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Chronique

Les relations entre l’Union européenne et l’Amérique latine

Bertrand de Largentaye
p. 7-14

Notes de la rédaction

Cette chronique est le texte d’une communication présentée le 4 juin 2004 au Conseil de gestion de l’Institut des Hautes Etudes d’Amérique latine. Elle expose dans ses grandes lignes les différentes politiques mises en œuvre par l’Union européenne avec l’Amérique latine.

Texte intégral

1La politique de l’Union européenne en Amérique latine et aux Caraïbes a été forgée par deux directions générales de la Commission, l’ancienne DG VIII, devenue la DG développement ou DG DEV, chargée de la gestion du programme ACP, Afrique, Caraïbes, Pacifique, et l’ancienne DG I A, l’actuelle direction générale relations extérieures (DG RELEX). Les pays ACP ont une assemblée paritaire et un secrétariat permanent basé à Bruxelles. La DG I A fut créée pour mettre en œuvre la PESC – politique étrangère et de sécurité commune – définie par le traité de Maastricht, un traité conclu en novembre – décembre 1991, signé début 1992 et entré en vigueur le premier novembre 1993. La politique de l’Union européenne en Amérique latine et aux Caraïbes a pris la forme d’un partenariat stratégique entre les deux partenaires, avec des sommets de chefs d’État et de gouvernement. Ce partenariat s’articule autour de trois dimensions stratégiques :

  • un dialogue politique ;

  • des relations économiques et financières ;

  • une coopération dans les domaines de l’éducation, de la science, de la technologie et dans les domaines culturel, humain et social.

2Les cinq dernières années ont vu une réorganisation de la Commission. La gestion des programmes de coopération au développement, quelle que soit leur origine, a été confiée à une structure nouvelle, Europe Aid. Les directions générales plus directement concernées par l’action extérieure, les DG relations extérieures, développement, commerce, ainsi que le bureau d’aide humanitaire ECHO, ont intégré ce qu’il est convenu d’appeler la famille RELEX. Avant d’entrer dans le vif du sujet, il convient de rappeler que l’Union européenne est la première puissance commerciale du monde et la première aussi pour l’aide publique au développement. La Commission dispose à travers le monde d’un important réseau de délégations qui jouent le rôle de véritables ambassades et qui participent à la gestion des programmes de coopération. Nous examinerons d’abord dans la suite l’action de l’Union européenne sur le terrain. Nous passerons ensuite à l’analyse que fait l’Europe de la situation socio-économique de l’Amérique latine et aux conclusions opérationnelles qu’elle est conduite à en tirer. Une troisième partie plus prospective sera consacrée enfin aux promesses de Guadalajara.

L’action de l’Union européenne sur le terrain

3Pour prendre la mesure de l’action sur le terrain il convient sans doute de commencer par rappeler quelques données statistiques de nature économique, démographique et sociale. Depuis le premier mai 2004, l’Union européenne a 25 membres et 450 millions d’habitants. Autant dire qu’en termes de population les deux partenaires sont deux entités équivalentes et qu’ensemble elles représentent un peu moins d’un habitant de la planète sur six. Les échanges commerciaux se soldent depuis 1993 par un excédent européen (57,5 milliards d’euros d’exportations pour 53,7 milliards d’importations), ce qui est dans l’ordre des choses s’agissant des relations entre une entité économiquement développée et une autre qui l’est moins. Les échanges ont doublé en douze ans, de 1990 à 2002. L’Union européenne est le second partenaire commercial de l’Amérique latine. La quasi-totalité des productions latino-américaines entrent sur le marché européen en bénéficiant du système des préférences généralisées (SPG) de l’Union. L’Union européenne est la première source d’investissements directs de la région. Le stock d’investissements européens s’élevait à 206 milliards de dollars en 2002. L’aide de l’Union européenne au développement de l’Amérique latine et des Caraïbes représente 500 millions de dollars par an, auxquels viennent s’ajouter les prêts de la BEI. L’UE est le premier bailleur de fonds de la région. L’aide prend la forme de programmes comme @ LIS et ALBAN, deux programmes qui visent à resserrer les liens entre l’Union européenne et l’Amérique latine dans les domaines de la société de l’information et de l’enseignement supérieur respectivement. Les États – membres de l’Union européenne détiennent 50 % de la dette extérieure des pays d’Amérique latine et des Caraïbes.

