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Dossier. Le Nordeste de Lula

Le grand projet du président Lula : le détournement polémique des eaux du São Francisco

Danielle de Melo Rocha
p. 81-98

Résumés

Depuis deux siècles l’absence d’eau dans la zone semi-aride du Nordeste brésilien est au centre des explications des inégalités régionales. Au début du xxe siècle la pensée critique a réorienté ce débat en se focalisant sur les structures de pouvoir, fondées sur la concentration des terres et sur la domination politique des propriétaires fonciers soutenus par les gouvernements, comme étant la cause du processus d’exclusion et de pauvreté rurale. Les politiques publiques ont basé leur stratégie sur la réalisation de grands travaux pour « combattre la sécheresse  » et pour « moderniser » la région. Le développement durable, soutenu par les mouvements sociaux, s’articule autour de la notion de développement local en proposant de « nouvelles » solutions à l’ancien problème de la sécheresse qui se résume dans la formule suivante : « Vivre avec le Semi-aride ». Dans cet article, nous analysons les contradictions des politiques de développement du gouvernement Lula pour la région qui se font jour à travers l’affrontement entre les propositions gouvernementales et celles des mouvements sociaux. Nous analysons plus particulièrement le projet d’Intégration du São Francisco aux bassins hydrographiques du Nordeste septentrional (PISF), mis en œuvre par le Gouvernement Fédéral comme faisant partie de sa stratégie pour favoriser le développement régional.

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Texte intégral

  • 1 La pluviométrie moyenne annuelle du Semi-aride dépasse les 800 mm.

1La zone semi-aride du Nordeste se caractérise par des conditions environnementales et socio-économiques peu favorables. Cette région, où les pluies1 se concentrent sur une courte période de l’année, correspond à une zone climatique du Brésil marquée par la longueur de la saison sèche et le haut niveau d’évaporation. Le paysage révèle l’absence d’eau par des indices tels que la végétation xérophile (la caatinga), le climat chaud et sec et le sol composé de roches cristallines empêchant la formation de réserves souterraines. En tant qu’objet central du Semi-aride, la présence ou l’absence de l’eau scande le rythme de vie de ses habitants, l’identité de sécheresse et de pauvreté construite au cours des siècles.

2Nous présentons ici les tentatives pour changer les identités liées au sous-développement comme les stratégies de développement régional, notamment la relance de l’aménagement du « fleuve de l’unité nationale », en prenant comme exemple le « projet d’Intégration du São Francisco avec les bassins hydrographiques du Nordeste Septentrional — PISF ». Cette nouvelle dénomination requalifie le projet controversé de « Transposition du Fleuve São Francisco », proposé par le gouvernement du président Cardoso (1995-2002), et soulève des questions d’ordre politique et social au niveau local, régional et national, le PISF se proposant même « d’étancher la soif du peuple ».

3Nous analyserons ce projet dans le contexte de la planification régionale à partir des avis favorables et défavorables au projet. Nous chercherons à comprendre la façon dont ceci reproduit la logique d’autres grands projets, qui ont construit l’imaginaire politique et social des luttes entre les groupes dominants et les mouvements sociaux, où entrent en scène de nouveaux acteurs organisés pour impulser le développement de ce territoire. Cet imaginaire se révèle aussi dans d’autres alternatives choisies pour « résoudre » la sécheresse endémique, longtemps désignée comme un facteur déterminant de la pauvreté et du « retard » du Semi-aride par rapport à d’autres régions du pays.

Le bassin du São Francisco : sujet des programmes de développement du Semi-aride

4Le bassin du fleuve São Francisco (SF) constitue la deuxième plus grande réserve d’eau douce du Brésil et représente 67 % des ressources hydriques du Nordeste ; il couvre 639 219 km2, comprend 503 municipes et compte 16 millions d’habitants (IBGE, 2007). Il tempère l’aridité du paysage du Semi-aride (figure 1), particulièrement dans le Polygone des Sécheresses qu’il traverse.

  • 2 Le fleuve traverse six États fédérés et le District Fédéral, parcourant 2 700 km.

5Le fleuve São Francisco surnommé le «  Vieux Chico  » marquant l’attachement que les habitants lui vouent, est le «  fleuve de l’unité nationale  » reliant le Nordeste au Sudeste2. La reconnaissance de son potentiel hydrique (pour l’énergie et l’irrigation) remonte aux temps du développementisme, de l’après-guerre à la période militaire (1964-1985), et a donné naissance à la création, en 1945, de la Compagnie Hydroélectrique de la Vallée du São Francisco – CHESF. Puis la création de la Superintendance pour le Développement du Nordeste – SUDENE, en 1959, a joué un rôle politique et institutionnel important dans l’articulation des leaders régionaux à la sphère nationale. En effet, sa fonction l’amène à formuler, négocier et mettre en œuvre des actions pour le développement du Nordeste.

6Si la SUDENE a contribué à l’industrialisation de certaines zones de la région, les mesures gouvernementales dans le Semi-aride, surtout les grands aménagements hydrauliques, étaient toujours des « réponses » aux sécheresses. Martine Droulers [1980] souligne que les hommes politiques nordestins se servaient des sécheresses pour exiger du pouvoir central des actions concrètes qui se traduisaient par des aménagements, de nouvelles institutions et des financements. Le tableau 1 synthétise ces démarches et incite à poser une question de fond : le projet d’Intégration du São Francisco représenterait-il un retour à la conception des interventions publiques par de grands ouvrages ? Encore une fois il s’agit de la présence de Nordestins à des positions clés du gouvernement national.

Tableau 1. Chronologie des sécheresses et des mesures gouvernementales

Tableau 1. Chronologie des sécheresses et des mesures gouvernementales

Source : adapté à partir de M. Droulers [1980].

