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Études

Pérou 2001 : vers une démocratie sans adjectifs ?

Laurence Crot
p. 141-156

Résumés

L’auteur se propose de rendre compte des principales caractéristiques du processus de désintégration des institutions démocratiques péruviennes au cours de la dernière décennie. Depuis l’accession au pouvoir d’Alberto Fujimori en 1990, la société civile péruvienne, pourtant à la recherche d’une répartition plus équitable du pouvoir politique, s’est vue inexorablement privée des instruments de souveraineté populaire qui constituent les fondements d’une société démocratique et de sa participation dans la vie politique : la délibération, la représentation et la garantie des libertés constitutionnelles. Dans l’actuel contexte de transition démocratique, les résultats des élections de l’année 2001 véhiculent l’espoir que le nouveau gouvernement sache doter le Pérou des institutions indispensables à un véritable État de droit.

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Texte intégral

La ronde des adjectifs

1Démocrate délégative, démocratie dirigée, démocratie façade, semi-démocratie, démocrature, fujimorisme, fujimontésinisme : quand il s’est agi de désigner les dix années de pouvoir du président Alberto Fujimori, les observateurs de la scène politique péruvienne n’ont jamais manqué d’inspiration. Cette explosion de qualificatifs traduit les difficultés rencontrées par tous ceux qui ont tenté de rendre compte de la progressive décomposition des institutions démocratiques péruviennes entre l’arrivée à la présidence d’Alberto Fujimori en juillet 1990 et l’annonce de sa démission le 16 septembre 2000. Fujimori lui-même, dans l’impossibilité de nier les éléments douteusement démocratiques de son régime, alors qu’il venait de promulguer une loi d’amnistie en faveur des militaires accusés de violation des droits de l’homme, qualifiait en 1995 son gouvernement de « démocratie sui generis ». Une année plus tard, magnanime, il le baptisait encore « démocratie imparfaite » (Izaguirre, 2000 : 133).

2Il faut reconnaître que le Pérou ne détient pas l’exclusivité du concept de « démocratie avec adjectifs » (Collier et Levitsky, 1996 : 4). Au cours des dix dernières années, les chercheurs préoccupés du devenir démocratique des pays d’Amérique latine n’ont pas souffert de pénurie empirique : nombre de pays du continent ont présenté les symptômes de déliquescence démocratique dont le Pérou fut l’expression paradigmatique. Des auto-coups d’État (Pérou, Vénézuela) aux coups d’État traditionnels (Équateur) la rupture démocratique a été consommée dans plusieurs pays du continent au cours de la dernière décennie. Jusqu’à la plus ancienne démocratie d’Amérique latine, celle de la Colombie, qui s’avère aussi aujourd’hui la plus dramatiquement menacée, déchirée par une guerre civile qui mine ses institutions de l’intérieur et totalise plus de 1 000 morts chaque année. Il semble que, dans plusieurs sociétés constitutives du Pacte Andin, la « troisième vague » de démocratisation soit tristement venue se briser sur le rivage de la corruption, de la guerre civile et de l’autoritarisme.

3Ce qui s’est produit au Pérou, cependant, contraste avec l’habituelle violence des ruptures démocratiques auxquelles l’Amérique latine a été historiquement habituée. Loin de la soudaineté et de la brutalité des coups d’État traditionnels du sous-continent, le régime d’Alberto Fujimori s’est appliqué à saper de façon lente et insidieuse les fragiles fondations de l’État de droit péruvien, s’en prenant successivement aux trois piliers institutionnels qui sont les garants d’une société démocratique et de sa participation politique : l’organe législatif, les institutions électorales et les instances judiciaires. Alors que la propulsion au pouvoir de Fujimori a été souvent considérée, a posteriori, comme porteuse du germe de l’autoritarisme, une analyse plus contextuelle des élections de l’année 1990 prouve que le mandat accordé par la population péruvienne au candidat Fujimori était celui de l’extension des droits démocratiques et de la participation populaire. Des espoirs qui furent non seulement profondément déçus et bafoués, mais dont l’exécutif fit également large usage en tant qu’instruments de légitimation de ses assauts répétés contre les institutions démocratiques.

Le mystère de l’émergence du phénomène Fujimori

4On ne peut pas rendre compte du sort malheureux de la nouvelle démocratie péruvienne née de la Constitution de 1979, officiellement entrée en vigueur en 1980 avec le quinquennat de Fernando Belaunde Terry, et moribonde après dix années de fujimorismo, sans tout d’abord s’attacher à comprendre quelles furent les conditions de l’ascension à la présidence d’un candidat encore parfaitement inconnu quelques mois auparavant. Toutes les analyses de la victoire électorale d’Alberto Fujimori face au candidat de la droite institutionnelle Mario Vargas Llosa cherchent à élucider un même mystère : pourquoi la société péruvienne résolutelle en 1990 de propulser à la tête de son pays un candidat inconnu, sans crédit politique ni véritable formation partisane, et dont la rhétorique et le comportement public rappelaient dangereusement les accents populistes passés ? Plus encore, pourquoi cette même société, douze ans à peine après le retour de la démocratie, choisit-elle de plébisciter l’autogolpe (auto-coup) du 5 avril 1992 qui pourtant représentait la rupture du nouvel ordre démocratique à peine consolidé ? Les succès de la lutte contre le terrorisme et l’hyperinflation ont habituellement servi de principale justification de la popularité du régime fujimoriste. Mais au moment de l’autogolpe, le Sentier Lumineux n’avait pas encore été mis en déroute et le plan de stabilisation économique imposé par le gouvernement pour combattre l’inflation avait entraîné une nouvelle paupérisation de la population. Les succès postérieurs de ces deux chevaux de bataille du fujimorisme ne permettent donc pas d’expliquer le plébiscite de la fermeture du Congrès en 1992, première d’une longue suite d’actions inconstitutionnelles et antidémocratiques.

