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Dossier. L’Équateur de Rafael Correa : transition postnéolibérale et conflictualité

Les cheminements pluriels de la transition postnéolibérale en Équateur : les politiques de réinsertion productive des émigrés

Los itinerarios plurales de la transición “postneoliberal” en Ecuador: las políticas de “reinserción productiva” de los emigrantes
The multiple paths of Ecuador’s “post-neoliberal” transition: the case of migrants’ “productive reinsertion” programmes
William Herrera Ríos
p. 75-91

Resumos

Les politiques visant l’inclusion des émigrés équatoriens au projet de construction d’un nouvel agenda de développement illustrent les cheminements pluriels de la transition postnéolibérale entreprise par le gouvernement de Rafael Correa. Alors que l’Équateur traverse une vaste vague d’émigration à la fin du xxe siècle après une profonde crise économique, le président Correa, une fois arrivé au pouvoir en 2007, se saisit de cet épisode pour dénoncer les échecs du modèle néolibéral dominant le pays depuis les années 1980. Le nouveau modèle de développement se construit, entre autres, à travers la mise en place de politiques encourageant le retour des émigrés et la facilitation de leur réinsertion productive en Équateur. Du point de vue du gouvernement, l’enjeu consiste à faire des migrants l’un des piliers de l’économie populaire et solidaire – la consolidation de cette dernière étant conçue comme un des principaux objectifs pour aller au-delà de l’économie de marché.

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Notas da redacção

Texte reçu le 14 mars 2016, accepté le 9 janvier 2017.

Texto integral

1Pays d’émigration, l’Équateur traverse un épisode migratoire considérable à la fin du xxe siècle. Dans un contexte de profonde crise politico-économique, près d’un million d’Équatoriens quittent le pays, le privant ainsi d’environ 10 % de sa population et de plus de 20 % de sa population économiquement active [Acosta, Olivares et Villamar, 2004 ; Ramírez Gallegos et Ramírez, 2005]. Devenu un enjeu de l’action publique au cours des années 2000, à la suite des mobilisations de divers fragments de la société civile équatorienne et de l’investissement graduel des acteurs politico-bureaucratiques [Eguiguren, 2011], l’émigration constitue également un enjeu économique de taille. Dès 1999, les transferts d’argent des émigrés équatoriens deviennent la deuxième source de revenu extérieur d’une économie qui était jusque-là quasi exclusivement dépendante de l’exploitation pétrolière et de l’exportation de quelques produits agricoles [Larrea, 2004].

  • 1 La réforme de l’État sous Correa concerne la restructuration des institutions publiques, la réhabil (...)
  • 2 À travers le terme de partidocracia (« partitocratie »), Correa désigne les élites politiques équat (...)

2Alors que s’ouvre en Équateur un vaste chantier de réforme de l’État, en vue de la transition vers un nouveau régime de développement à la suite de la victoire à l’élection présidentielle de Rafael Correa en novembre 2006 [Grugel et Riggirozzi, 2012 ; Kennemore et Weeks, 2011]1, l’émigration et les Équatoriens à l’étranger font l’objet d’une attention particulière de la part du président élu et de son gouvernement de la révolution citoyenne. Au moment de la campagne présidentielle et notamment une fois au pouvoir, le président Correa s’empare de la question migratoire pour attaquer les recettes du consensus de Washington et ses défenseurs locaux, regroupés sous le terme de partidocracia2. Les émigrés deviennent la preuve incarnée d’une société déchirée par les échecs du modèle néolibéral qui avait prévalu dans le pays andin depuis les années 1980. La vague d’émigration est alors dénoncée par les organisations d’Équatoriens à l’étranger et par le président Correa lui-même, comme une mise en exil forcé, un abandon de l’État équatorien vis-à-vis de sa population.

  • 3 Sans cesse mise en avant par Correa et les promoteurs de la révolution citoyenne, cette région symb (...)

3Pour réparer les torts causés par le néolibéralisme, le chef de file de la révolution citoyenne s’engage à intégrer les migrants au projet politique de reconstruction de l’État et à la mise en place du nouvel agenda de développement dit « postnéolibéral ». Dans cette perspective, les migrants sont d’abord symboliquement réintégrés au territoire national, dès lors qu’ils sont désignés comme la « Quinta región » (« Cinquième région ») de l’Équateur3. Une série de mesures constitutionnelles et institutionnelles va ensuite concrétiser l’offre de changement adressée aux émigrés pendant les deux premiers mandats de Correa (2007-2013). Un secrétariat national consacré aux affaires migratoires est créé en mars 2007, tandis que les droits politiques des Équatoriens à l’étranger sont élargis à l’occasion de l’Assemblée constituante de 2007-2008 [Ramírez Gallegos, 2013]. De plus, un ensemble de politiques est conçu, aussi bien pour entretenir les rapports de l’État avec les émigrés que pour faciliter leur retour et leur réinsertion productive au pays d’origine. À travers le déploiement de ces politiques, l’enjeu pour le gouvernement consiste à faire des migrants, avec les différents types de capitaux acquis pendant leur parcours migratoire, un des nouveaux piliers de l’économie populaire et solidaire – la consolidation de cette dernière étant conçue comme un des principaux objectifs gouvernementaux pour aller au-delà de l’économie de marché et vers un nouveau système d’organisation économique.