  • 3 Réglementé par la loi 7827/89, l’article 159 de la Constitution définit le Semi-aride comme la régi (...)

7À partir de 1986, la redémocratisation du pays renforce la participation sociale, en même temps que la Constitution de 1988 restructure le cadre légal et institutionnel pour le Semi-aride3 et la gestion des ressources hydriques. La Loi n° 9433/97, surnommée « Loi des Eaux », s’est inspirée du modèle français permettant la gestion participative et décentralisée des ressources hydriques. En préconisant le contrôle de l’eau, conçue comme « une ressource naturelle limitée dotée de valeur économique », par des mécanismes de participation et de décentralisation, cette loi met en place la Politique Nationale des Ressources Hydriques ainsi que le Système National de Gestion des Ressources Hydriques. Organe de ce dernier, le Comité Directeur du Bassin Hydrographique du Fleuve São Francisco (CBHSF), créé en 2001, inclut dans les processus de décision, en plus des pouvoirs publics, les organisations de la société civile.

8Depuis les années 1990, au fur et à mesure que la libéralisation de l’économie se mettait en place, la planification régionale n’était plus de mise dans le pays. Et avec l’insertion des nouveaux acteurs, les anciennes institutions régionales ont progressivement perdu de leur opérationnalité. Pour accomplir sa promesse de campagne, le président Lula réhabilite la SUDENE et replace, à partir de 2003, la planification régionale au cœur des débats. La Politique Nationale de Développement Régional – PNDR (Décret n° 6.047 de 22/02/07) le Plan Stratégique pour le Développement Durable du Nordeste – PDNE, le Plan Stratégique pour le Développement du Semi-aride – PDSA et la recréation de la SUDENE (Décret 6 198 de 28/08/2007), sous la responsabilité du Ministère de l’Intégration, sont le résultat de cette démarche.

9Malgré la référence au développement durable dans les nouveaux instruments de planification régionale, la priorité va à la dimension économique. Les propositions de Développement Régional visent à potentialiser les actifs économiques et environnementaux du Semi-aride. Le plan met en lumière le rôle de l’industrie et des réseaux d’infrastructures, surtout les infrastructures hydriques. Les axes proposés sont : le fleuve São Francisco (régénération, intégration des bassins hydrographiques et transport fluvial), la voie ferrée Transnordestina, l’agriculture irriguée pour dynamiser l’agrobusiness, l’énergie alternative (biodiesel, gaz naturel et autres sources d’énergie non fossiles), l’exploitation minière et la raffinerie de la Petrobrás.

10Le gouvernement Lula prépare aussi un Plan d’Accélération de la Croissance – PAC (2007-2010), instrument de gestion financière pour l’exécution des projets prioritaires et qui vise à « stimuler l’augmentation de la productivité et la réduction des inégalités régionales et sociales ». Inclus dans le PAC, le projet d’Intégration du São Francisco est considéré comme le principal chantier d’infrastructure hydrique et reçoit un investissement d’environ 1,6 milliard d’euros. Donnant la priorité au renforcement des exportations agricoles, la stratégie économique du PAC semble être en contradiction avec les objectifs de développement social durable préconisés par la Politique Nationale de Développement Régional.

Les mythes et les contradictions chez Lula

  • 4 Né à Serra Talhada (PE), Virgulino Ferreira da Silva (1897-1938), dit Lampião reste le plus célèbre (...)
  • 5 Né à Exu (PE) le compositeur Luiz Gonzaga (1912-1989), dit le « rei do baião », jouait de l’accordé (...)

11Les habitants du Semi-aride identifiés par l’imaginaire populaire comme « sertanejos » sont des hommes de lutte et de courage, résistant aux intempéries climatiques et subsistant hors des politiques sociales. Parmi eux Lampião4, mélange de héros et de hors-la-loi, devenu icône du combat contre le pouvoir des coronéis (les grands propriétaires qui assuraient les fonctions de police). La richesse culturelle de la région exprime cette image mythifiée du sertanejo et de leur territoire de plusieurs manières : dans les célèbres chansons de Luiz Gonzaga5, dans la littérature de « cordel », dans les « repentes » (joutes de chants improvisés), dans l’artisanat en argile avec de petites figurines, très colorées… Le vaqueiro (travailleur des propriétés d’élevage de bœuf), habillé de cuir et les coronéis restent encore aujourd’hui des archétypes, même si les paysans de l’agriculture familiale (de subsistance) sont plus présents. La problématique des sécheresses et ses conséquences, comme l’exode rural, s’insèrent dans leurs histoires de vie qui nous sont contées par des auteurs comme Euclides da Cunha, Graciliano Ramos et João Cabral de Melo Neto.

  • 6 « Le soutien record de plus de 80 % de la population est une reconnaissance. Mais rien de ce que j’ (...)
  • 7 En observant la crise d’identité et la division de la gauche brésilienne face à la continuité des p (...)

12C’est de ce peuple sertanejo et de ces histoires de migration qu’est issu l’actuel président du Brésil, Luiz Inácio Lula da Silva. Les sécheresses configurent une identité portée dans ses racines. Certainement « le Lula nordestino » et « le Lula métallo », syndicaliste de l’ABC de São Paulo, font partie de l’image politique reconstruite du président. Après avoir frôlé la victoire puis perdu deux fois les élections présidentielles, le leader du Parti des Travailleurs – PT – a changé d’alliances, a vu son image retouchée par le marketing politique ; élu en 2002, réélu en 2006, il est bien représentatif de la gauche brésilienne. Charismatique, il jouit d’une grande popularité, spécialement dans le Nordeste. De ses multiples identités endossées pendant son parcours politique renaissent des mythes tels que ceux du « peuple au pouvoir », du « père des pauvres », du « sertanejo » et du « syndicaliste » qui réduit les écarts entre les riches et les pauvres. Malgré le fait que le président répugne, dans ses discours, à s’appuyer ouvertement sur les mythes il se dévoile cependant sous des arguments techniques6. Pourquoi, une fois passée l’euphorie de ce fait inédit et symbolique de l’élection d’un président « venu du peuple », une bonne partie de la gauche ne se reconnaît pas en lui au cours de sa gestion et se divise7 ?