5Nombreux furent les éclairages proposés par les chercheurs. Il semble cependant que toutes les approches, bien qu’a priori distinctes, se rapportent à deux phénomènes intimement liés : le discrédit des institutions politiques traditionnelles et l’aspiration à de véritables institutions démocratiques. Si ces deux phénomènes trouvèrent leur expression publique dans l’élection d’Alberto Fujimori et le soutien populaire des débuts de son régime, ils n’en représentaient pas moins la cristallisation d’anciens déséquilibres du système politique péruvien.

Le discrédit des institutions politiques traditionnelles

6La culture politique péruvienne a été traditionnellement caractérisée par une structure patrimoniale des relations entre l’État et la société. Cette forme d’interaction s’enracine historiquement dans la tradition coloniale dont le mode de domination, fortement patrimonial et autoritaire, était accepté par consensus populaire passif, peut-être en raison de ce qu’un auteur a nommé le « droit de conquête » (Lynch 2000 : 55). Le fonctionnement de la relation patrimoniale entre l’État péruvien et la société est basé sur les mêmes prémisses que celui du rapport entre les élites et le peuple, dont la plus ancienne forme historique est l’hacienda dont « le patron, en même temps qu’il incarnait l’exploitation, se constituait en source d’aide et de protection, surtout en moments de crise » (Stein et Monge, 1988 : 14). Cet habitus colonial a continué de déterminer la politique péruvienne après l’indépendance, trouvant sa traduction dans les rapports de patronage et de clientélisme nourris par l’État oligarchique au XIXe siècle, et dans le caudillisme et le populisme du XXe siècle.

7Or dans les années 1980, les gouvernements de Fernando Belaunde Terry (1980-1985) et d’Alan García Pérez (1985-1990) furent à la fois les acteurs et les témoins d’une révolution silencieuse : la rupture historique du « pacte patrimonial ». Ces deux gouvernements héritèrent de conditions conjoncturelles extrêmement difficiles, avec une tendance de l’économie négative depuis 1975 et une dette externe démesurée, mais également de problèmes structurels tels que la concentration du revenu, la centralisation du pouvoir économique et politique dans la province de Lima, la stagnation de l’agriculture et des économies provinciales, les taux de chômage meurtriers, le sous-développement des moyens de transport et de communication et l’inefficacité des services publics. Les politiques économiques menées par Belaunde et García se montrèrent d’une totale inefficacité devant l’ampleur de la crise qui s’intensifia dramatiquement au cours de la décennie. En 1988, le taux d’inflation atteignait 1 722 %, record battu l’année suivante avec 2 776 % ; le PIB reculait pendant les mêmes années de 9 et 12 % et, en 1990, le chômage et le sous-emploi réunis atteignaient un taux de 70 %. Face à la détérioration dramatique des conditions de vie de la majorité, et aux prises avec des finances étatiques exécrables, l’État se montra pour la première fois incapable de remplir son rôle providentiel de protecteur du peuple. Par conséquent la population péruvienne de 1990, économiquement éreintée par plusieurs années de crise et d’hyperinflation et moralement exténuée par les horribles exactions de la subversion sendériste, avait perdu foi dans les institutions politiques traditionnelles. Des analystes observaient en 1988 : « Culturellement parlant, avec la perte de confiance de la base dans les élites et leurs institutions, on assiste à la rupture des relations patrimoniales qui constituèrent historiquement le ciment de la cohésion sociale au Pérou. […] Avec la crise économique actuelle, les conditions de vie des grandes majorités nationales se sont détériorées au point que les mécanismes d’aide traditionnels semblent incapables d’y répondre même de façon minimale » (Stein et Monge, 1988 : 13). En réalité, à la fin de la décennie, le discrédit de la classe politique traditionnelle était tel que le haut commandement militaire élabora en 1989 un projet double de réformes économiques néo-libérales et de dictature de longue durée, connu sous le nom de Plan Vert. Le seul aspect du Plan Vert non encore résolu était de savoir si cette dictature serait de nature civile ou militaire, décision ultime reposant sur les résultats de l’élection présidentielle. Seules la victoire de « l’indépendant » Fujimori et la déroute électorale des partis de gauche permirent d’éviter un coup d’État militaire.

8C’est ainsi qu’en 1990, la majorité de la société péruvienne, désabusée et excédée par les revers de la vieille classe politique et de ses émissaires, choisit de la désavouer en votant pour un outsider. Libre de toute compromission partisane, Fujimori était entré dans la course électorale sous la bannière d’un parti nommé Changement 90, simple agrégat de relations d’affaires personnelles, et remarquable par son apolitisme. Selon une anecdote éclairante, à la veille des élections de 1990, lorsqu’un candidat de la gauche demandait à une commerçante pourquoi elle arborait un poster de Fujimori, elle lui offrait cette réponse significative : « Parce qu’il n’a encore rien fait » (Flindell Klaren 2000 : 403).

