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Dossier. Gouverner les hommes et les ressources : légitimités et citoyennetés

La gestion et conservation de ressources naturelles de propriété collective au Mexique : fragmentation bureaucratique et articulation étatique

La gestión y conservación de recursos naturales de propriedad colectiva en México : fragmentación burocrática y articulación al Estado
Management and conservation of common property resources in Mexico: bureaucratic segmentation and articulation to the state
Ingreet Juliet Cano Castellanos
Traduction de Melenn Kerhoas et Élodie Dupau
p. 93-111

Résumés

L’article porte sur la recomposition des rapports entre l’État mexicain, les populations locales et divers acteurs non-gouvernementaux, se fondant sur une analyse des transformations enregistrées dans les politiques publiques du secteur de l’environnement au cours des années 1990. Cette étude aborde également les changements de régulation foncière qui ont eu lieu après la modification du régime de la propriété dite « sociale » (eijidal) en 1992. Nous montrons comment la formalisation des droits fonciers, réalisée dans le cadre du Programme de certification des droits ejidales (« Procede »), a favorisé le déploiement de politiques de conservation de la nature valorisant la participation des populations locales. Ces processus sont étudiés à la lumière des expériences des colons agraires établis au sud-est de la Selva Lacandona, au Chiapas. Nous analysons tout d’abord les positions et les stratégies des populations face aux programmes fonciers et environnementaux de l’État mexicain. Nous réfléchissons ensuite à la façon dont au Mexique les actions de conservation et de gestion participative des ressources de propriété collective sont conçues, discutées et mises en pratique à l’échelle locale.

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Notes de la rédaction

Texte reçu le 22 novembre 2015, accepté le 28 mai 2016.

Texte intégral

1Au Mexique, la conservation de la biodiversité a fait l’objet de discussions sur la gestion durable de l’environnement. Depuis 1970, ce sujet a nourri un débat portant sur la protection des espaces d’importance écologique que sont les forêts : cette tâche incombe-t-elle à l’État ou aux populations locales ?

2C’est le point de départ de cet article qui analyse la reconfiguration des relations entre État, populations locales et acteurs non gouvernementaux, en tenant compte de la libéralisation économique en cours au Mexique depuis 1990. Par ailleurs, en montrant les différents positionnements relatifs à la conservation de la nature et à la libéralisation de l’accès aux ressources stratégiques, il met en évidence les changements vécus, les tensions subies et les stratégies développées par les communautés.

3Notre étude part des transformations survenues dans le secteur de l’environnement et dans la politique de conservation depuis le moment où le régime de propriété sociale a changé au Mexique. Ces deux processus ont débuté vers 1990 mais ne sont pas liés. Toutefois, les institutions environnementales, ONG, chercheurs et populations locales les ont observés simultanément et ont dû adapter leurs intérêts et dynamiques au nouveau panorama agraire qui a pris forme entre 1992 et 2006.

  • 1 Nous utilisons la notion de « transformations gouvernementales » pour parler des modifications surv (...)
  • 2 N.D.T. : Propriété foncière dotée d’une personnalité juridique, dans laquelle les terrains sont gér (...)

4Nous aborderons quatre aspects de ce contexte de « transformations gouvernementales1 ». Nous verrons d’abord quels changements le secteur environnemental connaît depuis vingt-cinq ans, comment il tente de se consolider dans l’appareil d’État et d’exercer son pouvoir au sein du gouvernement. Nous évoquerons ensuite les causes et conséquences de la reconnaissance des droits agraires individuels, en particulier dans les ejidos2, et les inquiétudes relatives à leur gestion dans ce nouveau contexte. En parallèle, nous analyserons les positions et stratégies locales face aux projets gouvernementaux dans le secteur agraire et environnemental, à travers l’expérience des populations qui ont colonisé une partie de la forêt Lacandon, dans l’État mexicain du Chiapas. Enfin, nous montrerons comment les institutions environnementales et quelques acteurs non gouvernementaux ont mis à profit les modifications agraires pour promouvoir la participation communautaire à la conservation de la nature.

5Nous tenons à préciser que ce travail s’inscrit dans le champ de l’anthropologie politique : il explore selon une démarche ethnographique les tensions et contradictions qui font de l’État à la fois un espace de lutte, une machine bureaucratique et un « imaginaire incomplet de l’ordre » [Escalona, 2011, p. 45], tout en se concentrant sur le secteur environnemental mexicain en tant qu’espace gouvernemental engagé dans un processus de consolidation.