13Le débat autour du projet d’Intégration du São Francisco soulève quelques questions qui éclairent le lien entre le renforcement des identités nordestines (sous-développement) et le modèle de développement proposé pour le Semi-aride, ainsi que les luttes établies entre l’État – en formulant et en mettant en œuvre des politiques publiques – et les acteurs sociaux – en revendiquant le droit d’être sujets du développement. Le projet traduit des intérêts différenciés et révèle la contradiction intrinsèque de l’État dans son rôle de représentation de groupes et de classes sociales distinctes. La contradiction peut être observée sous plusieurs aspects et s’explicite dans la distance entre le discours et la pratique. Comme l’État n’est pas neutre, il ne gère pas mais nourrit plutôt les conflits.

14Si le nouveau paradigme de la durabilité, qui incorpore les multiples dimensions du développement et de la responsabilité intergénérationnelle, se trouve largement présent dans les discours des politiques publiques (en suivant les directives des organismes multilatéraux qui financent les programmes), les stratégies et les actions proposées ne s’accordent pas toujours avec ces principes. En prenant la portion semi-aride de la Vallée du São Francisco comme territoire cible des politiques pour le développement, nous identifions trois contradictions présentes entre le discours (l’intention annoncée) et la pratique (l’action réalisée) gouvernementale. Ces contradictions réaffirment la divergence entre l’exigence du développement durable exprimée dans les directives et les justifications des documents officiels de certains programmes et actions spécifiques, et la stratégie politique générale, qui reproduit le paradigme du développementisme.

15La première contradiction apparaît dans la relation homme-nature que les politiques publiques ont établie dans la vallée du São Francisco, avec le fleuve comme sujet des projets modernisateurs. Il a toujours été vu, par les politiques publiques, comme un potentiel hydrique important pour le développement régional avec la construction des usines hydroélectriques et des pôles d’agriculture irriguée, la technique étant mise au service de l’exploration rationnelle de ses eaux. La domination d’un cadre naturel défavorable, associé à la capacité humaine de soumettre la nature à son contrôle, s’impose face à la nécessité du progrès. Les déséquilibres environnementaux du São Francisco résultent d’une occupation désordonnée de ses berges et de la surexploitation de ses eaux et exigent des mesures de mitigation et, surtout, un changement de la relation homme-nature.

  • 8 L’Étuded’Impact Environnemental – EIA et le Rapport d’Impact Environnemental – RIMA (2004). L’élabo (...)

16Un ample programme de Revitalisation du São Francisco pourrait réactiver ce cadre ou du moins le rééquilibrer, en considérant ce qui a déjà été construit. Mais tel que ce programme se présente actuellement, sous une forme réduite, pourra-t-il être effectif ? De plus, son implantation corrobore le type d’intervention historiquement adoptée sur le fleuve : de grands travaux à forts impacts. Même en considérant que les programmes de mitigation proposés dans son EIA/RIMA8 pourraient en partie minorer ses impacts, on est encore loin de pouvoir affirmer que ce programme fortifie la dimension environnementale du développement.

17La seconde contradiction trouve son explication dans la vision de l’eau comme ressource rare ayant une valeur économique, pouvant être récupérée par les grandes entreprises (agriculture irriguée, carcinoculture, sidérurgie) à même d’assumer les coûts financiers liés à son utilisation intensive. Dans ce cas, la logique de la marchandisation de la nature et des paysages est complémentaire de la quête de la compétitivité des territoires, à partir des investissements dans l’infrastructure productive et de l’exploitation de la nature comme avantage comparatif des territoires (exemple des multiples récoltes annuelles de raisin).

18L’image du Semi-aride repose sur les sécheresses et la misère et influence encore les diagnostics et les politiques publiques proposées pour le développement régional. La part du déterminisme environnemental dans les explications des problèmes sociaux (pauvreté, faim, migration) subsiste aussi dans la contradiction des discours. Les politiques de développement fondées sur la compétitivité pour le marché externe (pôles d’agriculture irriguée) n’ont pas promu l’inclusion du petit paysan, mais ont conduit à un certain démantèlement de l’agriculture familiale à travers le processus de salarisation et de précarisation des revenus, avec pour conséquence une forte augmentation de l’inégalité. Comment faire accéder le petit producteur au marché ? Les sous-aires dynamiques (îles de modernité) nées des incitations fiscales fragmentent le territoire ; elles favorisent plus l’innovation qu’elles ne promeuvent l’insertion sociale.

19Si le projet d’Intégration du São Francisco ne démocratise pas l’accès à l’eau et à la terre, nous nous demandons jusqu’à quel point, étant présenté comme la solution du problème de l’absence d’eau dans le Semi-árido (discours), il contribue à une réelle amélioration du cadre social. D’autant que, parmi ses impacts négatifs, figure l’exode forcé d’une partie de la population et l’interférence avec les communautés indigènes.

  • 9 Oliveira souligne que les institutions créées au début du xxe siècle pour combattre la sécheresse « (...)

20La troisième contradiction se trouve dans le « protagonisme social » et dans la vision du fleuve dissociée d’une relation identitaire de ceux qui vivent à proximité. Les deux logiques qui s’entrecroisent, celle du fleuve comme sujet de projets titanesques et celle de l’eau comme ressource économique, nient la valeur symbolique et culturelle du territoire du vécu. La participation (exercice de la citoyenneté) et l’éducation (chemin d’accès aux biens et services culturels) ont été systématiquement négligées par les politiques publiques, qui tendent à perpétuer les structures de domination politique des oligarchies et de l’État « capturé »9.