4Cet article est ainsi consacré à la place des politiques visant l’inclusion des émigrés équatoriens dans le projet de gestation et de construction d’un nouveau modèle de développement en Équateur, entrepris par le gouvernement de Correa. L’examen de sa réappropriation de l’enjeu migratoire et de la tentative de mise en place des politiques de réinsertion productive des émigrés rentrés au pays permettra d’illustrer comment la transition postnéolibérale emprunte des cheminements pluriels et conflictuels. Loin de se construire autour de principes et objectifs partagés par ceux qui revendiquent la révolution citoyenne, l’entreprise de transition s’effectue au rythme des clivages et des compétitions entre promoteurs du « changement », défendant des conceptions concurrentes du nouveau modèle de développement et de ses modalités de réalisation. Ces tensions émergeant au cours de la mise en œuvre des politiques envers les émigrés – qu’elles se traduisent au niveau de la délimitation de l’appareillage interinstitutionnel en charge des politiques ou au niveau de l’importance à accorder à la question du retour au pays des émigrés – ne seront pas sans effet. La plupart des dispositifs conçus ne parviennent pas à fonctionner pleinement et se soldent dans certains cas par des échecs, ce qui conduira à l’affaiblissement de la place de l’enjeu migratoire dans la sphère gouvernementale vers la fin du deuxième mandat présidentiel de Correa.

5Pour examiner ces dynamiques, l’article s’appuie empiriquement sur une enquête effectuée entre 2009 et 2015, dans le cadre d’une thèse de doctorat en science politique portant sur la construction du Secrétariat national du migrant, institution créée par Correa afin de prendre en charge la politique migratoire de l’Équateur. Différentes sources d’information ont été recoupées lors de l’enquête de terrain, dont les archives du Secrétariat, des observations des discussions interministérielles sur la politique migratoire et des entretiens avec les acteurs responsables de cette politique.

L’émigration et la dénonciation des temps néolibéraux

  • 4 Reconnu officiellement en 1998 dans le cadre d’une assemblée constitutionnelle, le droit de vote de (...)
  • 5 Lorsque les acteurs gouvernementaux se sont saisis de l’enjeu migratoire, les diverses initiatives (...)
  • 6 En 1999, le pays plonge dans une récession à la suite de quelques coups externes affectant une écon (...)

6Malgré des conquêtes significatives quant aux droits des émigrés équatoriens au cours des années 1990 (la reconnaissance de la double nationalité et du droit de vote4) et la massification du phénomène migratoire, l’enjeu migratoire occupe une place marginale au sein de l’action gouvernementale en Équateur au début du xxie siècle5. C’est une fois associé à la dénonciation du néolibéralisme que l’enjeu migratoire gagne de l’ampleur, à l’arrivée au pouvoir de Correa. Alors que la considérable vague d’émigration a lieu dès la fin des années 1990, après l’éclatement d’une profonde crise bancaire et économique produite par les politiques au cœur du réagencement néolibéral6, Correa et ses alliés saisissent cet épisode migratoire comme une ressource politique, aussi bien pour attaquer leurs rivaux de la partidocracia, désignés comme responsables de la crise et de l’émigration massive, que pour s’assurer du soutien politique et électoral des émigrés à la révolution citoyenne.

  • 7 Cinq axes sont au cœur du plan de gouvernement de PAIS : la révolution constitutionnelle par le bia (...)

7Correa s’approprie en effet rapidement la thématique de la migration tout en dramatisant cette réalité sociale. Le ton est donné dès la cérémonie d’investiture de Correa, le 15 janvier 2007. À cette occasion, le nouveau président prononce un discours annonçant le début des temps du « changement ». Construit à partir du programme de son jeune mouvement politique (Movimiento PAIS), ce discours invite au dépassement d’un régime néolibéral « en crise » et dévoile différents axes pour la « transformation radicale de l’Équateur »7. Considérée comme une tragédie nationale, la migration est introduite de manière particulière comme la principale conséquence de l’échec économique et social du néolibéralisme :

« Le plus grand coût de l’échec du modèle néolibéral et de la destruction de l’emploi qui a suivi a sans doute été la migration […]. La migration suppose précisément ce type d’offenses à l’humanité, d’exil et de déchirements familiaux. Les exilés de la pauvreté, dans notre pays, s’élèvent à des millions et, paradoxalement, ce sont eux qui, à la sueur de leur front, ont maintenu l’économie vivante par le biais des transferts d’argent pendant que les privilégiés envoyaient de l’argent à l’étranger8. »

8Pour le président Correa, la fin de l’exclusion politique et de l’abandon étatique est annoncée : les émigrés, expression la plus vive des torts de la période néolibérale, sont destinés à être réintégrés à la patrie de la révolution citoyenne [Herrera Mosquera, 2011]. Repris par la suite lors de ses différentes interventions officielles en Équateur, ce message est également véhiculé au cours des visites présidentielles à l’étranger. Dès sa première année au pouvoir, Correa effectue en effet de nombreux déplacements, notamment dans les trois principaux pays de concentration d’émigration équatorienne : l’Espagne, l’Italie et les États-Unis. À chaque déplacement, des rencontres sont organisées avec les populations migrantes, au cours desquelles Correa insiste sur le rôle fondamental des habitants de la Quinta región dans la réalisation du projet de renouveau.

9Rappelant sa conception de l’émigration comme une tragédie nationale, sa présence sur les lieux d’installation des émigrés est affichée en quelque sorte comme un acte de réparation vis-à-vis de ceux qui auraient été expulsés du pays. C’est ce que traduisent notamment des propos de Correa, rapportés par l’anthropologue Almudena Cortés lors de sa visite aux Équatoriens à Madrid au mois de juillet 2007 :

  • 9 Propos du président Rafael Correa au consulat général de l’Équateur à Madrid en juillet 2007 [Corté (...)

« Camarades venus dans ce pays frère, excusez-moi, je suis très ému de vous voir ici, croyez-moi en tant que citoyen, en tant qu’économiste, j’ai honte et je veux demander pardon pour cette tragédie nationale appelée migration, pardon pour ces politiques sociales et économiques qui ont détruit l’Équateur et ont forcé des millions d’Équatoriens à l’expulsion de leur propre pays, merci de ne pas avoir oublié votre pays9. »

  • 10 Cf. « Presidente Rafael Correa : son los migrantes quienes mantienen la economía » [en ligne], 24 s (...)
  • 11 Avec l’approbation de la proposition de Correa de mise en place de l’Assemblée constituante, pour l (...)