9Certains observateurs ont distingué dans ce désaveu des institutions partisanes en tant que vecteurs du projet politique, un retour des démons du passé que sont le caudillisme et le populisme, phénomènes caractérisés par une relation directe et quasi-osmotique entre le chef et son peuple. Dans ces deux modèles de domination, la base sociale délègue le pouvoir populaire à son leader et les mécanismes démocratiques de médiation et de représentation, partis en tête, ne constituent plus que des nuisances faisant obstacle à l’accomplissement de la volonté populaire. Mais ces modèles correspondent à des séquences historiques et des conditions sociales antérieures et différentes de celles du Pérou des années 1990. De plus, les caractéristiques personnelles traditionnellement attribuées aux leaders caudillistes et populistes – l’autorité charismatique du caudillo et la rhétorique anti-libérale et anti-impérialiste du populiste-font défaut à Alberto Fujimori.

10Pour une interprétation plus actuelle et plus appropriée du « fujimorisme », il est intéressant de faire appel au concept de démocratie délégative de Guillermo O’Donnell. Selon O’Donnell, « typiquement, les candidats présidentiels victorieux dans les démocraties délégatives se présentent comme l’État au-dessus de tout ; c’est-à-dire, au-dessus des partis politiques et des intérêts organisés. […] L’idée de l’obligation de rendre des comptes (accountability) à ces institutions, ou à d’autres organisations privées ou semi-privées, apparaît comme un obstacle inutile à la pleine autorité dont le président a reçu la délégation » (O’Donnell 1997 : 228). La thèse « délégativiste » se traduit parfaitement par cette déclaration de Fujimori, à un moment où sa cote d’amour populaire atteignait son maximum : « [les partis] ont été pratiquement rayés de la carte. […] Ils perdent de leur validité parce qu’ils ne sont pas un mécanisme efficace entre la citoyenneté et l’État, ils créent une barrière ». Et d’ajouter à une nouvelle occasion : « L’État c’est moi » (Reyna Izaguirre 2000 : 134). Pour preuve de cette dévalorisation du parti en tant que mécanisme de médiation politique, entre 1990 et 2000, Fujimori créa quatre partis différents qu’il utilisa comme de simples vecteurs en période de campagne électorale, pour les démanteler aussitôt les élections terminées. Confirmant leur incongruité dans la relation entre Fujimori et son électorat, ces formations volatiles n’ont jamais égalé les victoires électorales de leur chef de file, obligeant ce dernier à négocier des alliances pour s’assurer une représentation majoritaire au Congrès.

11De plus, associé à la « désinstitutionnalisation » de la politique partisane, le retour dans les années 1990 de l’identification anthropomorphe entre la société péruvienne et des figures politiques individuelles a donné naissance au phénomène de la « politique des indépendants ». Ces nouvelles figures politiques, obligées de passer par l’intermédiaire d’une structure politique minimale pour véhiculer leurs ambitions et enregistrer leur candidature auprès des autorités électorales, mais dépourvues d’une ligne idéologique leur permettant de se positionner sur l’hémicycle politique, ont flanqué leurs partis de labels faisant appel à des allégeances régionales (Cusco Éternelle, L’Union pour Puno, Nous sommes Huancayo), ou nationales : Nous sommes le Pérou, Pérou maintenant, Pérou possible, Pérou 2000 (Levitsky 1999 : 87).

L’aspiration à de véritables institutions démocratiques

12Il arrive parfois qu’une société effectue « démocratiquement » des choix antidémocratiques, comme ce fut par exemple le cas avec l’élection d’anciens leaders autoritaires au Guatemala et en Bolivie. Certains auteurs distinguent dans ce résultat paradoxal la conséquence d’un déficit démocratique au sein de la société civile : si la société civile souffre d’un déficit démocratique, au niveau de ses membres individuels comme de ses organisations, sa capacité d’agir démocratiquement s’en trouve grandement diminuée. C’est ce qu’exprime Alison Brysk lorsqu’elle écrit : « La démocratie ne nécessite pas juste plus de société civile, mais une meilleure société civile » (Brysk 2000 : 151). On a ainsi parfois suggéré que l’élection d’Alberto Fujimori et le soutien populaire des premières années de son régime résultaient d’un déficit démocratique dans les mentalités et les comportements politiques des majorités populaires. En d’autres termes, le gouvernement d’Alberto Fujimori aurait constitué en quelque sorte le reflet des structures autoritaires régissant l’habitus et les catégories de pensée de son électorat. Un défenseur de cette approche conclut que, « de façon générale, les principaux caractères des processus politiques au sein de la base sociale péruvienne oscillent de façon incohérente et ambiguë entre la démocratie et l’autoritarisme, et les procédures démocratiques ne sont ni clairement ni solidement institutionnalisées, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur dudit milieu. […] De cette façon, les secteurs populaires considèrent l’idée de la participation politique depuis une perspective utilitaire et n’ont pas assimilé la participation démocratique en tant que valeur propre » (Murakami 2000 : 165).

13Sans contester l’utilité d’une réflexion sur la place de la démocratie dans la culture politique de la société péruvienne, il ne faut cependant pas se laisser prendre au piège des explications a posteriori. Au moment de l’élection d’Alberto Fujimori, rien ne laissait présumer que ce dernier représentait une option « moins démocratique » que son principal concurrent Mario Vargas Llosa ou que n’importe lequel des autres candidats à l’élection présidentielle. Et au moment de l’auto-coup d’avril 1992, la situation extraordinaire dans laquelle se trouvait le pays, en pleine lutte contre la crise économique et le cauchemar du terrorisme, paraissait justifier de fait toute action visant à réduire l’un ou l’autre de ces deux fléaux, fut-ce en violation ouverte des règles du jeu démocratique. La réaction de la communauté internationale vis-à-vis de l’autogolpe, allant de l’acquiescement muet à l’approbation enthousiaste, témoigne d’ailleurs du bénéfice d’exception accordé à cette époque au gouvernement de Fujimori.