21En effet, le processus de formulation et d’implantation du projet d’intégration du São Francisco a été l’objet de résistance et de questionnement des mouvements sociaux depuis la première version, pendant la gestion Fernando Henrique Cardoso, jusqu’à sa version finale, durant la gestion Lula. Tant le contenu du projet d’Intégration du São Francisco que la légitimité de la participation ont été mis en cause, étant donné la façon autoritaire dont ce projet a été consolidé : une décision politique prise par le président et son gouvernement. De plus, face à l’utilisation impropre de l’image de la « soif du peuple pauvre » du Sertão comme argument irréfutable face aux « adversaires » du PISF, nous nous demandons si les dimensions culturelle et politique du développement durable sont présentes dans ce projet.

22Comme le signale Silva [2006, p. 90] persiste la perspective réductionniste et fragmentée de lutte contre les sécheresses et leurs effets par de grands ouvrages hydriques et par l’irrigation dirigée vers le marché extérieur. La priorité donnée à l’agriculture irriguée, dans laquelle le projet d’Intégration du São Francisco s’insère, peut être mise en relation avec le paradigme développementisme qui, pendant plusieurs années, a orienté l’action publique dans le Semi-aride, en contribuant au maintien du statu quo et à l’approfondissement des inégalités sociales à travers la concentration de terres et de l’appropriation de l’eau. Néanmoins, on ne peut nier l’insertion significative de nouvelles instances de participation et d’articulation, ainsi que la multiplication des expériences décentralisées et des programmes gouvernementaux mis en œuvre sous le signe du développement durable.

23Silva [2006] identifie ainsi le développement durable comme un paradigme de transition visible dans quelques projets gouvernementaux et dans des initiatives de mouvements sociaux, dans ce que la société civile organisée et quelques agences publiques qui travaillent dans le Semi-aride ont formulé comme une perspective culturelle de « vivre avec le Semi-aride ». Nous partageons son point de vue lorsqu’il affirme que cette perspective n’a pas encore été suffisamment intégrée dans les programmes et actions gouvernementales. Le duel entre les groupes dominants régionaux et les acteurs qui défendent la proposition de Convivência (le « vivre avec ») représente un défi pour les processus de formulation des politiques publiques.

Le projet en mutation : le modèle de développement du Semi-aride en question

  • 10 MI, Boletim Regional 7, p. 45.

24Le projet fédéral d’intégration de bassins prévoit de retirer 26,4 m³/sec (1,4 % du débit moyen de 1 850 m³/sec) grâce à la construction de 700 km de canaux, de galeries et de plusieurs barrages. Il est composé de deux systèmes indépendants (Axe Nord et Axe Est) qui captent les eaux du São Francisco dans le PE pour rendre pérenne le réseau fluvial intermittent par un système de barrages des fleuves du Nordeste Septentrional (comprenant en partie les États de PE, PB, RN et CE). Le projet d’Intégration du São Francisco prétend ainsi pourvoir aux besoins en eau, à des fins multiples, de cette portion du Nordeste, plus encline aux sécheresses prolongées en bénéficiant à 12 millions de personnes environ. Le délai prévu pour sa pleine activité est d’une vingtaine d’années après le début des travaux10. L’EIA/RIMA du projet (2004) le considère comme une entreprise d’infrastructure hydrique stratégique par son insertion régionale élargie dans le Nordeste (figure 1).

  • 11 En 1847 Marco Antônio de Macedo, député du CE, a présenté un projet de détournement des eaux du San (...)
  • 12 Arraes (PSB) jugeait que le projet bénéficiait à l’irrigation des États du CE, RN et PB mais qu’il (...)

25L’idée de profiter des eaux du São Francisco pour nourrir d’autres bassins, a toujours été envisagée comme une solution à la lutte contre les sécheresses, mobilisant l’intérêt des élites de l’État du Ceará11. Malgré les multiples études présentées puis abandonnées au xxe siècle, le projet de transposition du São Francisco, récupéré par l’agenda gouvernemental depuis la fin des années 1980, devient prioritaire après les élections de 1994, quand le gouverneur de cet État, Tasso Jereissati, membre du même parti politique que le président Fernando Henrique Cardoso (PSDB) renforce le soutien à l’Axe Norte. Par contre, la forte opposition du gouverneur du Pernambouc, Miguel Arraes (PSB)12 et la résistance des gouverneurs d’autres États ont paralysé le projet qui ne devient réalité qu’à partir de 2007, sous l’administration Lula.

Figure 1. Localisation et aire d’influence directe du projet d’Intégration du São Francisco

Figure 1. Localisation et aire d’influence directe du projet d’Intégration du São Francisco
  • 13 Les études du Département national des Eaux et de l’Énergie électrique, du ministère des Mines et d (...)

26Outre les conflits d’intérêts des États fédérés, la société civile et la communauté scientifique questionnent à leur tour les fondements du projet. Les premiers, partagés entre des positions favorables ou contraires au projet, se disputent en fonction des gains ou des pertes suivant leurs rôles de « donneur » ou de « récepteur » des eaux du fleuve. Les seconds concentrent leurs critiques sur le coût total des travaux s’élevant à plus de 1,6 milliard d’euros – face à d’autres alternatives moins onéreuses –, et sur la répartition des charges, une fois le système installé. De plus, ils soulignent les impacts sur les écosystèmes du São Francisco. La critique vise aussi l’usage des eaux, dont les principaux bénéficiaires seraient l’agro-industrie (à travers l’irrigation), la carcinoculture et la sidérurgie. L’interférence du projet dans la production d’énergie constituerait une vraie préoccupation pour les institutions gérantes du São Francisco. Les études13 élaborées ont constaté que les pertes de production d’énergie pourraient être compensées par une importation à partir de l’Amazonie, justifiant ainsi les bénéfices économiques apportés à l’agro-industrie, grâce à la croissance des surfaces irriguées.