Le pouvoir de l’État exercé depuis le secteur environnemental

6Au Mexique, le débat sur la conservation de la richesse biotique du pays ne date pas d’hier. Pour certains, c’est l’État qui doit s’en charger, à travers la création d’Espaces naturels protégés (ANP) [Quadri, 2015]. Pour d’autres, cette stratégie comporte des faiblesses évidentes et la conservation de la nature doit inclure la participation de la communauté [Merino, 2004 ; Legorreta et al., 2014]. Plutôt que d’approfondir l’analyse de ces positions, il nous semble pertinent de souligner que ce débat est directement lié à un intérêt : celui de freiner la politique productiviste menée par l’État pendant plusieurs décennies. À ce sujet, on note depuis les années 1980 une meilleure entente entre fonctionnaires, chercheurs et ONG, qui a débouché sur la création d’institutions étatiques soucieuses de l’adoption d’un nouveau modèle de gestion des ressources naturelles.

7Tout d’abord ont été créés l’Institut national d’écologie (INE), l’Office fédéral de protection de l’environnement (Profepa) et la Commission pour la connaissance de la biodiversité (Conabio). Puis le Secrétariat de l’environnement, des ressources naturelles et de la pêche (Semarnap), destiné à optimiser l’utilisation des ressources naturelles, a vu le jour en 1994. Il est devenu le Secrétariat de l’environnement et des ressources naturelles (Semarnat) dans les années 2000, période où ont aussi été créées la Commission nationale des espaces naturels protégés (Conanp) et la Commission nationale forestière (Conafor). La protection de la nature et le développement durable sont ainsi devenus des politiques étatiques au Mexique.

  • 3 Selon le Conseil civil mexicain pour une sylviculture durable (CCMSS), le budget actuel du secteur (...)

8La configuration du secteur environnemental est aujourd’hui plus complexe, mais la taille et le poids de ses institutions restent limités. Preuve en est la fréquente allusion de ses fonctionnaires à la contradiction existant entre le Semarnat et le Secrétariat de l’élevage, de la pêche et des aliments (Sagarpa), dont la vision productiviste n’est pas forcément durable et qui bénéficie d’un budget conséquent pour le développement de ses programmes3. Au vu de ce déséquilibre, de nombreux efforts sont faits en matière de politique environnementale pour donner une place plus importante à ce secteur face au reste de l’appareil d’État.

9Pendant ce processus de consolidation institutionnelle, la promotion de la conservation de la nature incluant la participation communautaire n’a pas été reléguée au second plan. Après des décennies de débats [Chapela, 1992 ; Klooster, 2003], cette perspective a gagné un espace significatif dans le secteur environnemental [Segura-Warnholtz, 2014]. Ces quinze dernières années, plusieurs programmes ont promu la participation locale à travers l’exploitation durable des essences de bois et d’autres activités économiques favorisant la conservation des écosystèmes. L’influence des ONG et des chercheurs défendant la gestion forestière participative comme stratégie d’action y a été pour beaucoup.

10Il faut préciser que les discussions sur la participation rurale sont loin d’être dépassées. Certains chercheurs soulignent la fragilisation des organisations de sylviculteurs dans un contexte de politiques forestières défavorables [Merino, 2012]. Toutefois, dans le panorama rural contemporain, des dizaines de communautés bénéficient de programmes étatiques en faveur de la conservation des milieux naturels, grâce à l’action d’organisations gouvernementales et non-gouvernementales désirant faire de la participation communautaire une priorité de la politique environnementale [Anta et al., 2006 ; Ortega del Valle et al., 2010].

11Les relations actuelles entre les populations locales et le secteur environnemental dénotent deux phénomènes émergents. D’une part, la défense d’une meilleure implication sociale dans la gestion de la biodiversité a engendré une articulation bureaucratique entre l’État et les populations rurales. Elle est définie par différents processus qui permettent à des institutions, des ONG et des communautés de formaliser leurs relations, de négocier leurs positions et d’en tirer des bénéfices. Cette articulation n’a pas semblé problématique aux promoteurs de la gestion forestière participative, qui cherchaient à établir une relation plus équilibrée entre les populations locales et l’État [Bray et al., 2006]. Impliquer les communautés dans les objectifs de conservation n’a cependant pas toujours conduit à leur autonomie. D’autre part, les discussions sur la participation communautaire révèlent le pouvoir exercé par le secteur environnemental sur les populations rurales. Loin de faire de la conservation de la nature une question de contrôle étatique, les institutions environnementales la présentent comme une responsabilité partagée – nuançant ainsi leur pouvoir alors qu’elles modèlent les interactions entre populations rurales et milieux naturels.