14Contrairement au choix antidémocratique d’une société favorisant des structures autoritaires, il faut voir dans l’élection d’Alberto Fujimori en 1990 et le subséquent plébiscite de l’autogolpe le signe de l’aspiration de la société péruvienne à une véritable démocratie, où les institutions de la participation et de la représentation populaires constitueraient plus qu’une simple rhétorique destinée à endormir les foules. Cette approche tient à ce que l’on pourrait baptiser « le paradoxe de la politique péruvienne » (Levitsky 1999 : 81). Il est en effet étrange de constater que, contrairement à la plupart des cas de transition démocratique, les périodes de démocratisation au Pérou ne furent jamais accompagnées d’un réel élargissement de la représentation politique de la société péruvienne ni de son inclusion dans le système. Au contraire, les régimes démocratiques des années 1940 et 1960 étaient composés d’un personnel politique d’extraction quasi exclusivement blanche et européenne, représentatif des intérêts d’une élite oligarchique et industrielle restreinte, et peu enclin à exposer la scène politique à une participation populaire élargie. Paradoxalement, ce furent les gouvernements militaires autoritaires de Manuel Odria (1948-1956) et surtout de Juan Velasco (1968-1975) qui se révélèrent les mieux disposés et les plus efficaces en matière de participation et de représentation populaires. Un simple témoignage de ce phénomène antithétique réside dans l’extension tardive du suffrage à la population analphabète. Les gouvernements démocratiques n’ont jamais manifesté la volonté d’inclure formellement la population illettrée dans la base électorale. Jusqu’en 1978, selon le recensement officiel, la population en âge de voter était de près de neuf millions d’individus alors que le nombre d’électeurs autorisés à exercer leurs droits politiques s’élevait à peine à cinq millions. L’introduction du suffrage universel fut finalement adoptée en 1979 par l’Assemblée Constituante, mais seulement suite à une proposition du régime de dictature militaire. Malgré cela, et après dix années de gouvernement civil démocratiquement élu, une enquête d’opinion menée parmi les secteurs liméens défavorisés en 1989 révélait que seulement 43,5 % des personnes interrogées considéraient que le système politique péruvien était démocratique, alors que 42 % jugeaient qu’il ne l’était pas.

15Les causes de ce déficit démocratique de la part des gouvernements civils sont multiples. L’héritage colonial patrimonial et autoritaire, la pauvreté et l’illettrisme, la précarité des conditions de vie dans les régions rurales et dans les pueblos jovenes (bidonvilles) l’atomisation géographique et l’exclusion raciale constituent autant d’explications de l’incapacité historique des secteurs défavorisés de s’organiser politiquement pour revendiquer leurs droits et leurs aspirations. C’est ainsi que, inapte à se mobiliser pour canaliser et exprimer ses demandes, et représentée politiquement par des institutions paradoxalement non-représentatives, la majorité de la population péruvienne a été maintenue à l’écart des expériences démocratiques de la nation tout comme elle l’avait déjà été du développement et de la croissance économique. À la fin des années quatre-vingt, l’explosion des informales (secteur informel) et l’avalanche migratoire des campagnes vers les villes venaient encore grossir les rangs des citoyens incapables de s’identifier à l’offre politique traditionnelle. Les élites politiques, habituées à gérer une étroite base corporatiste d’ouvriers relativement organisés, apparaissaient de plus en plus déconnectées d’un électorat de masse avec lequel elles avaient bien peu en commun. Ainsi que l’analyse Lynch, « [l’APRA et Action Populaire] avaient été conçues pour un populisme clientéliste expert dans la manipulation de minorités mais non de majorités populaires » (Lynch 2000 : 18).

16Face à ces élites politiques, dont les origines et la physionomie rappelaient étrangement les élites sociales, le candidat Fujimori tranchait substantiellement. Il le comprit rapidement et décida très tôt de cibler la population des exclus, autrement dit les secteurs ruraux, les populations indiennes et métisses, et les informales. Il le reconnaissait lui-même volontiers par la suite : « Ma campagne était entièrement organisée de sorte que mon message parvienne à ma base sociale : le secteur informel et la population marginalisée » (Flindell Klaren, 2000 : 403). Pendant ce temps, l’association de son rival Vargas Llosa avec l’ancienne droite oligarchique traditionnelle, son apparence « eurocentrée » et cosmopolite, et son manque de chaleur humaine lors de ses visites dans les quartiers pauvres avaient contribué à lui valoir le label de candidat des riches ; un contraste fâcheux avec l’image du candidat Fujimori « sillonnant les bidonvilles sur sa Fujimobile tout en rappelant aux foules spectatrices qu’une fois élu il serait un presidente como tu » (Flindell Klaren, 2000 : 403).

17Ainsi que nous l’avons mentionné précédemment, l’élection d’Alberto Fujimori en 1990 et le soutien populaire dont il a fortement joui pendant les premières années de son gouvernement, malgré les accents anti-systémiques, anti-institutionnels et antipolitiques de sa campagne, et malgré ses assauts répétés contre les institutions démocratiques, tendent à dépeindre l’émergence du fujimorisme comme le corollaire d’une société civile peu réceptive aux valeurs démocratiques. Mais à la lumière du maigre capital démocratique des institutions politiques péruviennes traditionnelles, il semble au contraire que l’élection d’Alberto Fujimori en 1990 et l’immense plébiscite de l’autogolpe de 1992 représentaient un mandat populaire accordé au nouveau président non pas uniquement pour combattre le terrorisme et l’hyperinflation, mais également en vue de se débarrasser d’une vieille classe politique exclusive et non-représentative.