27Durant les audiences publiques réalisées en juin 2003 dans les États du bassin du fleuve les résistances au projet persistent : de nombreux segments sociaux prennent position contre le projet d’Intégration du São Francisco de Lula, de la même façon qu’ils s’étaient opposés au projet de Transposition de Fernando Henrique Cardoso. Les mouvements sociaux étaient la preuve d’une certaine « déception ». En effet, alors que le PT s’était montré jusque-là défavorable à la « transposition », dès son arrivée au pouvoir il endosse le « projet d’Intégration du São Francisco » à la place de la « transposition », changement de dénomination relevant en fait d’un euphémisme officiel. C’est ainsi que Siqueira [2007] présente le projet comme un recul surprenant de la part de l’administration Lula. La grande répercussion sociale due aux deux grèves de la faim de l’évêque Luiz Flávio Cappio (en 2005 et 2007) concernant la mobilisation pour une revitalisation effective du bassin du São Francisco a renforcé l’exigence d’une position plus démocratique et plus écologique de l’administration Lula.

28En 2004, le Comité du bassin du São Francisco approuva le Plan Décennal de Ressources Hydriques du fleuve, décrétant que ses eaux atteignaient un tel stade de dégradation qu’elles ne devraient être utilisées qu’en dehors de son bassin pour la consommation humaine et animale, si le manque d’eau était prouvé. Néanmoins, cette décision fut remise en question par certains membres du gouvernement fédéral et fit l’objet d’un renvoi au Conseil National des Ressources Hydriques — CNRH. Dans le Manifeste signé par 190 entités de la société civile, cette position par rapport au Comité du bassin a été rejetée. « L’incitation » à approuver le projet d’Intégration du São Francisco au sein du CNRH, dont la majorité des représentants appartiennent au gouvernement a été considérée comme « un recul politique ». Le Manifeste déclarait qu’« un gouvernement démocratique ne pouvait ignorer le rejet général d’un projet par la société » [Manifesto ao país: transposição das águas do SF, 2004, p. 2]. C’est ainsi que s’installa un conflit d’interprétations de compétences, car, malgré les restrictions du Comité, le Conseil approuva, en 2005, l’étude de durabilité hydrique du projet d’Intégration du São Francisco, confirmant sa viabilité technique. De plus, l’Agence Nationale des Eaux — ANA émit la Licence Préalable qui approuvait l’Octroi Définitif des Usages en Eau du São Francisco, selon un écoulement de 26 m³/s.

29Étant donné les critiques de la communauté scientifique à l’encontre du projet de Transposition du São Francisco, un nouvel EIA/RIMA (2004) a été élaboré pour l’approbation du projet d’Intégration du São Francisco. Cependant cet EIA/RIMA fut critiqué quant à la zone d’extension de ses impacts, limitée à 5 km de chaque côté des canaux, ce qui ne prend pas en considération les impacts pour la totalité du bassin du fleuve et des bassins récepteurs. L’étude énumère 44 impacts (dont 32 négatifs pour 12 positifs) et propose 24 programmes Environnementaux, sous la responsabilité de l’entrepreneur. Ils ont pour objectif de limiter les impacts négatifs et de consolider les positifs.

  • 14 La Commission Pastorale de la Terre — CPT est issue du clergé de gauche proche de la « théologie de (...)

30En opposition au projet d’Intégration du São Francisco et s’appuyant sur la critique de la suprématie de la dimension économique au détriment de la dimension écologique, les arguments en faveur de la Revitalisation du São Francisco comme action prioritaire et urgente se renforcèrent, étant donné le haut degré de pollution (urbaine, industrielle, minérale et agricole) du fleuve, conséquence d’une intervention humaine intense qui a provoqué un déséquilibre de ses écosystèmes hydro-environnementaux et culturels. Siqueira [2007] note la faiblesse des propositions gouvernementales : « la revitalisation est un travail de gestion herculéen, qui va bien au-delà de l’actuel et insignifiant programme de Revitalisation du São Francisco du gouvernement fédéral ». En ce sens, la Commission Pastorale de la Terre – CPT14 et le Conseil Pastoral des Pêcheurs – CPP ont promu le projet d’Articulation Populaire pour la Revitalisation du São Francisco (2005). Cette proposition se veut instrument de valorisation de la socio-biodiversité et incitation à l’entrée sur la scène politique des populations du Bassin, par le biais de pressions et d’actions en faveur d’une revitalisation effective.

31Le versant social de la critique du projet d’Intégration du São Francisco concerne ses réels bénéficiaires, à savoir les grands entrepreneurs, et non les populations rurales affectées par le manque d’eau, ce qui est en contradiction avec ses arguments récurrents d’« assouvir la soif du peuple » et de « résoudre le problème des sécheresses », considérés comme des effets marketing du discours politique. Ainsi l’EIA/RIMA (2004) soutient que 70 % des eaux captées dans le SF seraient destinées à l’irrigation, 26 % à l’usage industriel et 4 % à la population.

32La relocalisation des populations affectées constitue une autre cible des mouvements sociaux qui visent le projet d’Intégration du São Francisco. L’EIA/RIMA (2004) fit état de 1 889 propriétés rurales prêtes à être évacuées, ce qui supposait la réinstallation des 845 familles résidant sur ces terres. D’après la FUNASA (2004), dans le Pernambouc, trois communautés indigènes subissant des répercussions directes furent également identifiées : les Kambiwá (avec 31 495 ha et 2 574 hab.), les Truká (5 769 ha et 3 762 hab.) et les Pipipan (zone en cours de démarcation, comprenant 1 033 hab.). Khoury [2007] affirme que, malgré ce que prévoit la Constitution Fédérale (art. 49 XVI), l’autorisation nécessaire du Congrès national en cas d’utilisation de ressources naturelles dans les Terres Indigènes de même que la prise en compte des communautés affectées par l’utilisation des ressources hydriques présentes sur leur territoire (art. 231) ont été ignorées.

