agraires et déployant des stratégies enracinées dans les réseaux clientélistes. Ces élites voient leur capital politique érodé par la restructuration et s’approprient différemment les programmes du FMI. Notamment par la tendance à accentuer la logique assistentialiste des programmes sociaux et à avancer sur des sujets sensibles tels que l’insécurité ou le pouvoir d’achat, visant à améliorer l’image du gouvernement parmi les classes populaires. Cette stratégie, en partie contradictoire avec la logique de la Poverty Reduction Growth Facility, constitue une des causes du détournement des dépenses, du renforcement du clientélisme ainsi que, en général, des problèmes d’exécution des ressources de la SRP.

41À la base de cette stratégie, se trouvent des relations de réciprocité entre les élites politiques et la population. En effet, la réciprocité n’est pas seulement positive : les conditions sociales et historiques d’institutionnalisation et les facteurs déterminants dans la résolution de conflits peuvent engendrer des systèmes de réciprocité asymétriques [Sabourin, 2007] où un acteur se trouve subordonné par rapport à un autre. La distance sociale entre les participants dans une relation de réciprocité peut faire place à des relations de patronage. La relation patron/client étant une forme de réciprocité dans laquelle les bénéfices perçus par la partie subordonnée sont échangés contre la loyauté et la reconnaissance du pouvoir vis-à-vis de la partie dominante [Adler Lomnitz, 1988].

  • 12 La promotion de secteurs clés, comme la production agricole d’exportation, les zones franches et le (...)
  • 13 Ainsi, pendant sa présidence (1990-1994), Rafael Callejas, champion du néolibéralisme, a introduit (...)

42Le cas hondurien présenté ici, de façon certes sommaire, montre bien que si l’on se trouve devant une réactivation de relations historiques, il serait erroné d’y voir une rupture avec le modèle modernisateur de développement. Les relations politiques clientélistes s’inscrivent dans la trajectoire historique de la société hondurienne tout en étant intrinsèquement liées à l’organisation moderne de la production et de l’économie12. Revenant à la grille polanyienne, cette pluralité de modes d’intégration, qui fait coexister les relations de marché et la réciprocité asymétrique dans un même espace politique [Le Velly, 2007], ne menace pas pour autant la primauté du marché autorégulateur. Par ailleurs, le sub-système politique reflète cette complexité dans la mesure où les mêmes groupes de pouvoir peuvent s’investir dans l’une ou l’autre voie, en fonction de leurs intérêts et du contexte politique13. Cette malléabilité définit la spécificité du processus de démocratisation hondurien. Le rythme plus ou moins accéléré de la restructuration économique ne se traduit pas par un modèle de développement alternatif. Or ce sont les impératifs du modèle dominant qui empêchent la transformation de la structure de pouvoir et qui font obstacle à la création de nouveaux espaces politiques favorables aux acteurs marginalisés.

En guise de conclusion

43La promotion du rôle central du marché dans la construction de la modernité propre au modèle de développement dominant a généré un contexte globalement défavorable à la consolidation de l’État dans les pays en développement. Au Honduras, les programmes d’ajustement structurel ont contribué à rendre l’État diffus quant à l’autorité, à la légitimité et au pouvoir [Judson, 1998]. Plus tard, le retour de l’État social et la bonne gouvernance, éléments centraux du « nouveau » modèle de développement, ne représentent pas une rupture avec le modèle précédent. Au contraire, la centralité de la restructuration économique qui persiste à inscrire l’État dans une logique fonctionnelle par rapport aux exigences du marché se maintient. Le « nouveau modèle » favorise néanmoins une transformation importante de la relation entre les sous-systèmes économique et politique. Au cœur de cette évolution, la redéfinition de l’intervention sociale de l’État, est plus ciblée et moins universelle.

44Le cas hondurien montre que le modèle global reste sujet à une série de filtres nationaux. Ces filtres définissent la spécificité de la mise en œuvre du projet de modernisation dans chaque contexte national. Ainsi, les stratégies mises en place par les élites honduriennes sont variées : d’un côté, l’expansion de l’espace d’accumulation à la sphère régionale et globale rend caduques les stratégies protectionnistes circonscrites à l’espace national, de l’autre, la perte de légitimité politique due à l’impact négatif durable de l’ajustement favorise la réactivation des réseaux de réciprocité asymétrique, consolidant le clientélisme et la corruption. L’inscription dans l’une ou l’autre stratégie définit les variations de rythme, plus ou moins accéléré, et la radicalité des réformes tout en témoignant d’une tension entre la normativité exogène et les pratiques locales. Mais la centralité de la croissance économique reste maintenue. La relation des sous-systèmes politique et économique continue à être caractérisée par la prééminence de ce dernier.