La présidentialisation des institutions démocratiques

18Si la société péruvienne de 1990 aspirait à un élargissement de la démocratie, force est de constater que ses espoirs furent invariablement trahis pendant les dix années de gouvernement de Fujimori. Les principales fonctions des institutions démocratiques républicaines que sont la délibération, la représentation et la garantie des libertés constitutionnelles, toutes sensées assurer la participation politique de la société civile, ont été réduites à néant par un gouvernement infiniment plus intéressé par la concentration du pouvoir que par sa distribution. Instigateur infatigable d’un processus systématique de décomposition de toutes les institutions de médiation et de contrôle populaires, Alberto Fujimori a mené la « politique de l’antipolitique » et laissé en héritage à sa société, à l’aube du troisième millénaire, des institutions minées de l’intérieur, corrompues et totalement discréditées.

La délibération : l’instrumentalisation du législatif

19Le coup d’État du 5 avril 1992 a transformé le Congrès en une simple caisse de résonance des décisions de l’exécutif. Le débat législatif public, en tant que lieu de fabrication des lois, garantit dans une démocratie le contrôle et la transparence du pouvoir exécutif. Mais, suite à l’adoption de la nouvelle Constitution en 1993, l’organe législatif péruvien a été incapable de remplir son rôle. Comme le formule un analyste : « L’auto-coup a créé un oxymoron : une législature non-délibérative » (Cameron, 1998 : 129).

20Sur les 120 membres du nouveau Congrès, 70 étaient désormais d’allégeance fujimoriste, suite à la répudiation des élus de la législature en cours. Au travers de ce remaniement parlementaire, la présidence s’assurait le contrôle de l’activité législative et la soumission des congressistes. Au lieu de prendre le risque de légiférer hors du cadre institutionnel légal, Fujimori pouvait désormais gouverner par décret avec la bénédiction de l’organe législatif, faisant passer en toute légalité des vessies présidentielles pour des lanternes parlementaires. Le nouveau Congrès allait ainsi édicter une série de lois inconstitutionnelles qui « toutes possédaient un caractère commun : permettre que le Pouvoir Exécutif contrôle les institutions respectives, limiter les droits civils et faciliter la manipulation des institutions » (Paniagua, 2000 : 23).

21Cet apathisme du législatif en tant qu’institution indépendante se vérifie par la quasi-inexistence de commissions d’investigation émanant du nouveau Congrès. Entre l’approbation de la nouvelle Assemblée en 1992 et les élections de 2000, 169 demandes d’investigation parlementaire relatives à des affaires de corruption, de violation des droits de l’homme, de fraude électorale, d’acquisitions illicites d’armement et de trafic de narcotiques furent refusées. Entre 1992 et 1995, une seule commission d’investigation fut effectivement créée, suite au massacre de neuf étudiants et d’un professeur de l’Université La Cantuta. Grâce aux preuves irréfutables, apportées par des journalistes et des militaires dissidents, de l’implication dans le massacre des forces armées et du Service d’intelligence nationale (SIN) la large diffusion de l’affaire obligea le Congrès à donner suite à la pétition. Mais lorsque, à la suite d’un incroyable ballet de pirouettes législatives, la justice militaire dut finalement se résoudre à condamner les coupables, le Congrès sortant, à la veille de son remplacement en 1995, approuva une loi d’amnistie pour les militaires impliqués dans des affaires de violation des droits de l’homme. Les responsables du massacre n’ont jamais été punis.

22Cependant, le témoignage le plus frappant du caractère non-délibératif du Congrès et de son absence totale d’indépendance institutionnelle réside probablement dans la promulgation en 1996 de la fameuse Loi d’Interprétation Authentique. Dès sa réélection en 1995, l’exécutif n’eut plus qu’une obsession : la rétention du pouvoir. Se référant à cela, un observateur remarque que « ce qui se profila, depuis le début (1996) fut quelque chose d’équivalent à un coup d’État au ralenti, une fraude dans un interminable état de latence » (Bernales, 2000 : p. 63). La machinerie réélectioniste se mit en effet en branle dès 1996 avec l’imposition par le Congrès de la Loi d’Interprétation Authentique autorisant Fujimori à postuler pour un troisième mandat présidentiel. Invoquant la flagrante inconstitutionnalité de cette loi, une organisation civile, le Forum Démocratique, se lança dans la fastidieuse récolte de 1 441 535 signatures afin de présenter une demande de référendum sur la question. En réponse à cette mobilisation citoyenne, et toujours prêt à transgresser la Constitution, le gouvernement fit approuver par le Congrès une nouvelle disposition requérant l’approbation préalable du référendum par un minimum de 48 congressistes. On ne sera pas surpris d’apprendre que la demande de consultation populaire n’obtint finalement pas les 48 voix requises. Allant plus loin encore, le Congrès vota en 1997 la destitution arbitraire de trois magistrats qui, remplissant leur devoir de contrôle de constitutionnalité des lois, avaient jugé la réélection inconstitutionnelle. Ces juges ne furent jamais remplacés, laissant le Tribunal constitutionnel amputé de trois de ses sept sages ; les quatre magistrats épargnés garantiraient désormais que la sagesse judiciaire coïncide avec la raison présidentielle.