33Tous ces aspects suggèrent que les origines de la résistance des mouvements sociaux au projet d’Intégration du São Francisco se situent au niveau du modèle de développement proposé pour le Semi-aride et le São Francisco. Le concept de développement durable, posé comme paradigme à incorporer dans les politiques publiques il y a plus de deux décennies et très présent dans les justifications et directives des programmes, se révèle en fait relativement contradictoire dans la pratique.

34Silva [2007] distingue trois conceptions de développement du Semi-aride : « combattre les sécheresses et leurs effets ; augmenter la production et la productivité économique dans la région, en se basant surtout sur l’irrigation ; et « vivre avec » le Semi-aride, en combinant la production la mieux adaptée à la qualité de vie de la population locale ». Il remarque néanmoins le recyclage des discours, étant donné la crise de la conception du « combat contre les sécheresses et leurs effets » au détriment de la conception cherchant à « résoudre les problèmes de la sécheresse » à travers « la modernisation économique et technologique ». Dans cette dernière, on peut observer la mise en valeur des questions sociales et environnementales à partir de l’interprétation du développement durable basée sur l’efficacité technologique et sur la rationalité productive. Ainsi, les conflits autour du choix des actions prioritaires indiquerait une transition paradigmatique – à long terme – pour le développement durable comme la proposition nécessaire et possible de « Vivre avec le Semi-arid  » [p. 482].

35Cependant, si le concept de développement durable prend différentes significations et si les niveaux de durabilité inspirent des courants de pensée les plus variés, on ne peut nier que la formulation des politiques et de certaines expériences évolue vers la recherche de propositions plus consensuelles. La notion d’écodéveloppement formulée par Sachs [1981], le développement durable ont acquis de nouvelles nuances ; en outre, cet auteur a élargi ses dimensions qui s’appuyaient à l’origine sur l’efficacité économique, la prudence écologique et la justice sociale. Le développement durable repose sur la relation harmonieuse entre l’homme et la nature, ancrée dans la conscience environnementale, à partir de l’équilibre de cinq dimensions : économique, environnementale, sociale, territoriale et politique [Sachs, 2004]. La dimension économique du développement durable élargit la production et la productivité respectant l’environnement, à partir de l’utilisation rationnelle des ressources naturelles et liée intrinsèquement aux dimensions sociales pour la génération et la redistribution sociale des richesses. La dimension sociale reflète la perspective inclusive du développement comme stratégie de réduction des inégalités sociales. La dimension territoriale est relative à la distribution spatiale des ressources, des populations et des activités. La dimension politique est explicitée dans un processus continu et participatif de conquête de la citoyenneté, dans lequel la démocratie est définie comme l’appropriation universelle des droits humains, y compris la capacité de participation dans la formulation et la mise en œuvre des projets de développement.

36Dans ce but, divers acteurs se mobilisent pour le droit d’intervenir dans le processus et dans les propositions concernant le développement du Semi-aride : des organisations syndicales, l’Église catholique, certaines ONG qui s’intéressent aux problématiques socio-environnementales, le Mouvement des Sans Terre – MST, des associations de petits producteurs. La constitution de l’Articulation pour le Semi-aride – ASA, en 1999, en un réseau de plus de 700 entités, symbolise l’organisation politique de ces acteurs non gouvernementaux qui commencent à influencer la formulation et à contribuer à l’exécution des politiques publiques dans cette sub-région. En proposant de démocratiser l’accès à l’eau, ces acteurs indiquent des chemins à prendre pour l’approvisionnement en eau dans les zones rurales. Actuellement, l’ASA dirige le programme Un million de citernes — P1MC, parmi d’autres programmes soutenus par le Gouvernement Fédéral qui sont issus du mouvement populaire [voir l’article de Danielle Nogueira dans ce numéro des Cahiers].

37Dans l’opposition au projet d’Intégration du São Francisco émergent des propositions plus adéquates concernant l’environnement et l’insertion sociale qui mettent en avant la revitalisation du fleuve comme drapeau écologique et comme pilier social des solutions décentralisées d’accès à la terre et à l’eau pour la consommation humaine et pour la production de l’agriculture familiale. Malvezzi [2007], membre de la CPT, résume ainsi la ligne des mouvements sociaux [Carta Maior, 30/01/2008] : « Nous sommes pour des travaux capillaires qui arrivent au peuple et non pour des méga-projets qui concentrent terre et eau ».

38Dans son livre, Malvezzi démythifie la réputation d’une région dite « laide, sèche, non-viable, dont le problème central est l’absence d’eau » qui, selon lui, nourrit le discours rétrograde des oligarchies et promeut l’idée de « vivre avec le Semi-aride » ancrée dans son riche potentiel. Il fait valoir qu’existent des technologies sociales locales, originaires du savoir populaire et développées à travers les expériences des mouvements sociaux (et même du Gouvernement Fédéral, à travers l’Embrapa). Pour améliorer durablement la réalité sociale du Semi-aride il faudrait démocratiser l’accès à l’eau à partir de l’application massive de ces alternatives technologiques et l’accès à la terre à travers un volet particulier de réformes agraires. En outre, l’« éducation contextualisée », qui repose sur l’enseignement de la coexistence avec le Semi-aride, pourrait entraîner une profonde « révolution culturelle », capable de déconstruire des mythes et des concepts enracinés dans le discours de la sécheresse, et conduisant à la transformation sociopolitique [Malvezzi, 2007].