45Le cas hondurien permet d’entamer une réflexion critique sur la démocratisation, telle qu’elle a été proposée par les acteurs dominants. En effet, le modèle de développement actuel, malgré sa rhétorique de participation et d’appropriation, favorise un contexte extrêmement défavorable à la régulation publique, à la promotion des droits économiques et sociaux et à la création d’espaces politiques, permettant aux acteurs sociaux d’exercer une influence réelle sur les pratiques et les normes institutionnelles. Sans production d’espaces politiques réels, les modalités de participation sont incapables de favoriser la construction d’un consensus sociétal large, visant à assurer de façon durable les conditions de reproduction sociale des collectivités.

46Ce consensus est d’autant plus nécessaire que la société hondurienne se voit aujourd’hui confrontée à de sérieux défis : persistance des inégalités, consolidation institutionnelle inachevée, montée de l’insécurité au sens large, violence sociale, et présence du crime organisé.

47Pour relever ces défis, il semble impératif de repenser les concepts de développement et de démocratie et de remettre en cause les définitions rétrécies qui les cantonnent au soulagement de la pauvreté et à un exercice politique visant à assurer le pouvoir politique et économique d’un petit secteur de la société hondurienne.

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Bibliographie

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Notes

1 Le numéro 38 de la revue Interventions économiques dédiée au renouveau de la pensée de Karl Polanyi rassemble des articles des auteurs représentatifs de ce renouveau (disponible en ligne http://www.teluq.uquebec.ca/pls/inteco/rie.entreevno_revue=1&vno_numero=55).

2 Pour Polanyi, la définition substantive de l’économie suppose une structure institutionnelle qui permet aux humains de survivre grâce à leurs relations avec d’autres êtres humains et avec leur environnement naturel. Cette définition est plus large que celle de l’économie formelle, qui se centre sur les choix à faire en relation avec les besoins dans un contexte de pénurie de ressources.

3 Selon le modèle dominant, l’échange marchand est le seul mode d’intégration capable de garantir le progrès et le développement. Ce que Polanyi [1944] questionne en proposant, a contrario, une pluralité de formes de production et de répartition. Il identifie ainsi au moins trois formes d’intégration : le marché, la redistribution et la réciprocité. L’échange marchand a comme mobile principal le gain individuel, avec ses paramètres tels que l’offre et la demande, le principe de concurrence et la notion d’homo economicus. Sa prétention de paradigme totalisateur le place à l’origine de tous les faits sociaux. La redistribution désigne, elle, le phénomène par lequel « un chef » se voit affecter une partie de la production et la redistribue ensuite entre les membres de la communauté. Finalement, la réciprocité peut être la base d’un système complet et institutionnalisé d’échanges économiques. Il s’agit d’une dynamique de don/contre-don, qui n’intervient pas nécessairement entre les mêmes individus, mais par laquelle chacun est l’obligé des autres.

4 Deux définitions de ce concept dominent le débat international : pour la première, la croissance économique est favorable aux pauvres quand elle est accompagnée de dispositions redistributives. Pour la deuxième, la croissance est pro-pauvre quand elle bénéficie aux plus pauvres en termes absolus, indépendamment du type de distribution affectée aux autres catégories de la population [Cuesta, 2004].

5 Mieux connue sous les sigles HIPC – Heavily Indebted Poor Countries – cette initiative est un programme du FMI, établi en 1996, afin d’amener la dette externe des pays pauvres à des niveaux acceptables et soutenables, c’est-à-dire afin de réduire la proportion du revenu national utilisée pour honorer les services de la dette (intérêts et capital). En théorie, pour qualifier à la HIPC, un pays doit : 1) être endetté pour au moins 150% de la valeur de ses exportations ; 2) adopter des programmes d’ajustement et de réforme macroéconomique (ouverture de l’économie, réduction de la dépense publique, etc.) ; 3) les appliquer pendant une période suffisamment longue. En 1999, l’initiative HIPC2, connue aussi comme HIPC élargie, conditionne l’aide à l’adoption d’une Stratégie de réduction de la pauvreté censée garantir que les fonds libérés du service de la dette seront utilisés pour soulager la pauvreté.

6 La Poverty Reduction Growth Facility – PRGF – créée en 1999 par le FMI afin de placer les objectifs de lutte contre la pauvreté et de promotion de la croissance au centre des opérations de prêts dans les pays membres les plus pauvres. La justification de ce programme suit l’idée selon la­quelle la croissance économique peut favoriser l’augmentation des dépenses publiques en faveur des plus pauvres « sans compromettre la viabilité macroéconomique et de la dette » [FMI, 2007]. Les prêts au titre de la PRGF sont assortis d’un taux d’intérêt annuel de 0,5% et sont remboursables sur dix ans par paiements semestriels dont le premier a lieu 5 ans et demi après le décaissement du prêt. Établis sur la base des SRP, les programmes qui sont retenus sont examinés respectivement par les Conseils d’administration du FMI et de la Banque mondiale, qui s’en servent comme référence pour leurs prêts concessionnels et les allégements de dette au titre de leur HIPC. En août 2007, 78 pays à faible revenu étaient admissibles à la FRPC [FMI, 2007].