23Avec le refus de soumettre la question de la réélection à la consultation référendaire, le Congrès a refusé à la société l’un de ses plus significatifs outils de participation, et violé la Constitution péruvienne. En plus du droit de référendum, cette manœuvre transgresse le paragraphe de l’article 31 sur les droits politiques stipulant que : « Est nulle et punissable toute action qui empêche ou limite le citoyen dans l’exercice de ses droits politiques » (Bernales, 2000 : 68). En définitive, contrairement aux aspirations de sa base, le pouvoir législatif péruvien des années quatre-vingt-dix ne fut pas celui de la délibération publique, de la balance des pouvoirs et de la transparence ; il fut en revanche celui de l’ingénierie constitutionnelle sous l’égide de la toute-puissance présidentielle.

La représentation : la perversion des institutions électorales

24On considère généralement que des élections libres, justes et indépendantes constituent l’élément fondamental des démocraties représentatives. Ces qualités ont toutes fait cruellement défaut aux élections générales de l’année 2000. Décidé à obtenir la reconduite de son mandat à tout prix, le gouvernement fit voter le 1er octobre 1997 la Loi Organique des Élections qui « possède un accent clairement antidémocratique. Hostile aux partis, elle l’est également aux acteurs électoraux et, naturellement, à la participation populaire » (Paniagua, 2000 : 32). Cette loi a élevé de 100 000 à 500 000 le nombre de signatures requises pour l’inscription d’un parti auprès des autorités électorales, et interdit l’adhésion à plus d’un parti par citoyen. Une telle mesure constitue pour les formations partisanes une barrière d’entrée titanesque, dont le moins que l’on puisse dire est qu’elle ne favorise pas la représentativité.

25Les partis qui réussirent malgré tout à accéder officiellement à la bataille électorale se trouvèrent ensuite confrontés à des inégalités de condition pratiquement insurmontables. Tout d’abord, dans les semaines précédant les élections, le gouvernement usa outrageusement des ressources étatiques, à la fois pour financer sa campagne et pour s’assurer la faveur des urnes, violant ainsi le principe de neutralité de l’État et l’article 41 de la Constitution sur l’utilisation discrétionnaire des ressources publiques. Pour mener à bien ses politiques clientélistes, le gouvernement avait présidé à la création d’une pléthore d’institutions et de programmes destinés à l’amélioration des conditions de vie des populations défavorisées. Ces institutions hautement politisées remplirent une fonction stratégique de fidélisation et de soutien du régime tout au long de ses dix années d’existence. En période pré-électorale, elles permirent de canaliser les dépenses publiques destinées à la récolte des suffrages. Par exemple, le gouvernement lança peu de temps avant les élections 2000 le projet PROFAM, qui promettait de s’attaquer au terrible problème de l’habitation. Mais une fois élu, alors que 800 000 demandes de logement avaient été officiellement acceptées, Fujimori annonçait dans son discours d’inauguration présidentielle l’aménagement de seulement 20 000 lots d’habitation. Comme le note ironiquement Paniagua, « à ce rythme, il faudra 40 ans au gouvernement pour s’acquitter de ses promesses électorales » (Paniagua, 2000 : 45).

26En plus de l’utilisation illicite des ressources publiques, les partis d’opposition durent faire face à la manipulation étatique des moyens de communication. Les dépenses publiques en matière de publicité, dédiées à 78 % à la télévision, doublèrent en 1998 et 1999, assurant sur les chaînes non-câblées 70 % de temps d’audience à Fujimori, contre 30 % pour tous les autres candidats réunis. Au favoritisme avéré des chaînes de télévision s’ajouta également le travail de sape de la presse appelée chicha, ou presse à sensation, suspectée d’être subventionnée par le SIN. Ainsi la guerre médiatique menée contre le candidat Alejandro Toledo prit inlassablement celui-ci pour cible d’insultes telles que « mafieux », « ivrogne », « raciste », « maquereau ».

27Une violation supplémentaire du principe démocratique de représentation concerne l’indépendance des gouvernements régionaux. Supprimés par le coup d’État du 5 avril, ils n’ont jamais été rétablis, mais simplement remplacés par des comités désignés par le gouvernement. De plus, la Constitution prévoyait que le district électoral unique serait remplacé après les premières élections générales par le district multiple, nettement plus favorable à la représentation régionale et à la décentralisation. Soucieux de maintenir les régions sous son contrôle, le gouvernement de Fujimori n’a pas jugé nécessaire de respecter cet article constitutionnel.

28Enfin, la panoplie réélectionaliste a pu compter sur le soutien des institutions électorales, le Jury national des élections (JNE) et l’Office national des processus électoraux (ONPE) dont l’exécutif était parvenu à s’assurer le contrôle au travers de la réforme de l’administration judiciaire. Conformément à cette réforme, des « Commissions exécutives du pouvoir judiciaire et du ministère public », dont le personnel est choisi par l’exécutif, présidaient à la désignation des membres du JNE, privant ce dernier de toute indépendance vis-à-vis du gouvernement. Ainsi, lorsqu’éclata le scandale des fausses signatures, grâce auxquelles la formation fujimoriste « Front national indépendant Pérou 2000 » avait obtenu son inscription auprès du JNE, ce dernier, au lieu de dénoncer les irrégularités auprès des autorités compétentes, ne fit qu’annuler l’inscription frauduleuse du parti, lui évitant la procédure d’investigation dont il eût dû normalement faire l’objet. La seconde tentative d’inscription de la liste fujimoriste sous l’appellation « Pérou 2000 », bien qu’accompagnée à nouveau de dénonciations de fraude, obtint néanmoins son homologation dans la course électorale.