4Pour comprendre cette évolution, il est nécessaire de passer en revue les accords passés par l’Union européenne avec les pays d’Amérique latine et des Caraïbes. On notera d’abord une préférence marquée pour les accords conclus avec des entités sous-régionales plutôt qu’avec chacun des pays pris individuellement. L’Europe apporte toujours une réponse de principe positive à une demande de négociation d’accord d’association lorsqu’elle a un caractère régional et qu’elle porte sur l’ensemble des marchés. Dans le cas de l’Amérique centrale et de la communauté andine, elle espère que la perspective de négociations en vue de la conclusion d’accords d’association comprenant des accords de libre-échange entre les parties incitera les membres de ces deux entités sous-régionales à poursuivre leurs processus d’intégration. La forme d’intégration la plus accomplie est celle qui existe aujourd’hui avec le Chili. L’accord d’association conclu avec ce pays en novembre 2002 couvre des volets politique, économique et commercial, mais un accord d’association moins ambitieux existe déjà avec le Mexique.

5Avec le Mercosur, les négociations en vue d’un accord d’association ont notamment pour objectif le renforcement du programme interne, en vue de l’achèvement de son marché commun d’ici au premier janvier 2006. Pour l’Union européenne l’achèvement de l’union douanière du MERCO-SUR est une condition indispensable à la conclusion de l’accord. Les négociations aboutiraient ainsi à une association entre deux régions intégrées. Le projet d’accord contient, à côté du chapitre commercial, un chapitre relatif au dialogue politique. Des accords de dialogue politique et de coopération ont été conclus, en décembre 2003, à Rome, avec la communauté andine et avec l’Amérique centrale. Des négociations de libre-échange sont prévues avec les deux entités : les éventuels accords qui s’ensuivront s’appuieront sur les résultats du programme de Doha pour le développement. La Commission, qui est en train de remanier le système de préférences généralisées (SPG) de l’Union européenne, examine la possibilité de continuer à accorder un accès préférentiel au marché pour les produits importés des pays andins et d’Amérique centrale après 2005. L’Union européenne soutient par ailleurs les Caraïbes dans le cadre du neuvième Fonds Européen de Développement. Des négociations pour un accord de partenariat économique ont commencé en avril.

6Sur le plan des flux migratoires, il convient de relever l’inversion des courants migratoires traditionnels. L’Amérique latine n’est plus aujourd’hui une terre vers laquelle se dirigent les Européens pour commencer une vie nouvelle. C’est le contraire qui est vrai. Les flux migratoires de l’Amérique latine et des Caraïbes vers l’Union européenne ont considérablement augmenté ces dernières années : 100 000 Equatoriens vivent aujourd’hui en Espagne.

Situation socio-économique de l’Amérique latine et conclusions opérationnelles de l’Union européenne

7Venons-en à l’analyse critique que fait l’Europe de la situation socioéconomique de l’Amérique latine et aux conclusions opérationnelles qu’elle en tire. On commencera par établir un relevé de quelques tendances lourdes au premier rang desquelles il faut citer le dynamisme démographique, le chômage, l’inégalité, la pauvreté, la faiblesse des institutions et l’instabilité macroéconomique.

8La pauvreté affectait 48 % de la population en 1996 et 44,4 % en 2003, soit 227 millions d’habitants. En 2003 près d’un quart des citoyens latino-américains ont déclaré que leurs revenus ne leur permettaient pas de répondre à leurs besoins essentiels. L’extrême pauvreté touche 18,8 % de la population (95 millions d’habitants). S’agissant de l’inégalité, tous les records mondiaux sont battus. L’Amérique latine dans son ensemble, et dans le cadre d’une grande hétérogénéité interne, est la région du monde la plus marquée par l’inégalité. Le décile le plus riche de la population détient 48 % du revenu total, tandis que le décile le plus pauvre n’en reçoit que 1,6 %. Les pauvres sont proportionnellement plus nombreux qu’en Afrique du Nord, au Moyen Orient ou en Europe de l’Est, malgré un PIB par tête supérieur. L’Union européenne ne renonce pas à la réforme agraire, qualifiée dans l’avis du comité économique et social dont il sera question plus loin « d’absolue nécessité pour résoudre la situation de millions d’agriculteurs et journaliers plongés dans la pauvreté, pour accroître la capitalisation de la production agricole et contribuer ainsi à une cohésion économique et sociale accrue. »

9On constate une perte de confiance des citoyens dans toutes leurs institutions, en particulier, dans les institutions politiques, ce qui tient sans doute d’abord à l’inapplication des normes légales. L’Union européenne est décidée à s’engager plus avant dans l’assistance technique destinée à faire naître des capacités administratives pour créer :

  • un état de droit effectif ;

  • des agences de régulation dotées de pouvoirs réels ;

  • et pour favoriser le développement de la société civile organisée, élément essentiel pour la construction d’un État démocratique.