12Les transformations du secteur environnemental et la plus grande inclusion des populations dans les objectifs de conservation écologique peuvent sembler découler de l’accumulation de politiques agraires ratées. Mais le dynamisme du secteur environnemental ne remet pas en cause l’importance du secteur de l’agriculture et de l’élevage : son pouvoir gouvernemental reste limité et il peine à modifier la logique de son « concurrent » – qui se livre à une exploitation intensive des ressources, en partie à travers des subventions allouées à l’élevage, lesquelles ont une incidence directe ou indirecte sur la dégradation des écosystèmes.

13Nous allons à présent examiner les évolutions du secteur environnemental à la lumière de la modification du régime de la propriété sociale, ce qui nous permettra de comprendre le positionnement des institutions environnementales et des autres acteurs sociaux face à l’intention du gouvernement fédéral de s’aligner sur les tendances mondiales de libéralisation de l’accès aux ressources stratégiques [Léonard et al., 2003].

Les enjeux de la reconnaissance des droits fonciers individuels

14En 1992, les bases juridiques qui réglementaient la propriété collective des terres depuis la Réforme agraire (1930-1940) ont fait l’objet de profondes modifications, qui ont particulièrement touché le modèle foncier de l’ejido. À la fin du xxe, l’État a accordé des titres de propriété individuelle sur les terres ejidales afin de formaliser les droits fonciers des ejidatarios et de stimuler les investissements de capitaux en zone rurale. Juridiquement, ces mesures se sont traduites par la dissolution du régime d’exploitation collective de la terre et par la fin de l’inaliénabilité des terres ejidales. Sur le terrain, leur application a eu des répercussions différentes dans tout le pays.

15D’une part, les ejidatarios, détenteurs de droits collectifs, ont pu obtenir des titres de propriété individuelle. D’autre part, des arrangements qui étaient monnaie courante dans le monde rural ont été régularisés. Ainsi, des habitants qui avaient accédé de façon informelle à des lopins de terres ejidales ont obtenu des titres fonciers et sont devenus ejidatarios sans forcément avoir d’origines paysannes. Les enfants des ejidatarios et d’autres personnes vivant en zone rurale sont venus grossir les rangs de la population ejidataria au Mexique. Ces modifications foncières ont aussi transformé ces propriétés sociales en terres potentiellement transférables et aliénables.

16Plusieurs études ont débattu des conséquences du changement du régime de l’ejido ou évalué la mise en place du « Procede » – acronyme du programme gouvernemental qui a délivré des titres de propriété (parcelles et lots urbains) dans des centaines d’ejidos à travers le pays, entre 1992 et 2006. Certains travaux ont analysé les transformations survenues en zone rurale et la dépendance ou la marginalisation économique croissantes que vivent actuellement les paysans malgré ces modifications foncières [Appendini, 2010 ; Villafuerte et al., 2002]. D’autres ont évalué les effets du « Procede » sur la dimension organisationnelle caractéristique des ejidos. Certains chercheurs ont postulé que l’ejido restait pour les populations locales une instance stratégique dans leurs relations avec l’État [Zendejas, 1995 ; Hoffmann, 1997], quand d’autres ont affirmé que la délivrance de titres fonciers a contribué à l’affaiblissement des dynamiques d’action collective [Arellano, 2009].

17La disparité des résultats peut être expliquée par l’écart entre les moments où ont été menées ces recherches, ou bien être liée à la précarisation croissante des populations rurales depuis quelques années. Précisons toutefois que l’interprétation approfondie des différents effets du « Procede » doit prendre en compte les spécificités des contextes ruraux, leurs modes d’articulation à l’économie de marché et les types de rapports que les ejidatarios du nord, du centre et du sud du Mexique ont entretenus avec l’État au cours de ces vingt-cinq dernières années.

18Des chercheurs proches du secteur environnemental ont perçu l’attribution de titres fonciers dans les ejidos comme le passage d’un centralisme étatique à une autonomie communautaire renforcée et l’assurance du respect des droits de propriété sur la terre et sur d’autres ressources [Janvry (de) et al., 2001]. Ils y ont même vu des garanties solides au développement de la gestion forestière participative, puisque la formalisation des droits fonciers allait favoriser les prises de décisions collectives [Bray et al., 2006]. Nous montrerons dans la dernière partie de cet article l’incidence de ces points de vue sur la mise en place des programmes de conservation incluant la participation communautaire, et la façon dont les institutions environnementales considèrent aujourd’hui cette formalisation née du « Procede ».