29La fraude électorale en tant que telle a été un sujet largement débattu. La manipulation éhontée des votes par l’ONPE et l’opacité de ses processus de comptage n’eurent d’égales que la résistance et la mobilisation populaires enfin ressuscitées, sous la pression desquelles l’ONPE n’osa pas offrir la victoire au président sortant dès le premier tour. On connaît la renonciation d’Alejandro Toledo à quelques jours du second tour, suite au refus du JNE de repousser les élections afin d’augmenter les garanties de transparence du processus.

La garantie des libertés constitutionnelles : la politisation du judiciaire

30Le Pouvoir judiciaire est le garant des libertés civiles et politiques, autrement dit de l’État de droit. Il ne peut assumer ses fonctions que s’il remplit les conditions d’indépendance et d’impartialité vis-à-vis des autres institutions civiles et politiques. La politisation du judiciaire péruvien par le gouvernement de Fujimori lui a aliéné ces qualités. Les résultats de l’étude de l’Institut interaméricain des droits de l’Homme portant sur l’accès à la justice dans les systèmes judiciaires des pays d’Amérique latine en disent long au chapitre sur le Pérou : « […] le contrôle de l’administration de justice a généré la rupture de l’institutionnalité du pouvoir judiciaire et des autres organismes du système, aiguisant la crise de la justice avec la sérieuse détérioration de l’identité morale de l’organisation et de l’autonomie juridictionnelle, et avec la présence de niveaux élevés et étendus de corruption, évidents dans la justice de base » (IIDH, 1999).

31En effet, avec la réforme de l’administration judiciaire dérivée de l’autogolpe, la politisation du pouvoir judiciaire est venue s’ajouter à l’instrumentalisation du Congrès et à la perversion des institutions électorales. Par exemple, la Loi organique du 10 janvier a rendu virtuellement impossible la vérification de la constitutionnalité des lois par le Tribunal constitutionnel, puisqu’elle requiert que six sur sept de ses membres approuvent une demande d’inconstitutionnalité. Ainsi qu’une ex-parlementaire le déplore, l’effet le plus grave de cette règle fut que, à moins de l’obtention d’une majorité quasi-impossible, « la norme (anticonstitutionnelle) se trouvait irrémédiablement « constitutionnalisée » (Flores, 2000).

32De plus, le gouvernement retira leur indépendance à chacune des hautes instances juridiques. Le Conseil national de la magistrature fut privé de son pouvoir de désigner et de sanctionner les magistrats, mesure qui entraîna la démission de tous ses membres titulaires, remplacés par des loyalistes du régime. Il en alla de même pour la Cour suprême : une loi passée au Congrès arrogea au Ministère public le pouvoir de désigner des juges provisionnels, soumis à un exécutif capable de les démettre de leurs fonctions à tout moment. Ainsi la Cour suprême, pourtant élue à l’origine, devint bientôt totalement dépendante de l’exécutif avec plus de la moitié de ses membres constituée de provisionnels ; une étape importante dans la lutte pour la réélection puisque c’est à cet organe que revient le choix du Président et du Vice-président du Jury national des élections.

33Le manque d’indépendance de l’appareil judiciaire déprécie la réputation des valeurs démocratiques aux yeux des citoyens, leur donnant le sentiment, fondé ou non, d’être à la merci de l’imprévisible et de l’arbitraire. Tirant les conclusions d’enquêtes d’opinion auprès des populations, l’Institut interaméricain des droits de l’Homme constate qu’au Pérou comme dans d’autres pays du continent, « les opinions sur l’administration de la justice sont majoritairement négatives et, dans la plupart des cas, le manque de confiance apparaît comme la raison pour ne pas recourir a la justice » (IIDH, 1999). Il semble que ce manque de confiance soit largement fondé dans le pays qui nous intéresse. L’interprétation et l’application arbitraires de la loi ont frappé de nombreux citoyens péruviens, tel que Baruv Ivcher, principal actionnaire de la chaîne télévisée non-câblée Fréquence Latine. Trop peu docile aux yeux du gouvernement, Ivcher s’est vu soudainement privé de sa nationalité péruvienne et envoyé en exil afin de lui retirer son droit d’actionnariat de la chaîne. On citera encore cette nouvelle loi interdisant la participation au Congrès des individus sous le coup d’une investigation judiciaire. Peu après la promulgation de cette loi, certains prétendants au Congrès, affligés du regrettable défaut d’indépendance politique, tombèrent sous le coup d’investigations judiciaires sous des prétextes divers, les empêchant ainsi de se présenter au Congrès

34Si l’on ajoute à tout cela la loi d’amnistie du 15 juin 1995, graciant tous les militaires accusés de crimes commis entre 1980 et 1995, l’introduction de l’anonymat des juges dans les cours civiles, et l’attribution de juridiction militaire dans nombre de cas de droit commun, on comprend que le climat vis-à-vis de la justice péruvienne et de ses institutions n’ait pas été particulièrement favorable à la confiance au cours de la dernière décennie. La manipulation du législatif, associée à l’infiltration du judiciaire, a érigé ces deux pouvoirs en un véritable système de dissuasion et de répression. Une congressiste allait jusqu’à déplorer qu’au Pérou « les procès judiciaires, formant un ensemble avec les lois inconstitutionnelles, soient des instruments de pression et de menace dans divers secteurs de pouvoir du pays » (Flores, 2000).

Et demain ?