10Il convient aussi de développer les capacités de négociation des pays les moins bien pourvus de la région, de façon à leur donner les moyens de mieux identifier leurs intérêts et de mieux les défendre. Le système fiscal est également en cause. Il n’est pas possible d’organiser un État moderne, qui assume les fonctions qui lui incombent, sans un système d’imposition juste, efficace et suffisant. L’impôt sur le revenu est inexistant dans la plupart des pays de l’Amérique latine. Il manque enfin dans les pays de la région des systèmes de protection sociale universels. Nous reviendrons sur la question de l’instabilité macroéconomique à propos du consensus de Washington. Les améliorations importantes réalisées ces dernières années en matière de stabilité macroéconomique dans un assez grand nombre de pays de la région constituent un acquis essentiel, bien qu’insuffisant, pour garantir des rythmes supérieurs et plus stables de croissance économique.

11On peut tenter de décrire à grands traits l’évolution du cadre de référence, de ce que Galbraith appelait la « sagesse conventionnelle », dans lequel s’inscrit l’analyse européenne. On est passé en quelques lustres des thèses de Raul Prebisch sur une politique de développement basée sur la substitution des importations au libéralisme débridé du consensus de Washington. Le modèle « substitution des importations », que l’on observe d’abord dans les années 1920 et 1930 du siècle passé, à la faveur de la forte expansion économique provoquée dans certains pays latino-américains par la première guerre mondiale, vise à remplacer les importations, dans le cadre de l’intégration des économies nationales dans l’environnement économique mondial, par une production nationale et à créer un tissu productif propre. L’apparition de profonds déséquilibres macroéconomiques (inflation et déficits des balances des paiements), que nous venons d’évoquer, a compromis ces tentatives de développement endogènes.

12Le consensus de Washington, promu par le Trésor américain et les institutions financières internationales, a été décrit, à ma connaissance pour la première fois, par l’économiste Williamson en 1990. Il se fixe trois objectifs :

  • la stabilité macroéconomique, à commencer par celle des prix, obtenue par l’équilibre du budget et celui de la balance des transactions courantes ;

  • l’ouverture sur l’extérieur, commerciale et financière (libéralisation des mouvements de capitaux) et la vérité des prix par la suppression des subventions ;

  • la privatisation.

13Le consensus de Washington est né de l’expérience des pays latino-américains dans les années 1980, ce qui est assez peu connu en dehors des milieux spécialisés. À l’époque, dans la région, les marchés ne fonctionnaient pas bien, ce qui était dû en partie à des politiques mal inspirées, qui se soldaient par des déficits budgétaires considérables, des politiques qui avaient pour objet de financer le fonctionnement d’un secteur public peu performant. Les restrictions aux importations étaient légion tandis que les encouragements aux exportations étaient rares. La politique de hausse des taux d’intérêt mise en œuvre par M. Paul Volcker au début des années 1980 eut pour effet d’exacerber les déséquilibres. Le service de la dette extérieure s’alourdit et les gouvernements se tournèrent de plus en plus vers les instituts d’émission pour financer les dépenses courantes. L’inflation se déchaîna : son taux s’éleva et fut sujet à de fortes variations. Le consensus de Washington fut d’abord conçu pour combattre ce fléau. L’inflation a toujours la réputation d’être la principale maladie macroéconomique du continent latino américain, même si elle paraît aujourd’hui plus contenue.

14Depuis, le contexte a changé, notamment à la suite des travaux de Joseph Stiglitz. La « sagesse conventionnelle » actuelle est une sagesse post consensus de Washington. La critique la plus forte a porté sur les effets déstabilisateurs des politiques de libéralisation des mouvements de capitaux. Les effondrements des systèmes financiers en Amérique latine, qui ont résulté de l’ouverture complète sur l’extérieur des marchés financiers, ont entraîné des pertes de production considérables, atteignant 30 à 40 % du PNB, ce qui, une fois encore, constitue un record mondial. Il est clair aujourd’hui que les prescriptions du consensus avaient un caractère simpliste, un caractère réducteur. Il faut pour le moins prévoir des politiques d’accompagnement : régulation des marchés financiers, politique de la concurrence, restructuration des entreprises comme préalable à leur privatisation et encouragements à la transparence et aux transferts de technologie. Dans cette perspective, la politique de privatisation a rencontré des limites. Les réformes des systèmes de protection sociale menées à bien ces dernières décennies – privatisation de la gestion des systèmes de retraite et d’assurances maladie notamment – et la transformation des systèmes de financement par répartition en systèmes financiers de capitalisation individuelle n’ont pas produit les résultats annoncés, ont réduit le contrôle de l’État, ainsi que sa capacité de recouvrement, et ont favorisé l’emploi informel et laissé en marge des systèmes de protection une majorité croissante de la population.