10Lorsque Correa rend visite aux Équatoriens à New York quelques mois plus tard, en septembre 2007, il met aussi l’accent, à l’instar de son discours d’investiture, sur le rôle des migrants dans l’économie d’un pays en crise : « Le pays est maintenu par les pauvres, c’est vous, frères migrants, qui le maintenez à flot10. » Ces actes de rapprochement sont par ailleurs chargés de symboles et de gestes visant à raviver un sens patriotique du côté des migrants et tendent même, à certaines occasions, à prendre la forme de véritables meetings politiques. Centraux dans la diffusion du récit de la Quinta región, ces déplacements s’inscrivent aussi pleinement dans le cadre des tentatives de conquête du soutien politique des émigrés11. Chaque visite se conclut enfin par un appel au retour au pays d’origine de la part du président – le retour étant présenté comme l’acte ultime de réconciliation entre les émigrés et un État qui les avait oubliés.

  • 12 Au cours des années 2000, cette figure sociale est également présente dans le cadre des mobilisatio (...)

11Le travail de signification de la vague de départs massifs effectué par Correa et les partisans de la révolution citoyenne repose in fine sur deux éléments : d’un côté, l’ancrage dans la délégitimation du modèle néolibéral ; de l’autre, la diffusion d’une figure sociale des émigrés comme les exilés de la pauvreté12. Dès lors, l’inclusion de la population émigrée au projet de refonte du pays apparaît aussi bien comme la reconnaissance de l’échec des politiques d’ajustement que comme la promesse d’une transformation du système économique du pays. Les émigrés sont pris finalement à la fois comme témoins, acteurs et gages du « changement » annoncé du pays : le façonnement du nouvel agenda de développement de l’Équateur ne peut se réaliser sans l’intégration politico-économique de sa Quinta región.

Inscrire les migrants dans le nouveau projet de développement

  • 13 Depuis 2007, la notion de Buen Vivir, ou sumak kawsay en kichwa, se trouve au cœur des discussions (...)
  • 14 Cf. République de l’Équateur, Constitution de 2008, article 40.

12La construction d’un agenda de développement en rupture avec l’orthodoxie néolibérale s’effectue, entre autres, par le déploiement d’une série de politiques et dispositifs d’action publique visant la participation des migrants équatoriens dans la quête du Buen Vivir (bien vivre)13. Dès l’arrivée au pouvoir de Correa, l’État se lance – à travers ses institutions, dont principalement le Secrétariat national du migrant et le ministère des Affaires étrangères – dans une tentative de réengagement auprès des émigrés et de leurs familles. La mise en place de dispositifs d’aide sociale et de soutien juridique aux migrants sur leurs lieux d’installation, l’entretien des rapports politiques par l’élargissement du droit de vote des émigrés et la création d’une représentation officielle de la Quinta región au parlement équatorien, ou encore la reconnaissance constitutionnelle du droit à migrer et des familles transnationales14, participent de ce réengagement étatique auprès des ressortissants à l’étranger [Koller, 2009]. C’est notamment sur deux aspects de l’action de l’État que va se jouer l’inscription des émigrés au nouveau projet de développement : d’un côté, les initiatives cherchant la canalisation des transferts d’argent des migrants (remesas en espagnol) vers des investissements productifs ; de l’autre, les appels au retour et à la réinsertion productive en Équateur, de ceux qui avaient quitté le pays pendant la crise économique. Alors que Correa et son gouvernement cherchent à produire – d’après le langage officiel – une politique intégrale envers les émigrés, leur action se traduit ainsi par une ambiguïté : par-delà la reconnaissance symbolique des émigrés et les efforts pour avoir une présence de l’État sur les lieux d’installation de l’émigration, la quête du Buen Vivir semble davantage se jouer dans l’action de retour au pays et dans les programmes qui sont destinés à l’encourager.

13Les Plans nationaux de développement (PND) représentent, à cet égard, un premier cadre d’inscription de la participation des migrants à l’entreprise de transition. Construits à partir d’un bilan critique des préceptes du consensus de Washington et s’appuyant sur un ensemble de macro-objectifs, politiques et stratégies ayant pour cible la réalisation du Buen Vivir, les PND constituent des instruments centraux qui renvoient non seulement à la récupération de la planification publique, mais aussi à la réaffirmation du rôle décisif de l’État pour le dépassement de l’agenda néolibéral [Ramírez Gallegos, 2011]. En matière de migration, que ce soit le plan de la période 2007-2010, ou celui de 2009-2013 – élaboré après l’approbation de la nouvelle Constitution de l’Équateur –, l’action de l’État consiste à ériger les migrants en acteurs de développement.

  • 15 En 2006, les transferts d’argents de migrants franchissent la barre de 3 milliards de dollars annue (...)

14Par exemple, dans le cadre de la politique de promotion et protection des droits des Équatoriens à l’étranger (politique 5.3), une des stratégies fixées par le PND 2007-2010 concerne la mise en place de programmes qui encouragent l’investissement productif des remesas, en particulier dans les localités d’origine des migrants, afin de favoriser la génération d’emploi et le transfert de technologie [Senplades, 2007]. Au moment de l’élaboration du plan, l’économie équatorienne dépendait principalement de deux sources de revenu de l’extérieur : les exportations pétrolières et les transferts d’argent des émigrés15. Cependant, à la différence des revenus issus des exportations pétrolières, les remesas constituent une injection directe de ressources à l’économie populaire [Acosta, López et Villamar, 2005], d’où l’importance de leur usage dans des investissements productifs.

  • 16 Les études sur le cas équatorien signalent toutefois que l’impact des remesas dans l’amélioration d (...)