39l’EIA/RIMA du PISH [2004] ne nie pas les alternatives pour la capillarité de l’approvisionnement en eau, mais il les considère comme complémentaires. Parmi les avantages sociaux, économiques et environnementaux devant être atteints par le projet d’Intégration du São Francisco, l’EIA/RIMA valorise l’amélioration de la qualité de vie de la population par l’assainissement de base, la croissance des activités productives et de la création de travail et la fixation de la population, sujette à la migration dans les zones rurales. En plus des programmes Environnementaux proposés, le projet de Revitalisation lui serait complémentaire. Évidemment l’EIA/RIMA des grands projets au Brésil, dont la décision d’implantation est un présupposé politique, a souvent été mis en avant pour légitimer une telle décision à travers des justifications techniques. Dans l’item « construction de scénarios », l’EIA/RIMA trace une prospective de la région, dans laquelle, dans l’hypothèse de non-implantation du projet d’Intégration du São Francisco, le sous-développement historique du Semi-aride perdurerait, et, ancré dans le déterminisme environnemental, l’explication de ce processus suggère que l’absence d’eau en est la cause. La proposition de « vivre avec (convivência) », qui estime nécessaire un changement dans l’organisation politique et dans la structure agraire n’a cependant pas été considérée comme un scénario alternatif possible.

Pour conclure

40Le projet d’Intégration du São Francisco est une priorité dans la Politique Nationale de Développement Régional, il est considéré comme primordial dans les instruments de planification pour le développement de la région Nordeste (PNDE et PDSA). Par contre, il concrétise la contradiction entre le discours des gestionnaires publics appuyé sur la base théorique du développement durable, et la mise en œuvre des actions qui donne plus d’importance à la dimension économique. Dans ce sens, le projet d’Intégration du São Francisco représente un retour à des solutions de lutte contre les sécheresses par le biais de grands travaux hydrauliques, même si aujourd’hui l’affrontement politique et les résistances des acteurs peuvent se manifester d’une façon plus institutionnalisée. Pour quelle raison le projet vit-il le jour sous un gouvernement de gauche, malgré l’opposition du Comité du bassin du São Francisco et la résistance tenace des mouvements sociaux dont le paroxysme fut la grève de la faim de l’évêque Cappio ?

41Devant la pression sociale diffusée par les médias, le projet subit des modifications au cours du processus de négociation mené par des instances politiques comme le Congrès National et les débats publics. Visant à atténuer les conflits et à contourner les interdictions par la Justice, de nouvelles études et des concessions – telle que l’élaboration du Plan de Revitalisation du São Francisco – furent mises en œuvre. Ce processus met également en lumière le conflit entre les forces politiques des États nordestins à propos du tracé du canal qui exigèrent des adaptations, comme l’inclusion de l’Axe Est sous la pression du gouvernement du PE. De tels enjeux politiques s’inscrivent dans le contexte d’une totale absence de développement régional sous le gouvernement Fernando Henrique Cardoso, et de son retour au programme sous le gouvernement de Lula. Néanmoins, la SUDENE cherche encore à se réaffirmer dans un contexte de forte ouverture aux marchés extérieurs, dont les territoires sont parfois plus proches d’autres qui se trouvent à l’autre bout du monde que ceux de ses voisins géographiques.

42Le projet d’Intégration du São Francisco est aussi un exemple du choc politique qui se dessine au niveau mondial, où les mouvements sociaux proposent un nouveau paradigme de « croissance » ancré dans les expériences de développement local (commerce équitable, coopérativisme, « systèmes productifs locaux »). Dans le cas du Brésil, la gestion Lula porte en elle cette contradiction. D’une part elle représente la « victoire » de la gauche brésilienne et l’espoir des mouvements sociaux dans l’approbation du paradigme du développement durable et de la valorisation des identités locales. D’autre part cette gestion est l’objet de résistances et de critiques par beaucoup d’acteurs qui constatent la différence entre le discours et la pratique des politiques publiques mettant en place un inéluctable processus de négociation.

43Le projet d’Intégration du São Francisco a finalement vu le jour malgré les polémiques car il représente aussi une marque, politique et identitaire, grâce à laquelle le président Lula veut être reconnu dans l’histoire du pays. Si son programme phare de Bourse famille a ciblé la lutte contre la pauvreté surtout dans cette région, le projet d’Intégration du São Francisco marque aussi la grande œuvre du président nordestin pour étancher la soif du peuple du Semi-aride, dans l’espoir (utopique ou naïf ?) de métamorphoser l’identité de pauvreté, de sécheresses et de sous-développement en fortifiant l’image de compétitivité à travers l’agriculture irriguée destinée à l’exportation. Comment le « Vieux Chico » racontera-t-il l’histoire du gouvernement Lula ?

44• Brasil, MI, Boletim Regional, n° 7, mai/ago 2008.

45• Brasil, MI, Codevasf. http://www.codevasf.gov.br/, accès le 25/08/08.

46• Brasil, Portal do Governo Brasileiro. http://www.brasil.gov.br/pac/, accès le 10/11/08.

47• Brasil, MMA. ANA. http://www.ana.gov.br, accès le 10/11/08.

48• Droulers Martine, « Le rôle de l’État dans l’aménagement du Sertão du Nordeste : cas de la Paraíba », Problèmes d’Amérique Latine, n° 4559-4560. Paris, La documentation française, 03/1980.

49• Coutrot Thomas, « Lula, l’Amazonie et la croissance à tout prix », Revue Mouvements, 2008, http://www.mouvements.info, accès le 10/01/09.

50• Magalhães A., « Entrevista Presidente Lula da Silva », Revista Algomais, 02/2009, p. 10-12.