19Les conséquences de la modification du régime de l’ejido ont été examinées sous plusieurs angles, mais la plupart des travaux n’a pas abordé de façon explicite ou détaillée les impacts de ce changement sur la gestion des terres à usage collectif existant dans de nombreuses propriétés ejidales. Cependant, et conformément aux recherches sur lesquelles se fonde cet article [Cano, 2013], il apparaît que les ejidatarios, les fonctionnaires et les acteurs non-gouvernementaux partageaient une préoccupation commune, celle du mode opératoire à adopter, dans ce nouveau contexte agraire, pour gérer les terres collectives et les forêts de certains ejidos. Avant d’aborder cette question, il convient d’examiner le cas des parties collectives qui caractérisent la figure foncière de l’ejido. Nous serons ainsi plus à même de comprendre l’importance qu’elles ont prise, suite aux modifications foncières, dans le développement des programmes de conservation écologique promus par l’État dans ces propriétés.

Terres à usage collectif et attentes du secteur environnemental

20Après la Réforme agraire, et vu le caractère général de sa législation, la distribution des terres vouées à devenir des ejidos a été soumise aux critères pratiques des visiteurs agraires (fonctionnaires du secteur foncier) et des groupes demandeurs de terres [Van der Haar, 2000 ; Nuijten, 2003]. Il existe ainsi différents types de propriétés ejidales au Mexique, mais on peut distinguer trois modes d’occupation du sol.

21Au départ, l’exploitation des terrains se faisait de façon collective, mais cette modalité d’appropriation des terres ejidales a été abandonnée. Il y eut ensuite dans la plupart des cas une distribution d’un certain nombre d’hectares par ejidatario et la délimitation d’une superficie vouée aux terres à usage collectif. Les premiers ejidos ne comportaient pas de zones destinées à l’usage urbain, cependant ceux qui s’inscrivaient dans un processus de colonisation de régions forestières incluaient une aire résidentielle. Un ejido se compose donc généralement de parcelles individuelles, de terres à usage collectif et d’une localité.

22Ainsi, la valeur et la gestion des terres collectives sont variables dans le pays. Dans certains ejidos, des collines ou des espaces montagneux couverts de forêts ont été désignés comme zones à usage collectif [Ortega del Valle et al., 2010]. Dans d’autres, ces terres sont dédiées à l’élevage, à la culture du maïs ou utilisées comme réserves d’eau [Mummert, 1938 ; De Janvry et al., 2001]. Elles ont aussi parfois été intégrées à des circuits marchands lorsque s’y trouvaient des essences de bois à forte valeur commerciale – les bénéfices revenant en général aux exploitants de bois que l’on pourrait qualifier de rentiers [Segura-Warnholtw, 2014]. La variété de ces modes de gestion s’explique par le flou de la législation agraire. De fait, nombreux sont les ejidos où ces terres ont été divisées en parcelles individuelles peu après la délivrance des titres fonciers.

23Lorsque le « Procede » a été lancé, les ejidatarios des propriétés où ce type de zones perdurait se demandaient comment les administrer : qu’adviendrait-il des terres à usage collectif ? Comment pouvaient-ils faire valoir leurs droits sur ces espaces, droits qu’ils détenaient depuis la résolution initiale de dotation ejidale ?

24Bien que les ejidatarios aient manqué d’information, la Loi Agraire promulguée en 1992 stipulait le mode opératoire pour les terres à usage collectif. En principe, elle leur accordait la compétence exclusive pour « la délimitation, l’assignation et l’utilisation des terres à usage collectif, ainsi que [pour] son régime d’exploitation » (Art. 23, X). Toutefois, si elles étaient couvertes de forêts (Art. 29), cette compétence se voyait réduite : les terres devenaient indivisibles et reviendraient à la Nation au cas où les ejidatarios choisissent de cesser l’exploitation collective de ces terres et de demander la pleine propriété sur les parcelles individuelles. Cela étant, les ejidatarios pouvaient céder leurs terres s’ils souhaitaient développer une activité économique en partenariat avec une société civile ou marchande (Art. 75). La loi envisageait ainsi l’investissement de capitaux extérieurs et/ou l’installation d’entreprises communautaires aux abords des terres à usage collectif.

25Deux points importants pour le secteur environnemental ont été considérés dans cette loi : elle reconnaissait que la plupart des forêts du pays se trouvaient sur les terres à usage collectif des ejidos, et ceci posait les bases juridiques pour promouvoir la gestion forestière participative auprès des populations. Mais selon certains, la mise en place du « Procede » pouvait représenter une menace pour la conservation de ces milieux naturels : des consultants de la Banque mondiale avaient identifié un risque de déforestation, voyant l’intérêt de certaines populations pour le parcellement de leurs terres collectives avant même que le programme soit lancé [BM, 1995].