15Le PND reprend ainsi paradoxalement l’une des principales recettes pour la lutte contre la pauvreté promues au cours des dernières décennies par les ONG et organismes multilatéraux en Amérique latine, dont certains ont largement participé à la diffusion du projet néolibéral, comme la Banque mondiale [Fajnzylber et López, 2008]16. En comparaison avec des expériences similaires dans d’autres pays latino-américains [Orozco et Lapointe, 2004], la stratégie de canalisation de remesas en Équateur ne semble pas tant se différencier au niveau de ses objectifs et mécanismes de fonctionnement (mettre les remesas au profit des projets productifs dans les communautés d’origine avec l’appui des subventions publiques ponctuelles), mais plutôt au niveau de sa logique de légitimation (l’inscription dans la rhétorique postnéolibérale), ou encore au niveau de l’appareillage institutionnel qui sera en charge des questions migratoires sous Correa.

  • 17 Les PND pour les périodes 2007-2010 et 2009-2013 contiennent chacun 12 macro-objectifs nationaux po (...)

16Hormis la canalisation de ces revenus de l’extérieur, le premier PND encourage également le retour volontaire des émigrés, comme une politique à mettre en œuvre afin d’ouvrir des opportunités en Équateur aux citoyens qui ont été amenés à les chercher en dehors du pays (politique 6.9) [Senplades, 2007]. Le plan 2009-2013 précise en outre que, dans la quête du macro-objectif de « garantir le travail stable, juste et digne dans sa diversité de formes »17, l’État a pour mission de créer des conditions pour « la réinsertion professionnelle et productive des migrants rentrés en Équateur » (politique 6.8) [Senplades, 2009, p. 279].

  • 18 Cf. République de l’Équateur, Constitution de 2008, article 283.

17En formulant ces politiques, le gouvernement de Correa cherche à faire des émigrés rentrés au pays – avec les différents types de capitaux et ressources acquis au cours de leur parcours migratoire – l’un des nouveaux piliers de l’Économie populaire et solidaire de l’Équateur (EPS). Consacrée dans la Constitution de 2008, l’EPS représente l’un des principaux objectifs gouvernementaux pour aller au-delà de l’économie de marché et de la dépendance au pétrole [Senplades, 2009]. Aspirant à une « relation dynamique et équilibrée entre société, État et marché, en harmonie avec la nature18 », ce système d’organisation économique reconnaît les différentes formes organisationnelles de production, de travail et de propriété et associe les secteurs communautaires, associatifs et coopératifs aux objectifs de développement. Les migrants – qu’ils agissent par l’intermédiaire des associations des familles de migrants ou de coopératives installées dans leurs lieux d’origine – sont alors invités à prendre part à la lutte contre la pauvreté, en particulier dans les zones du pays ayant d’importants taux d’émigration, et à la quête générale du Buen Vivir.

L’épineuse mise en œuvre des politiques de réinsertion productive

  • 19 Cf. Présidence de la République de l’Équateur, « décret 150 », Registro Oficial, n° 39, 1er mars 20 (...)
  • 20 Ce n’est pas le cas, par exemple, au Mexique ou en Colombie, où respectivement l’Institut des Mexic (...)

18Alors que les PND fournissent une vision d’ensemble quant à la place des émigrés dans la stratégie nationale de développement, l’exécution des politiques de réinsertion productive des émigrés est principalement à la charge du Secrétariat national du migrant (Senami), institution créée en 2007 par décret exécutif avec un statut autonome19, autrement dit, détachée de l’institution ayant traditionnellement pris en charge les questions d’émigration en Équateur, le ministère des Affaires étrangères20. Cependant, la mise en œuvre de ces politiques s’avère épineuse. D’un côté, elles se trouvent prises dans des luttes entre acteurs défendant des conceptions divergentes du nouvel agenda de développement. De l’autre, leurs résultats mixtes vont entraîner des contestations et des remises en cause de la part des organisations de migrants – y compris de celles se revendiquant de la révolution citoyenne – quant aux formes d’inclusion des émigrés dans l’entreprise de « changement ».

  • 21 Cucayo est un terme kichwa qui fait allusion aux provisions de nourriture préparées avant d’entrepr (...)

19Ces difficultés apparaissent notamment lors de l’élaboration de deux principaux dispositifs de cristallisation de ces politiques, mis en place par le Senami – que ce soit du point de vue des ressources allouées ou de la diffusion médiatique : la Banque du migrant et le programme « Cucayo21 ». Tandis que le premier est conçu comme un moyen pour faciliter l’envoi et canaliser les remesas, encourager l’entrée des migrants dans le système de crédit équatorien et financer leurs projets productifs, le second établit un mécanisme sélectif pour l’octroi d’un capital non-remboursable à des initiatives entrepreneuriales proposées par des migrants rentrés au pays, avec la condition que ces derniers s’engagent à investir du capital de leur côté. Dans les deux cas, les migrants sont considérés comme des entrepreneurs ou des agents de développement économique ayant à leur disposition un capital pécuniaire et un savoir-faire, acquis lors de leur expérience migratoire, qui nécessiteraient seulement d’être activés et canalisés [Moncayo et Herrera, 2011].

  • 22 Créé en février 2007, il articule l’action des principales institutions étatiques équatoriennes dan (...)

20La tentative de mise en place du premier de ces dispositifs est révélatrice de la manière dont ces initiatives d’action publique se déroulent dans des espaces concurrentiels où des acteurs étatiques et non-étatiques défendent leurs territoires d’intervention et où une multiplicité d’intérêts s’entremêle. L’idée de la Banque du migrant apparaît dès la période de la campagne électorale de Correa en 2006. Projet cher au président élu, sa réalisation se trouve entravée par une série de marchandages avec des institutions n’appartenant pas exclusivement au domaine de la politique migratoire. D’un côté, la particularité de ce projet résidait dans le fait que le territoire d’intervention identifié (la canalisation des remesas, l’entrée des migrants dans le système de crédit) ne concernait pas seulement les institutions de l’État, mais aussi celles du secteur privé et bancaire qui avaient déjà développé des services financiers et de transfert d’argent pour les migrants équatoriens. De l’autre, cette initiative devait tenir compte des réformes engagées dans le domaine de la banque publique par les acteurs chargés de la politique économique, notamment le ministère de Coordination de la politique économique (MCPE)22.