Les promesses de Guadalajara

15Comment se présente le partenariat au lendemain du sommet de Guadalajara ? Rappelons que ce sommet, qui s’est réuni les 28 et 29 mai 2004, est le troisième entre l’Europe et l’Amérique latine. C’est au premier, à Rio, il y a cinq ans, que l’Amérique latine et l’Union européenne ont décidé de développer une relation stratégique. La coopération future s’est fixé deux grands objectifs, l’intégration régionale et la cohésion sociale. L’intégration économique régionale constitue un élément essentiel pour le développement, surtout si l’on considère l’indispensable diversification des économies latino-américaines et la nécessité de développer des secteurs productifs compétitifs et d’attirer des investissements étrangers. Or, le commerce intra-régional en Amérique latine est très limité : 15,4 % des échanges du sous-continent, contre 40,3 % en Amérique du Nord, 48,9 % en Asie et 67,3 % en Europe occidentale. La Commission européenne a proposé de fixer des critères d’intégration, qui serviraient de repères, de références, dans le cadre d’un processus de suivi :

  • fonctionnement opérationnel du cadre institutionnel ;

  • création d’une union douanière ;

  • réduction des obstacles non tarifaires au commerce.

16Quant au manque de cohésion sociale dans la région Amérique latine Caraïbes, sa manifestation la plus marquante est la pauvreté et l’inégalité, sources d’instabilité. Une répartition plus juste et équitable des richesses est le premier fondement de la cohésion sociale. Les principes essentiels sur lesquels se cimente la cohésion sociale sont la sécurité devant l’existence et la garantie de droits pour tous. Or, selon le latinobaromètre, un instrument de sondage auquel ont accès les services de l’Union, le trait principal de la culture latino-américaine est le faible niveau de confiance entre les personnes. La pauvreté en Amérique latine et dans les Caraïbes touche davantage les campagnes que les villes, les femmes que les hommes. À côté de la pauvreté et de l’inégalité, on trouve aussi, comme manifestation du manque de cohésion sociale, la délinquance et la criminalité : l’indice de victimologie, élaboré par les Nations unies, montre que les niveaux de délinquance et de criminalité en Amérique latine et dans les Caraïbes sont parmi les plus élevés du monde. Une étude promue en l’an 2000 par la Banque mondiale met en évidence une relation étroite entre inégalité économique et niveau de criminalité. Selon un rapport des Nations Unies de 2002, 90 % des assassinats de défenseurs des droits de l’homme perpétrés dans le monde le sont en Amérique latine.

17La Commission a organisé, les 5 et 6 juin 2003, un séminaire intitulé « la cohésion économique et sociale en Amérique latine et aux Caraïbes ». Le premier juillet 2003 le Commissaire PATTEN a adressé au comité économique et social une demande d’avis exploratoire sur la cohésion sociale en vue de la troisième rencontre de la société civile d’Amérique latine et de l’Union européenne que le comité, en collaboration avec ses homologues d’Amérique latine et des Caraïbes, devait organiser à Mexico les 13, 14 et 15 avril de cette année. Cet avis a été adopté le 6 février 2004 et publié au Journal Officiel de l’Union européenne le 30 avril. Par ailleurs, l’Union européenne met en œuvre un programme de 30 millions d’euros dénommé Eurosocial pour développer des réseaux d’administrations publiques, permettant le transfert d’expérience et de savoir-faire tout en définissant et en mettant en œuvre des politiques sociales.

18Le sommet de Guadalajara a été de nouveau l’occasion d’évoquer les transpositions auxquelles pouvait donner lieu le modèle social européen. C’est la tentative de conjuguer développement économique et développement social qui a caractérisé le modèle social européen. Jacques Delors l’a défini comme le modèle qui combine État et marché, initiative privée et droits collectifs, entreprises et syndicats. Les différents modèles qui coexistent en Europe ont comme points communs des dépenses élevées de protection sociale, un rôle régulateur de l’État et le rôle important joué par les partenaires sociaux. La dépense sociale publique moyenne par habitant en Amérique latine est presque trente fois inférieure à la moyenne de l’Union européenne.