26Les modifications foncières impliquaient assurément des opportunités et des risques pour les forêts ejidales. Néanmoins, dans la pratique, les conséquences ont dépendu fondamentalement des procédures et des prises de position adoptées par les fonctionnaires du secteur agraire et des ejidatarios quant à la formalisation des droits sur les terres ejidales. Afin d’explorer le devenir des terres à usage collectif avant et pendant la mise en place du « Procede », nous allons évoquer à présent l’expérience des colons d’une région de la forêt Lacandon, dans l’État du Chiapas.

Le « Procede » dans une zone de colonisation récente de l’État du Chiapas

27Marqués de Comillas se situe au sud-est de la forêt Lacandon, près de la frontière avec le Guatemala et de la Rebima, la Réserve de biosphère de Montes Azules (cf. carte 1 ci-dessous).

Carte 1. La région Marqués de Comillas dans le sud-est de la forêt Lacandon, Chiapas, Mexique

Carte 1. La région Marqués de Comillas dans le sud-est de la forêt Lacandon, Chiapas, Mexique
  • 4 Le municipio est le plus petit échelon administratif de la division territoriale mexicaine. Il comp (...)

28La région était couverte d’écosystèmes de forêt tropicale sempervirente (à feuillage persistant) jusque dans les années 1950, mais elle s’est considérablement transformée entre 1970 et 1980, avec l’arrivée des colons. Elle est actuellement divisée en deux municipios4, et comprend des fragments forestiers, des pâturages, des noyaux d’habitations et des parcelles de cultures de maïs, haricot noir, piment, palmier à huile (Elaeis guineensis) et jatropha (Jatropha curcas).

29La colonisation des 190 551 ha de Marqués de Comillas a été encouragée par le gouvernement fédéral, qui voulait apaiser les revendications paysannes de terres et protéger ses frontières, à une époque où la guerre civile au Guatemala s’intensifiait, vers 1980 [González Ponciano, 1990]. Ainsi, les terres de Marqués de Comillas ont été distribuées sous la forme d’ejidos. Les familles de colons originaires de plusieurs régions du pays ont obtenu leurs titres ejidales quelques années après leur arrivée. L’État, craignant pour sa souveraineté nationale, a alors relégué au second plan les projets environnementaux – bien que cette région soit une des zones de transition de la Rebima, créée en 1978.

30La rapide attribution des titres de droits ejidales – fait caractéristique de Marqués de Comillas – a facilité dès sa colonisation la délimitation et la distribution des parcelles parmi les ejidatarios. Les résolutions de dotation ejidale ne stipulaient pas toujours clairement la délimitation des zones à usage collectif, mais elles laissaient entendre que l’ejido ne devait pas être totalement parcellé. À cette époque, ces terres d’usage commun n’étaient pas la priorité des groupes ejidales, qui concentraient leurs efforts sur la façon de répartir et travailler les parcelles individuelles. La plupart des colons, désireux de mettre à profit les plaines de la région pour faire de l’élevage, ont reçu l’appui du gouvernement de l’État du Chiapas, dont ils étaient proches, sous la forme de crédits, et ce dès 1983.

31Les communautés ont, dès le début, accordé plus de valeur à l’élevage qu’à l’agriculture et à la sylviculture. Les dynamiques organisationnelles des colons, visant à l’amélioration des conditions de vie, et leurs relations avec certaines institutions gouvernementales depuis le milieu des années 1980 permettent de mieux comprendre cette situation. Malgré cette tendance régionale, vers 1989, 17 ejidos sur 34 possédaient des terres à usage collectif couvertes de forêt [Márquez, 2002].

  • 5 Entre 1970 et 1980, le nombre de colons est passé de 1 000 à environ 5 000 [De Vos, 2002 ; González (...)

32À cette époque-là, chaque ejido comptait alors entre 100 et 600 habitants, selon la taille de la dotation initiale, et chaque ejidatario possédait une parcelle d’environ 20 ha5. La pression démographique était donc faible et dans la plupart des cas les activités agro-pastorales n’ont pas rencontré d’obstacle majeur. Par ailleurs, la proximité de la Rebima et la présence de fonctionnaires dans la région ont permis de sensibiliser les colons aux inquiétudes suscitées par la déforestation de la forêt Lacandon. De ce fait, la population des 17 ejidos disposant de terres collectives forestières a voulu mettre en place une gestion participative de ces zones. Ce processus a cependant été interrompu par la mesure d’« interdiction forestière » prise dans tout l’État du Chiapas en 1989, à la suite de manifestations de partisans de la conservation contre la colonisation de la région.