21Alors que l’équipe du Senami voulait faire de la Banque du migrant une nouvelle institution financière autonome consacrée exclusivement aux migrants, les responsables de la politique économique privilégiaient un processus plus large de réingénierie de l’ensemble de la banque publique. L’objectif de ce processus était de réduire le nombre d’institutions financières existantes – et non la création de nouvelles – et d’offrir, à travers celles qui restent, une gamme de services pour les différentes catégories de la population, dont les migrants. Face à ce processus de restructuration de la banque publique, les agents du Senami ne parviendront pas à imposer leur conception de la Banque du migrant, malgré près de quatre ans de marchandages avec le MCPE (2007-2011), conduisant à l’abandon de ce que représentait le principal pari du Secrétariat pour matérialiser la politique de promotion de l’investissement productif des remesas.

22Compris dans un dispositif plus vaste pour la facilitation du retour volontaire, appelé le « Plan bienvenidos a casa » (« Plan bienvenus à la maison »), le « Cucayo » fait face, en revanche, dès son élaboration fin 2007, aux hésitations de l’équipe dirigeante du Senami. Au sein de celle-ci, les discussions portent non seulement sur les mécanismes les plus efficaces pour assurer la réinsertion productive des émigrés, mais surtout sur la pertinence même de la promotion du retour. Central pour le discours politique de Correa, le retour semble à la fois un sujet sensible politiquement et difficile à mettre en œuvre, comme l’indique l’un des membres du cabinet de Lorena Escudero – secrétaire nationale du migrant entre septembre 2007 et juin 2011 – ayant participé aux réunions de travail sur la mise en place de la politique de retour :

  • 23 Javier Sanmartín, ancien conseiller ministériel au Senami, entretien réalisé le 19 octobre 2012 à Q (...)

« Lorena [Escudero] disait : “Le retour ? Pensons-y bien. Si les migrants doivent revenir ou pas. Où vont-ils rentrer ?” Et c’est de ces discussions-là qu’est né le “Plan bienvenidos a casa”, avec le slogan “Estamos arreglando la casa para que regresen” [“Nous préparons la maison pour votre retour”]. L’idée, c’était qu’il fallait d’abord réparer la maison, après on verra le retour et par quels moyens. Donc, quand on débattait de ces questions, il a fallu dire au président que le droit au retour n’était pas une prérogative en soi23… »

23Comme le souligne notre enquêté, le retour ou la notion d’un droit au retour, devait être manié avec précaution et abordé sous différents angles. Il faut d’abord « réparer la maison », précise-t-il, car les membres du Senami, reprenant les propos de la secrétaire Escudero, semblent conscients des difficultés qu’impliquerait le retour au pays pour des personnes étant parties, en grand nombre, à la fin des années 1990, alors que l’État équatorien n’était plus en mesure de garantir les conditions nécessaires pour la reproduction sociale d’importants segments de sa population.

24Pour les acteurs, le travail du Senami consiste à faire du retour une possibilité envisageable pour les migrants équatoriens. « Bienvenidos a casa » intègre ainsi un volet cherchant à faciliter le retour physique en Équateur, soit par l’exonération des taxes de douane pour le déménagement d’articles ménagers, véhicules et outils de travail, soit par l’accueil des personnes en situation de vulnérabilité (des migrants équatoriens expulsés par les autorités des pays de transit ou de destination, mais aussi des migrants en situation de précarité économique et sociale ayant demandé une aide financière pour rentrer en Équateur). Pour ceux étant rentrés et en possession de capitaux, le « Cucayo » est présenté comme un mécanisme leur permettant aussi bien de bénéficier des meilleures conditions pour rendre leur réinstallation durable que de contribuer aux objectifs économiques du pays.

  • 24 Présentes notamment en Espagne, en Italie et aux États-Unis, les associations de migrants équatorie (...)
  • 25 Cf. « Retorno : el plan no atrae a emigrantes », La Hora, 10 février 2008 ; « Plan de retorno no es (...)

25Toutefois, dès leur annonce, « Bienvenidos a casa » et « Cucayo » font l’objet de contestations de la part des organisations de migrants, pour qui le retour est loin d’être considéré comme une priorité. Selon elles, l’Équateur ne présentait pas les conditions économiques adéquates pour inciter les émigrés à rentrer au pays. À cet égard, des organisations emblématiques de la cause des migrants pendant les années 2000, comme l’association Rumiñahui24, réclament que l’intervention de l’État équatorien se focalise davantage sur l’amélioration de conditions de vie des migrants et la facilitation du regroupement familial dans les pays d’installation25.

26Ces contestations se développeront davantage à mesure que les dispositifs mis en place par le Senami n’obtiennent pas les résultats escomptés. Alors que la Banque du migrant ne verra jamais le jour en tant qu’entité financière autonome, malgré plusieurs tentatives du Senami, le « Cucayo », et plus largement « Bienvenidos a casa », sont loin d’être à la hauteur des espérances, notamment de celles véhiculées dans les médias. Si 2 à 3 millions d’émigrés équatoriens sont concernés par ces programmes selon la presse, les résultats en termes de réinsertion productive semblent ainsi maigres. Entre 2008 et 2012, 301 personnes ont bénéficié du « Cucayo » et 2 214 emplois ont été créés dans le cadre des projets productifs financés par ce dispositif, dans lequel le Senami avait versé 3,7 millions de dollars de capital non-remboursable. De leur côté, les migrants bénéficiaires de la subvention du Secrétariat ont investi 5,5 millions de dollars pendant la même période [Moncayo, 2014].