19Le modèle social européen est caractérisé par le rôle de la puissance publique pour organiser les transferts qui mettent en pratique les idées de solidarité sociale et d’intégration économique. L’intégration doit mettre en œuvre des mécanismes de compensation et de solidarité équivalents à ceux qu’ont représenté dans l’Union européenne les fonds structurels.

20Le principe de cohésion sociale est au cœur des valeurs de l’Union européenne. Les Conseils européens de Lisbonne et de Feira ont fait de la promotion de la cohésion sociale un élément essentiel de la stratégie suivie par l’Union pour atteindre son objectif, qui est de bâtir l’économie la plus compétitive et la plus dynamique du monde basée sur la connaissance d’ici à 2010. Cette politique, dite stratégie de Lisbonne, met en avant la méthode ouverte de coordination qui a pour objet de faire connaître et de faire valoir les meilleures pratiques, de faire évaluer l’expérience de chacun par ses pairs et de susciter les comparaisons et l’émulation. Nul doute que cette stratégie et cette méthode influenceront la coopération entre l’Union européenne et l’Amérique latine au cours des prochaines années, même si ces objectifs affichés apparaissent aujourd’hui bien ambitieux pour ne pas dire hors de portée.

21Guadalajara a donc montré un partenariat tourné vers l’extérieur, sensible aux conditions à réunir pour mieux maîtriser la mondialisation. Le sommet a témoigné d’un parti pris multilatéral. On le voit dans le domaine commercial, où les deux parties sont attachées à parvenir à une conclusion positive du cycle de Doha. Un système commercial multilatéral et ouvert est nécessaire pour les intégrations régionales. On l’a vu aussi, sur un plan plus général, aux Nations unies, au moment de la crise irakienne de l’an dernier, au moment où les partisans de la sécurité collective et du multilatéralisme se sont opposés à ceux qui étaient disposés à avaliser une action unilatérale. L’engagement profond de l’Amérique latine envers le multilatéralisme a été réaffirmé lors du dernier sommet présidentiel du groupe de Rio, qui s’est tenu à Cuzco au Pérou, et où la nécessité de « réactiver les initiatives pour réformer et mettre à jour le système des Nations unies, spécialement en matière de sécurité collective » a été soulignée.

Conclusion

22Il est possible de conclure par deux mots sur ces initiatives réformatrices. On admet assez aisément aujourd’hui que les Nations Unies doivent se fixer de nouveaux objectifs. Elles doivent notamment :

  • assumer la responsabilité du développement durable ;

  • refaire de la sécurité collective la clef de voûte du système de l’ONU dans un monde où des menaces nouvelles ont fait surgir la tentation de l’unilatéralisme, avec ses actions de préemption et ses guerres préventives ;

  • sur un plan plus pratique, rendre des arbitrages et faire reconnaître une hiérarchie des normes diverses édictées par les différentes agences de l’ONU.

23On peut donc se demander si les organes actuels peuvent être réformés de manière à leur permettre d’atteindre ces objectifs nouveaux, ou s’il ne serait pas préférable de créer des organes nouveaux : un conseil de sécurité économique ou une organisation mondiale de l’environnement par exemple. La réforme serait sans doute plus appropriée dans le cas du conseil de tutelle, qui recevrait comme mission nouvelle de créer des structures étatiques efficaces et solides là où elles ont disparu. Ainsi, le partenariat entre l’Union européenne et l’Amérique latine devrait peser sur le cours que va prendre la transformation des Nations Unies.

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Pour citer cet article

Référence papier

Bertrand de Largentaye, « Les relations entre l’Union européenne et l’Amérique latine »Cahiers des Amériques latines, 45 | 2004, 7-14.

Référence électronique

Bertrand de Largentaye, « Les relations entre l’Union européenne et l’Amérique latine »Cahiers des Amériques latines [En ligne], 45 | 2004, mis en ligne le 12 août 2017, consulté le 28 mars 2024. URL : http://journals.openedition.org/cal/7484 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cal.7484

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Auteur

Bertrand de Largentaye

Chargé de mission à « Notre Europe ».

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Droits d’auteur

CC-BY-NC-ND-4.0

Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

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