33À Marqués de Comillas comme dans le reste du Chiapas, cette décision a suscité de nombreuses controverses et engendré un climat de fronde sociale exacerbée dont le point culminant fut l’insurrection zapatiste de 1994 [Villafuerte y García, 1997]. Bien que la majeure partie de la population de Marqués de Comillas n’ait pas rejoint l’Armée zapatiste de libération nationale (EZLN) [Harvey, 2004], elle a exprimé son malaise, après la levée de l’interdiction forestière, en menant une exploitation démesurée entre 1994 et 1998, que le secteur environnemental a eu du mal à contenir. Cette période de tension entre institutions gouvernementales et populations locales a favorisé le développement de l’élevage et entraîné la perte d’intérêt pour la sylviculture communautaire.

34Les avancées du « Procede » au Chiapas étaient alors balbutiantes, surtout dans les vallées de Las Margaritas et d’Ocosingo qui avaient été les principales zones de conflits lors de l’insurrection zapatiste [Villafuerte et al., 2002]. Dans ce contexte, la population de Marqués de Comillas craignait de perdre ses terres malgré l’absence de conflits agraires dans cette région. Afin de garantir la possession de leurs terres, les populations de plusieurs ejidos ont défriché la forêt vers 1999, année de la mise en œuvre du « Procede » dans cette zone.

35À cette date, les zones à usage collectif avaient été distribuées et transformées en terres de culture et de pâture dans au moins vingt ejidos. Ces changements, qui enfreignaient les dispositions de la loi agraire de 1992, ont été régularisés avec l’adhésion des communautés au « Procede ». Dans dix autres ejidos, ces terres étaient encore boisées, mais les essences précieuses avaient déjà été extraites, et le programme a généré des réticences : les ejidatarios refusaient les restrictions à la déforestation et au parcellement de leurs terres collectives. Plusieurs communautés ont ainsi passé outre, elles ont défriché leurs forêts et n’ont engagé que plus tard les démarches pour l’obtention des titres fonciers.

36Au moins trois ejidos ont conservé leurs terres à usage collectif sans les distribuer ni les défricher, en plus d’adhérer au « Procede ». En 1999, leurs populations, qui disposaient de surfaces forestières significatives – entre 900 et 1 500 ha –, étaient déjà engagées dans des projets d’écotourisme et/ou de stockage de carbone. Leurs relations avec les acteurs non gouvernementaux porteurs de ces projets les ont aidées à saisir l’importance de la régularisation de leurs droits fonciers, individuels comme collectifs. En ce sens, leur préoccupation première, au début du « Procede », était de savoir comment délimiter et faire valoir les droits de chacun sur les zones forestières communes. Le « Procede » a attribué un pourcentage de forêt à chaque ejidatario. Les trois ejidos ont accepté le dispositif. Dans l’un d’eux cependant, les ejidatarios ont finalement choisi de diviser et délimiter les parcelles forestières revenant à chacun.

37Le cas de Marqués de Comillas montre bien à quel point la mise en œuvre de la transformation du régime ejidal a été hétérogène. Malgré les réticences initiales, la plupart des ejidos ont intégré le « Procede » entre 2000 et 2002. En 2006 en effet, 24 des 34 ejidos de la région avaient déjà finalisé leur processus de certification des droits et disposaient d’une cartographie actualisée de leurs propriétés [Inegi, 2006]. Dans la mesure où le « Procede » offrait d’importantes garanties agraires, les ejidatarios ont cherché via ce programme à se protéger contre de potentiels conflits dans la forêt Lacandon et dans leurs propres ejidos. En outre, les populations disposant de forêts se sont protégées d’éventuelles invasions de terres et se sont repositionnées face aux organisations et institutions du secteur environnemental, qui ont trouvé dans la formalisation des droits agraires un appui stratégique pour le développement de leurs programmes. Cette convergence entre objectifs agraires et environnementaux fera l’objet de la partie suivante.

Conservation de la nature, participation communautaire et formalisation agraire

38Après l’« interdiction forestière », l’intense transformation des surfaces boisées s’est soldée par une prise de distance des institutions environnementales. Néanmoins, grâce au travail de plusieurs acteurs non-gouvernementaux, trois ejidos de la région ont voulu expérimenter de nouveaux modèles d’exploitation de la forêt, sans la transformer. En 1996, l’un d’eux accueillait le premier centre d’écotourisme de la région. En 1998, il intégrait, tout comme un autre ejido, un projet international de stockage du carbone6. Nous ne pouvons aborder ici l’histoire de ces processus, mais il est important d’indiquer qu’ils ont fait évoluer les positions des institutions environnementales sur cette région.