  • 26 Chiffrer les mouvements migratoires – que ce soit les départs ou les retours au pays – est un exerc (...)

27Vers la fin des années 2000, la visibilité de l’enjeu du retour et de la réinsertion productive va pourtant augmenter sensiblement avec la crise économique mondiale et particulièrement avec la récession en Espagne, où se sont installés près d’un demi-million d’Équatoriens depuis la vague de départs de la fin des années 1990. Lors de chaque déplacement du président Correa dans des villes espagnoles à partir de 2009, les collectifs de migrants l’interpellent pour réagir face aux difficultés provoquées par la crise économique qui les frappait alors lourdement. Confrontés à un taux de chômage proche de 25 % de la population économiquement active (plus de 35 % pour la population immigrée), les migrants équatoriens devaient également faire face, à l’instar de nombreux ménages espagnols, aux difficultés de paiement des crédits hypothécaires acquis au moment de l’expansion de la bulle immobilière espagnole qui éclate en 2008, ainsi qu’au risque de se trouver expulsés de leur logement [González, 2011]. Le problème s’avère particulièrement sensible pour le gouvernement équatorien et surtout pour le Senami, dont le personnel craint une vague de retours massifs des émigrés en raison de la crise, qui n’aura finalement pas lieu pendant les deux premiers mandats de Correa, même s’il y a bien eu des retours. D’après le dernier recensement de population en Équateur effectué en 2010, 63 888 migrants étaient rentrés au pays au cours des cinq dernières années [Herrera Mosquera, Moncayo et Escobar García, 2011]26.

  • 27 Cf. « Desilusión de emigrantes que volvieron », El Universo, 9 mai 2010.
  • 28 En vue des élections générales de février 2013, où se jouent la réélection de Correa et la place pr (...)

28La faible proportion de retours, ainsi que le nombre réduit de bénéficiaires du « Cucayo », sont présentés comme un échecpar les médias27, les collectifs des migrants et certains fragments du Movimiento PAIS, dont les antennes de l’organisation politique à l’étranger28. Après les deux premiers mandats présidentiels de Correa, la capacité du gouvernement, et notamment du Senami, de mener à bien les engagements de la révolution citoyenne vis-à-vis des émigrés se trouve ainsi mise en cause, ce qui conduira à la disparition de la jeune institution en juin 2013, seulement quelques jours après le début du troisième mandat présidentiel de Correa, et à une réévaluation des dispositifs gouvernementaux en matière de migration.

Conclusion

29La formulation et la mise en œuvre des politiques de réinsertion productive des migrants constituent un des cheminements pluriels empruntés pour la poursuite d’un nouveau modèle de développement dit « postnéolibéral » en Équateur depuis l’arrivée au pouvoir de Correa. Alors que ces politiques s’inscrivent dans la construction d’un système économique populaire et solidaire, elles ont un impact limité pendant les deux premiers mandats du leader de la révolution citoyenne (2007-2013), provoquant une érosion du poids de l’enjeu migratoire au sein de la sphère gouvernementale. En effet, en ce qui concerne la politique envers les émigrés, le troisième mandat de Correa va d’abord se caractériser par la disparition de l’institution autonome chargée des questions migratoires, le Senami, et la création d’un vice-ministère de mobilité humaine au sein du ministère des Affaires étrangères. De plus, tandis que les résultats du retour et de la réinsertion productive des migrants n’étaient pas à la hauteur des espérances, le gouvernement abandonnera définitivement les principaux dispositifs conçus pour associer les émigrés à la quête du Buen Vivir – la Banque du migrant et le programme « Cucayo » –, même si la question de l’adéquation des programmes de retour au pays restera au cœur de débats sur la scène publique équatorienne.

30Bien que la production rhétorique dans la dénonciation du néolibéralisme et la reconnaissance symbolique des émigrés semblent avoir une place centrale dans la relation que le gouvernement de Correa cherche à établir avec la diaspora équatorienne, il est difficile de réduire la tentative d’inclusion des émigrés dans le projet de « changement » uniquement à une politique du discours ou aux objectifs affichés dans les PND. L’examen des politiques de réinsertion productive montre en revanche que la transition postnéolibérale se poursuit au rythme de marchandages interministériels, de contestations de la part des acteurs sociaux et des luttes de définition sur les modalités de réalisation du projet de développement et, en l’espèce, sur les modalités d’intégration politico-économique de ceux incarnant, aux yeux du président, l’échec du néolibéralisme en Équateur : les émigrés. La mise en œuvre de ce nouveau modèle de développement envisagé semble ainsi entravée à plusieurs égards par des jeux politico-bureaucratiques, dans lesquels les acteurs engagés, tant gouvernementaux que non-gouvernementaux, usent de leurs positions et de leurs ressources non seulement pour refaçonner les domaines et instruments de l’action publique, mais aussi pour tenter de gagner des espaces au sein d’un État en reconstruction.

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Notas

1 La réforme de l’État sous Correa concerne la restructuration des institutions publiques, la réhabilitation de la planification étatique, ou encore la remise en cause des politiques d’ajustement en s’appuyant, en particulier, sur la récupération des secteurs économiques jugés « stratégiques » et sur le réinvestissement de la politique sociale [Minteguiaga, 2012]. Pour les nouveaux réformistes, il s’agit d’attribuer à l’État un rôle central dans la régulation des activités économiques, de même que dans la redistribution des richesses, et de le placer ainsi au cœur du nouveau modèle de développement.

2 À travers le terme de partidocracia (« partitocratie »), Correa désigne les élites politiques équatoriennes issues des forces partisanes traditionnelles ayant gouverné l’Équateur depuis la fin du dernier gouvernement militaire jusqu’à la fin des années 1970. Il vise à la fois des partis de droite comme le Partido Social Cristiano ou la Democracia Popular, le parti de centre-gauche Izquierda Democrática, ou encore le Partido Roldosista Ecuatoriano de l’ancien président Abdalá Bucaram.