51• Manifesto ao País, « Transposição das águas do SF », http://www.agrisustentavel.com, accès le 15/11/08

52• Malvezzi R., « Semi-árido, uma visão holística », Brasília, Confea, 2007.

53• Oliveira F., Elegia para uma re(li)gião: Sudene, Nordeste, planejamento e conflito de classes, 6e ed. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1981.

54• Sachs Ignacy, Initiation à l’Écodéveloppement, Toulouse, Éditions Privat, 1981.

55• Sachs Ignacy, Desenvolvimento includente, sustentável sustentado, RJ, Garamond, 2004.

56• Silva Mario Ozanira, « Entre o combate à seca e a convivência com o semi-árido: transições paradigmáticas e sustentabilidade do desenvolvimento », Tese Doutorado, UNB, Brasília, DF, 2006.

57• Siqueira R., De Sobradinho à transposição: para onde corre o São Francisco? 2007, http://www.umavidapelavida.com.br. Accès le 15/11/08.

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Notes

1 La pluviométrie moyenne annuelle du Semi-aride dépasse les 800 mm.

2 Le fleuve traverse six États fédérés et le District Fédéral, parcourant 2 700 km.

3 Réglementé par la loi 7827/89, l’article 159 de la Constitution définit le Semi-aride comme la région insérée dans le champ d’action de la Sudene et met en place le Fonds Constitutionnel de Financement du Nordeste – FNE. Il stipule que 50 % des ressources du Fonds doit être destiné à cette sous-région. La nouvelle délimitation du Semi-aride (Résolution n. 89 de 16/03/05 du Ministère de l’Intégration Nationale — MI) inclut 1 133 municipalités (969 589 km²), autrement dit presque 90 % de la surface totale du NE, ainsi que la région septentrionale du Minas Gerais. En 2000, la sous-région comptait [IBGE, 2000] 21 millions de personnes, dont une majorité d’urbains, reflet du processus d’urbanisation accélérée [Silva, 2007, p. 469].

4 Né à Serra Talhada (PE), Virgulino Ferreira da Silva (1897-1938), dit Lampião reste le plus célèbre cangaceiro (bandit) brésilien.

5 Né à Exu (PE) le compositeur Luiz Gonzaga (1912-1989), dit le « rei do baião », jouait de l’accordéon et composait des chansons qui racontaient la vie au Sertão.

6 « Le soutien record de plus de 80 % de la population est une reconnaissance. Mais rien de ce que j’ai fait dans l’intérêt de la région ne doit être attribué à mon origine nordestine. […]. Si nous investissons fortement dans le Nord et dans le Nordeste c’est parce que les planificateurs des politiques publiques ne se souvenaient jamais de ces régions. L’objectif, que nous atteignons déjà, est la réduction des écarts sociaux et économiques qui les séparent des autres régions du Brésil. » [Revue Algomais, 2009, p. 11]

7 En observant la crise d’identité et la division de la gauche brésilienne face à la continuité des politiques néolibérales par le gouvernement Lula, Émir Sader [2005] considère que l’incapacité de la gauche à proposer une vraie opposition produit l’immobilisme et renforce le processus d’autonomisation du gouvernement et de Lula lui-même, face au PT.

8 L’Étude d’Impact Environnemental – EIA et le Rapport d’Impact Environnemental – RIMA (2004). L’élaboration du EIA/RIMA est le premier pas exigé pour obtenir la licence environnementale – licence préalable à l’élaboration des projets d’ingénierie. Après cela, il est nécessaire de détailler le projet de Base Environnemental – PBA pour avoir la Licence Environnementale d’Installation qui autorise le début des travaux.

9 Oliveira souligne que les institutions créées au début du xxe siècle pour combattre la sécheresse « ont été capturées » par les élites dominantes locales pour garantir leur mainmise. En même temps que les investissements gouvernementaux renforçaient la structure productive, les actions d’urgence représentaient « une façon typique d‘accumulation primitive » dont les oligarchies sertanejas profitaient économiquement et politiquement [1981, p. 55].

10 MI, Boletim Regional 7, p. 45.

11 En 1847 Marco Antônio de Macedo, député du CE, a présenté un projet de détournement des eaux du San Francisco vers le bassin du fleuve Jaguaribe (CE).

12 Arraes (PSB) jugeait que le projet bénéficiait à l’irrigation des États du CE, RN et PB mais qu’il ne répondait pas aux besoins du Semi-aride du Pernambouc pour l’approvisionnement humain.

13 Les études du Département national des Eaux et de l’Énergie électrique, du ministère des Mines et de l’Énergie (1983) et du Consortium Hidroservice — PRC, pour DNOCS (1986) [Codevasf, 2009].

14 La Commission Pastorale de la Terre — CPT est issue du clergé de gauche proche de la « théologie de la libération ».

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. Chronologie des sécheresses et des mesures gouvernementales
Légende Source : adapté à partir de M. Droulers [1980].
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/803/img-1.png
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Titre Figure 1. Localisation et aire d’influence directe du projet d’Intégration du São Francisco
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/803/img-2.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Danielle de Melo Rocha, « Le grand projet du président Lula : le détournement polémique des eaux du São Francisco », Cahiers des Amériques latines, 63-64 | 2010, 81-98.

Référence électronique

Danielle de Melo Rocha, « Le grand projet du président Lula : le détournement polémique des eaux du São Francisco », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 63-64 | 2010, mis en ligne le 31 janvier 2013, consulté le 23 novembre 2017. URL : http://cal.revues.org/803 ; DOI : 10.4000/cal.803

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Auteur

Danielle de Melo Rocha

Géographe, architecte-urbaniste, IHEAL, Université Sorbonne-Nouvelle Paris 3.

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Droits d’auteur

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