39Les acteurs non-gouvernementaux ont joué un rôle primordial en obtenant des financements privés et publics, nationaux et internationaux, permettant de mettre en place les projets. Ils se chargeaient par ailleurs de diffuser les résultats obtenus au sein des différentes instances du secteur environnemental. Les leaders des ejidos, quant à eux, ont mené un travail stratégique qui incitait les ejidatarios à s’approprier les projets et s’efforçait de les développer en fonction des intérêts des populations locales.

40La consolidation de ces processus a coïncidé avec des initiatives semblables déjà en cours dans d’autres régions du pays. À la fin des années 1990, des programmes étaient en effet déployés pour renforcer la sylviculture communautaire et concevoir des mécanismes de compensation pour la conservation des ressources forestières et hydriques dans les ejidos et des communautés agraires. Dès leur création, la Commission nationale des espaces naturels protégés (Conanp) et la Commission nationale forestière (Conafor) ont intégré ces expériences en reprenant des programmes tels que le Projet de conservation et de gestion durable des ressources forestières au Mexique (Procymaf) [Segura-Warnholtz, 2014] et en créant les programmes de paiement pour services environnementaux (PSE) et de certification des espaces naturels de propriété collective [Ortega del Valle et al., 2010]. C’est justement dans le cadre de ces transformations gouvernementales, et grâce aux efforts des ONG présentes à Marqués de Comillas, que l’intérêt du secteur environnemental pour la région s’est renouvelé.

41De 2005 à 2010, deux ejidos de la région ont reçu des compensations économiques pour le stockage du carbone [Ambio, 2010] et à ce jour plus de dix ejidos ont perçu des PSE7. Au moins cinq ejidos ont élaboré des Plans d’aménagement des territoires communautaires et deux ont mis en place des Unités de gestion environnementale dans le but d’augmenter les populations d’espèces d’importance écologique. Entre 2010 et 2014, trois nouveaux centres d’écotourisme ont vu le jour dans trois ejidos comportant des surfaces de forêt de 200 à 700 ha8. D’autre part, trois des ejidos ayant conservé leurs terres à usage collectif ont souhaité les certifier en tant que réserves forestières volontairement dédiées à la conservation. À ce jour, seul un ejido a obtenu la certification de 1 454 ha de forêt sur un territoire de 2 463 ha.

  • 9 Vers 2007, on comptait 340 ha de palmiers à huile dans la région de Marqués de Comillas. En 2010, i (...)

42L’augmentation du nombre d’ejidos intéressés par les activités de conservation ne s’explique pas par la difficulté d’obtenir des rentrées d’argent provenant d’autres activités. En réalité, l’élevage reste un secteur clé de l’économie locale, y compris pour les populations des ejidos qui bénéficient de programmes liés à la conservation. En outre, depuis 2005, le gouvernement de l’État du Chiapas et des investisseurs privés ont stimulé le secteur des biocarburants dans la région9. De ce fait, l’augmentation de l’intérêt pour les activités de conservation s’explique plutôt par la création du Programme spécial forêt Lacandon (PESL), qui a canalisé des fonds fédéraux pour promouvoir la participation de davantage d’ejidos, à Marqués de Comillas comme dans d’autres régions de la forêt Lacandon. Si le PESL a récemment fait l’objet de critiques [DevHint, 2015], on ne peut nier que de tels programmes environnementaux ont pu être déployés grâce à la formalisation agraire, résultant de la mise en place du « Procede » – d’où l’intérêt de souligner la façon dont les institutions environnementales, tout particulièrement, ont mis à profit la situation.

43Au cours du « Procede », les droits ejidales ont gagné en transparence, à Marqués de Comillas tout au moins : les limites des ejidos ont été officialisées, les parcelles ejidales certifiées et les droits sur les terres à usage collectif définis. D’autre part, dans les ejidos qui ont refusé l’adhésion au « Procede », l’information foncière n’a pas été actualisée et aucun titre n’a été émis en faveur des ejidatarios. Bien que les résolutions de dotations de terres ejidales effectuées au moment de la colonisation n’aient pas perdu leur validité, le manque de données actualisées restreint l’accès aux ressources gouvernementales.