3 Sans cesse mise en avant par Correa et les promoteurs de la révolution citoyenne, cette région symbolique extraterritoriale viendrait compléter le tableau de l’Équateur du xxie siècle, s’ajoutant aux régions géographiques – andine, côtière, amazonienne et insulaire (les îles Galápagos) – dont la délimitation avait historiquement façonné la construction de l’État-nation équatorien au xxe siècle.

4 Reconnu officiellement en 1998 dans le cadre d’une assemblée constitutionnelle, le droit de vote des Équatoriens de l’étranger fait toutefois l’objet d’une lente mise en place par la suite. En septembre 2002, une loi est approuvée spécifiant les conditions de la participation électorale à distance et la création d’une circonscription de l’extérieur.

5 Lorsque les acteurs gouvernementaux se sont saisis de l’enjeu migratoire, les diverses initiatives formulées dans les années 2000 – à travers des projets de loi, des accords bilatéraux avec les pays de destination ou des programmes bureaucratiques – visaient principalement la lutte contre la migration irrégulière, la sélection des travailleurs équatoriens selon les besoins de main-d’œuvre des pays du Nord, ou encore l’assistance aux émigrés [Arízaga, 2005 ; Eguiguren 2011].

6 En 1999, le pays plonge dans une récession à la suite de quelques coups externes affectant une économie hautement dépendante de l’exportation du pétrole et de quelques biens primaires, mais surtout en raison de la paralysie du système bancaire. Cette année-là, le PIB par habitant chute fortement, retrouvant les niveaux de la fin des années 1970, tandis que le pouvoir d’achat est sévèrement affecté en raison de la dépréciation effrénée du sucre, monnaie nationale du pays, ce qui a conduit le gouvernement de l’époque à adopter la « dollarisation » de l’économie équatorienne. Cette décision supposait la circulation du dollar américain pour toute transaction économique locale, ainsi que l’abandon définitif du sucre. La période est également marquée par d’importantes mobilisations sociales, dont certaines ont abouti à la chute de deux présidents (Abdalá Bucaram en mars 1997 et Jamil Mahuad en janvier 2000) [Ramírez Gallegos, 2000].

7 Cinq axes sont au cœur du plan de gouvernement de PAIS : la révolution constitutionnelle par le biais d’une assemblée constituante ; la révolution éthique se traduisant par la lutte contre la corruption ; la révolution économique, afin de rompre avec le paradigme de développement dominant en Amérique latine, appelé « néolibéralisme » ; la révolution de l’éducation et de la santé par l’augmentation des dépenses sociales per capita ; et enfin la révolution pour la dignité, la souveraineté et l’intégration latino-américaine. Cf. Movimiento PAIS, Plan de Gobierno del Movimiento PAIS 2007-2011: un primer paso para la transformación radical del Ecuador, 2006.

8 Cf. discours d’investiture de Rafael Correa du 15 janvier 2007, disponible sur : http://ecuadorinmediato.com/index.php?module=Noticias&func=news_user_view&id=47193&umt=mensaje_a_nacion_del_presidente_rafael_correa_delgado

9 Propos du président Rafael Correa au consulat général de l’Équateur à Madrid en juillet 2007 [Cortés, 2009, p. 87-88].

10 Cf. « Presidente Rafael Correa : son los migrantes quienes mantienen la economía » [en ligne], 24 septembre 2007. Disponible sur : http://ecuadorinmediato.com/index.php?module=Noticias&func=news_user_view&id=61078&umt=presidente_rafael_correa_son_migrantes_quienes_mantienen_economia

11 Avec l’approbation de la proposition de Correa de mise en place de l’Assemblée constituante, pour laquelle les Équatoriens à l’étranger pourront envoyer six représentants, l’investissement de ces territoires électoraux à travers les visites présidentielles, dès l’année 2007 et tout au long des mandats présidentiels de Correa, devient crucial. En effet, à partir de la Constitution de 2008, les Équatoriens à l’étranger ont la possibilité de voter à différentes élections : élections présidentielles, auxquelles ils pouvaient déjà participer depuis 2006, mais aussi élections législatives ou référendums.

12 Au cours des années 2000, cette figure sociale est également présente dans le cadre des mobilisations des organisations de migrants et dans le discours de certains parlementaires et porte-parole de la révolution citoyenne, portant ceux qui sont partis au rang de héros et de martyrs de la période néolibérale. Pour ne citer qu’un exemple récent concernant ce dernier aspect, lors de son discours pour la dernière cérémonie d’investiture de Correa en mai 2013, la présidente de l’Assemblée nationale de l’Équateur, Gabriela Rivadeneira, rendait hommage aux « héros exilés équatoriens… expulsés par la partitocratie qui dominait auparavant l’Équateur ». Cf. discours de Gabriela Rivadeneira du 24 mai 2013, disponible sur : http://www.ecuadorinmediato.com/index.php?module=Noticias&func=news_user_view&id=197645

13 Depuis 2007, la notion de Buen Vivir, ou sumak kawsay en kichwa, se trouve au cœur des discussions sur le projet de développement à suivre par les promoteurs de la révolution citoyenne. Présent dans la nouvelle constitution équatorienne de 2008, le Buen Vivir est identifié comme un objectif à atteindre pour l’ensemble de la société : cela implique que « les personnes, les communautés, les peuples et les nationalités jouissent effectivement de leurs droits, et exercent leurs responsabilités dans le cadre de l’interculturalité, dans le respect de la diversité, et dans la coexistence harmonieuse avec la nature ». Cf. République de l’Équateur, Constitution de 2008, article 275.