7 Lors de l’administration Zelaya (2006-2009), les municipalités ont vu leur rôle accru dans l’exécution des ressources de la SRP ce qui, selon les observateurs locaux, a contribué à accentuer la politisation de leur allocation [FOSDEH, 2007].

8 En 1996, le Programme de réforme de l’administration publique, coordonné par la Commission présidentielle pour la modernisation de l’État, a été mis en œuvre avec l’objectif de promouvoir la réorganisation de l’Administration publique et le processus de décentralisation. Deux ans après, en 1998, est approuvé le Plan d’action du programme de décentralisation et développement municipal envisageant la gestion de l’éducation et des services de santé par les municipalités.

9 Au niveau municipal, la Loi des municipalités désigne deux instances pour assurer la participation de la population dans la planification du développement local : Le CODEM’s Conseil de développement municipal est composé d’un certain nombre de représentants des « forces vives » de la communauté, nommés par la corporation municipale et remplissant une fonction de conseillers. Les cabildos abiertos sont des sessions convoquées par le Maire et ayant lieu cinq fois par an auxquelles la population peut participer de façon directe. 

10 Selon l’auteur, une sorte de co-gouvernement s’installe : de nombreux experts de l’AID travaillent en étroite collaboration avec le personnel des ministères et autres agences publiques et avec les conseillers du FMI, de la Banque mondiale et du BID qui exercent une influence importante dans les sphères des politiques fiscale, monétaire et sociale.

11 Entre 1990-1999, ses flux vers l’Amérique centrale ont totalisé 13 331,5 millions de dollars, soit une moyenne de 1 333,15 millions annuels. Entre 2000-2004, le flux a atteint 10 609,4 millions, soit une moyenne de 2 121,9 millions. En ce qui concerne le PIB, l’investissement direct étranger a atteint son plus haut niveau dans la seconde moitié des années 1990, période pendant laquelle ont été enregistrées la plupart des privatisations dans la région [Segovia, 2005].

12 La promotion de secteurs clés, comme la production agricole d’exportation, les zones franches et le tourisme, est toujours au cœur de la stratégie économique des élites visant à intégrer l’économie hondurienne dans le marché global. La ratification du Traité de libre commerce avec les États-Unis – CAFTA –, en 2006, au début du mandat de l’actuel président, est un signe de l’engagement des élites dans le modèle de libre marché.

13 Ainsi, pendant sa présidence (1990-1994), Rafael Callejas, champion du néolibéralisme, a introduit l’ajustement structurel et le discours de modernisation politique. Mais sa gestion s’est aussi caractérisée par des niveaux de corruption et de clientélisme politique sans précédent. Plus récemment, la gestion de Manuel Zelaya (2006-2009), ancien président du Honduras, s’est caractérisée par le populisme et les concessions à la classe moyenne, ce qui ne l’a pas empêché de prendre des mesures telles que la dérogation du salaire minimal dans plusieurs départements du pays, afin d’attirer l’investissement des maquiladoras

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Pour citer cet article

Référence papier

Karen Bähr Caballero, « De la politique sociale à la lutte contre la pauvreté au Honduras : rétrécissement des concepts de « développement » et de « démocratie » dans un contexte de globalisation », Cahiers des Amériques latines, 60-61 | 2009, 77-92.

Référence électronique

Karen Bähr Caballero, « De la politique sociale à la lutte contre la pauvreté au Honduras : rétrécissement des concepts de « développement » et de « démocratie » dans un contexte de globalisation », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 60-61 | 2009, mis en ligne le 31 janvier 2013, consulté le 30 mai 2017. URL : http://cal.revues.org/1397 ; DOI : 10.4000/cal.1397

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Auteur

Karen Bähr Caballero

Karen Bähr Caballero possède un DEA en études du développement et termine actuellement un doctorat en sciences sociales à l’Université Catholique de Louvain. Elle fait partie de l’équipe de chercheurs de l’Institut d’études du développement où elle applique une approche du genre au sein des programmes de recherche sur Pauvreté et développement et Sécurité, espace urbains, dynamiques socio‑territoriales et développement. Elle a travaillé comme consultante pour des institutions gouvernementales et non gouvernementales concernant l’approche du genre et la formulation des politiques publiques.

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