35Dans l’actuel contexte de transition démocratique, l’héritage d’une décennie d’antipolitique et de désinstitutionnalisation constitue le principal obstacle à la fortification de la démocratie péruvienne. À quelques mois des élections d’avril 2001, un journaliste inquiet définissait avec justesse le sentiment général en ces termes, « l’informalité est le grand risque que nous, Péruviens, continuons à courir. […] Aucune [des organisations qui se présenteront aux prochaines élections] ne compte avec une structure partisane solide et très peu jouissent d’une présence à l’intérieur du pays. Elles possèdent encore moins une idéologie claire, un programme achevé et un plan de gouvernement. L’improvisation est, de fait, la norme » (Somos, 23 décembre 2000 : 18).

36Le climat dans lequel s’est déroulée la campagne électorale n’a d’ailleurs pas contribué à rassurer les commentateurs : alliances partisanes tactiques contre nature, programmes sans substance idéologique ni pratique, effacement du débat politique à la faveur d’une guerre médiatique vidée de sens. De surcroît, les résultats du premier tour des élections présidentielles, le 8 avril, ont provoqué la stupeur des observateurs et d’une partie de la société péruvienne en propulsant au second tour l’ex-président Alan García, ancien dirigeant de ce même gouvernement raté que la population avait violemment renié en 1990, et personnellement impliqué dans des affaires de corruption et d’abus de biens publics. Néanmoins, la réussite électorale de García dut probablement beaucoup à la déprimante campagne menée par ses deux principaux rivaux, Lourdes Flores et Alejandro Toledo, plus occupés à tenter de se discréditer respectivement qu’à convaincre l’électorat de la pertinence et de la viabilité de leurs programmes politiques.

37Malgré tout, les résultats des élections parlementaires permettent un certain optimisme. La composition du nouveau Congrès rappelle celle des années 1980, lorsque les quatre partis traditionnels – Gauche unie, APRA, Action populaire, Parti populaire chrétien – représentaient 90 % du vote, alors que les dans les années 1990 ils n’en totalisaient plus que 10 %. L’architecture du Congrès pour la législature 2001-2006, avec près de 90 % des sièges détenus par seulement quatre partis disposant d’une organisation relative, préfigure peut-être un début de réinstitutionnalisation de la politique partisane, et requerra en tout cas de la part de ces formations des capacités de dialogue et de conciliation, qualités largement absentes de la scène politique péruvienne de la dernière décennie.

38Cependant, la nécessité de réinstitutionnalisation ne se limite pas aux partis. Ainsi qu’il est noté dans un récent rapport de la CEPAL, « si la participation de la société est un pré-requis indispensable de la démocratie, il en va de même pour le renforcement des institutions dont dispose la société, puisque celles-ci consacrent le cadre de cette participation. Pour cette raison même, la fortification institutionnelle est une condition prioritaire pour garantir la participation citoyenne » (CEPAL 2000 : 306). La fortification institutionnelle au Pérou passe par l’installation d’un véritable État de droit. Ceci signifie en tout premier lieu une réduction drastique de l’autorité présidentielle. La surpuissance de l’exécutif est un problème tentaculaire qui mine la majorité des sociétés d’Amérique latine en empêchant le développement des autres institutions démocratiques. La plupart des démocraties latino-américaines se caractérisent en effet par un exécutif hypertrophié face à un législatif et un judiciaire embryonnaires, soumis et contrôlés par les organes présidentiels. La traduction, en termes démocratiques, de cette configuration, est l’impossibilité pour la société civile d’exercer une surveillance de l’activité exécutive, de prendre réellement part au processus d’élaboration des lois, et de bénéficier d’un système de justice suffisamment fiable et indépendant pour inspirer la confiance de ceux qu’il administre. Dans un pays dont 54,7 % de la population carcérale n’a reçu aucune forme de jugement, on comprend que le climat soit peu propice à la confiance dans les institutions de l’État de droit. Une situation qui tend à se transformer en cercle vicieux puisque, lorsque les institutions ne leur apportent pas les bénéfices et la sécurité qu’ils en attendent, les électeurs se résolvent souvent à donner carte blanche, afin de les réformer, à un exécutif fort, prenant ainsi le risque de les soumettre et de les affaiblir encore plus. C’est le résumé de dix années de fujimorismo.

39Si les appellations en ismo et autres jeux de mots ont fait les beaux jours de la presse et des commentateurs, il est temps que s’interrompe l’infernal cercle vicieux dans lequel sont enfermées les sociétés latino-américaines, oscillant constamment entre démocratie et dictature. Même si les dictatures modernes ont appris à se dissimuler savamment derrière une vaine façade démocratique, elles imposent à leurs sociétés de lourds tributs, ainsi qu’en témoignent les crises économiques à répétition. Dans un tel contexte, la tâche du nouveau gouvernement péruvien et de ses successeurs n’est pas anodine : elle consiste en la construction d’une nouvelle société que l’on puisse enfin qualifier en toute simplicité de démocratie, une démocratie sans adjectifs.

40Les citations ont été traduites par l’auteur.

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Pour citer cet article

Référence papier

Laurence Crot, « Pérou 2001 : vers une démocratie sans adjectifs ? »Cahiers des Amériques latines, 38 | 2001, 141-156.

Référence électronique

Laurence Crot, « Pérou 2001 : vers une démocratie sans adjectifs ? »Cahiers des Amériques latines [En ligne], 38 | 2001, mis en ligne le 05 août 2017, consulté le 29 mars 2024. URL : http://journals.openedition.org/cal/6648 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cal.6648

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Auteur

Laurence Crot

London School of Economics

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Droits d’auteur

CC-BY-NC-ND-4.0

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