14 Cf. République de l’Équateur, Constitution de 2008, article 40.

15 En 2006, les transferts d’argents de migrants franchissent la barre de 3 milliards de dollars annuels. Entre 2005 et 2007, le montant annuel de remesas dépasse celui des quatre principales exportations non pétrolières toutes confondues (bananes, crevettes, fruits de mer et fleurs). Cf. Banque centrale de l’Équateur, Bulletins annuels, 1997-2012.

16 Les études sur le cas équatorien signalent toutefois que l’impact des remesas dans l’amélioration des conditions de vie de la population est limité ; ces revenus de l’extérieur tendent plutôt à stimuler la consommation de ménages [Olivié, Ponce, Onofa, 2008]. D’après Acosta, López et Villamar, il n’y a pas d’impact mécanique entre la réception de remesas et la réduction de la pauvreté dans la mesure où, d’un côté, les principaux segments de ménages bénéficiaires n’appartiennent pas aux classes les plus démunies et, de l’autre, en raison de l’absence de politiques pendant la période néolibérale permettant aux remesas de participer à la génération d’emplois [Acosta, López, Villamar, 2005, p. 241-245].

17 Les PND pour les périodes 2007-2010 et 2009-2013 contiennent chacun 12 macro-objectifs nationaux pour la réalisation du Buen Vivir. Ils concernent, entre autres, la promotion de l’égalité, la cohésion et l’intégration sociale et territoriale dans la diversité (objectif 1), la garantie des droits de la nature (objectif 4), ou encore l’établissement d’un système économique social, solidaire et soutenable (objectif 11).

18 Cf. République de l’Équateur, Constitution de 2008, article 283.

19 Cf. Présidence de la République de l’Équateur, « décret 150 », Registro Oficial, n° 39, 1er mars 2007.

20 Ce n’est pas le cas, par exemple, au Mexique ou en Colombie, où respectivement l’Institut des Mexicains de l’extérieur ou le programme « Colombia nos une » sont rattachés aux ministères des Affaires étrangères.

21 Cucayo est un terme kichwa qui fait allusion aux provisions de nourriture préparées avant d’entreprendre un voyage.

22 Créé en février 2007, il articule l’action des principales institutions étatiques équatoriennes dans le secteur économique : le ministère des Finances, le Service des impôts, la Banque centrale de l’Équateur et d’autres banques publiques.

23 Javier Sanmartín, ancien conseiller ministériel au Senami, entretien réalisé le 19 octobre 2012 à Quito.

24 Présentes notamment en Espagne, en Italie et aux États-Unis, les associations de migrants équatoriens constituent un ensemble vaste et hétérogène d’acteurs s’engageant dans la défense des intérêts et des droits des expatriés. Créée en 1997 à Madrid, l’association hispano-équatorienne Rumiñahui joue un rôle central au cours des années 2000, avec d’autres organisations de migrants comme Ecuador Llactacaru à Barcelone ou la Cámara del Migrante ecuatoriano à New York, dans les mobilisations pour la défense des droits des migrants équatoriens. En 2001, Rumiñahui ouvre une délégation à Quito dont les représentants deviennent d’importants porte-parole des revendications des migrants.

25 Cf. « Retorno : el plan no atrae a emigrantes », La Hora, 10 février 2008 ; « Plan de retorno no es camisa de fuerza », El Mercurio, 10 avril 2008.

26 Chiffrer les mouvements migratoires – que ce soit les départs ou les retours au pays – est un exercice délicat et constitue l’un des points de discorde parmi les spécialistes de l’émigration équatorienne. Certains chercheurs et responsables étatiques rencontrés au cours de l’enquête de terrain considèrent que le recensement de population de 2010 n’est pas un bon indicateur pour mesurer les retours résultant de la crise en raison de sa proximité temporelle avec cet événement mondial. Il importe cependant de signaler que les chiffres du recensement ont bien été utilisés par différents groupes d’acteurs pour critiquer le « Plan bienvenidos a casa » mis en place par le gouvernement de Correa.

27 Cf. « Desilusión de emigrantes que volvieron », El Universo, 9 mai 2010.

28 En vue des élections générales de février 2013, où se jouent la réélection de Correa et la place prépondérante de son parti sur la scène politique, PAIS fait campagne dans la Quinta región en proposant une réingénierie du Secrétariat national du migrant et une révision de ses dispositifs d’intervention dont, en particulier, les programmes de retour. Malgré les difficultés dans la mise en œuvre des programmes mentionnés, les émigrés voteront majoritairement pour la réélection de Correa et pour les six candidats de PAIS aux législatives en représentation des Équatoriens de l’étranger, contribuant ainsi à l’obtention de la majorité absolue du parti au pouvoir qui gagne 100 des 137 sièges en jeu à l’Assemblée nationale pour la période 2013-2017.

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Referência do documento impresso

William Herrera Ríos, « Les cheminements pluriels de la transition postnéolibérale en Équateur : les politiques de réinsertion productive des émigrés », Cahiers des Amériques latines, 83 | 2016, 75-91.

Referência eletrónica

William Herrera Ríos, « Les cheminements pluriels de la transition postnéolibérale en Équateur : les politiques de réinsertion productive des émigrés », Cahiers des Amériques latines [Online], 83 | 2016, posto online no dia 28 Fevereiro 2017, consultado o 24 Outubro 2017. URL : http://cal.revues.org/4463 ; DOI : 10.4000/cal.4463

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Autor

William Herrera Ríos

William Herrera Ríos est docteur en science politique à l’université Paris 1 – Panthéon-Sorbonne et membre du Centre européen de sociologie et science politique (Cessp). Ses recherches portent sur la politique migratoire équatorienne, la réforme de l’État en Équateur et la sociologie des institutions étatiques. Il a récemment publié l’article « Rediseñando la presencia estatal extraterritorial: el manejo político e institucional de la emigración bajo la Revolución ciudadana del Ecuador » dans l’ouvrage La Revolución ciudadana en escala de grises: avances, continuidades y dilemas, coordonné par Matthieu Le Quang (IAEN, 2017).

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