44Pour les institutions environnementales, la formalisation des droits ejidales a simplifié l’identification des surfaces de forêt tropicale encore conservées. En outre, elle leur a apporté une information mise à jour sur les ejidos susceptibles de participer à leurs programmes. Cela étant, elle n’a pas fait l’unanimité parmi les fonctionnaires en poste qui avaient des avis divergents sur la façon de promouvoir la participation communautaire. Pour les partisans de la gestion forestière collective, elle est la condition d’une gestion durable et autonome des ressources d’usage commun. Pour les défenseurs de la conservation de la nature, elle constitue la base juridique des accords entre institutions et populations locales. Ces positions sont proches mais laissent entrevoir la tension qui perdure entre deux lignes de pensée : l’une en faveur de l’autonomie des populations grâce à des droits précis sur leurs ressources, l’autre soucieuse de garantir la conservation des écosystèmes dans les propriétés à usage collectif.

45Au-delà des nuances entre ces deux positions, une chose est sûre : la documentation foncière, complète et actualisée, est devenue un prérequis à l’obtention de financements d’institutions environnementales. En effet, la Conafor et la Conanp évitent d’accorder des aides dans les zones de conflits agraires, car cela complique la signature d’accords avec les populations locales. Ainsi, la formalisation agraire est désormais valorisée comme une option bureaucratique plutôt qu’un moyen de promouvoir des modes d’organisation autonomes. Cette tendance révèle, d’autre part, la nécessité d’exercer un contrôle gouvernemental quand la gestion durable des ressources est entre les mains des populations locales. Bien qu’il existe d’autres règles conçues pour atteindre les objectifs des programmes, la possession de documents fonciers à jour est finalement la base juridique à la prise d’engagements mutuels entre les institutions environnementales, qui représentent l’État, et les populations locales.

46En ce sens, la forte implication des ejidos de Marqués de Comillas dans le secteur environnemental peut être considérée comme la preuve d’une articulation bureaucratique entre l’État et les communautés – articulation définie par des procédures qui s’activent en général lorsque les ONG diffusent les programmes des institutions environnementales et conseillent les ejidatarios dans l’obtention et l’utilisation des aides gouvernementales.

47Face à l’exercice de ce pouvoir gouvernemental, on observe au moins trois types de positions au sein de la population qui a colonisé Marqués de Comillas. Plus de la moitié des localités ejidales de la région ne disposant plus de forêts n’est pas au fait des programmes environnementaux étatiques. Ces groupes ne sont pas exclus par les institutions environnementales mais essentiellement axés sur l’élevage ou sur la culture de jatropha ou de palmiers à huile. Ces agriculteurs – plusieurs dizaines – se sont rapprochés des institutions environnementales pour obtenir des aides ou un aval au développement de leur activité, mais la relation s’avère compliquée dans la mesure où l’implantation de monocultures est peu compatible avec la conservation de la biodiversité de la forêt. Dans ce panorama, le cas des dix ejidos qui participent aux programmes gouvernementaux de conservation attire particulièrement l’attention des acteurs institutionnels. Grâce à leurs relations avec des ONG environnementales, ces groupes ont peu à peu saisi l’importance de la formalisation de leurs droits agraires pour la gestion de leurs territoires et des écosystèmes qui s’y trouvent. Bien qu’ils soient souvent vus comme « conservationnistes », ils font au contraire preuve d’une grande flexibilité qui leur permet de diversifier leurs activités économiques, de valoriser de différentes manières les milieux naturels qu’ils habitent et de se repositionner face aux institutions gouvernementales.

48La population associée aux objectifs gouvernementaux de conservation de la nature est sans conteste une minorité dans la région, néanmoins les institutions ne ménagent pas leurs efforts. Au moins deux facteurs peuvent l’expliquer. D’une part, la proximité de la réserve de la Rebima et l’apparition d’activités de production affectant la conservation interpellent les institutions environnementales et les incitent à poursuivre leur travail local ; d’autre part, l’investissement de fonds et les dispositifs engagés depuis plus de dix ans dans la région représentent un capital qui leur permet de gagner en légitimité et en pouvoir politique au sein de l’appareil d’État mexicain.

Transformations gouvernementales et prises de position locales

49Cet article a rendu compte de la reconfiguration des rapports entre État, populations locales et acteurs non-gouvernementaux à partir des transformations gouvernementales survenues dans le secteur environnemental. Explorer les modifications du régime de propriété collective nous a en outre permis d’analyser la complexité des discussions et des actions autour de la conservation et de la gestion des ressources de propriété collective au Mexique. La formalisation agraire résultant de la mise en œuvre du « Procede » apparaît aujourd’hui clairement comme la base juridique sur laquelle s’établissent les engagements en vue de la conservation et de la gestion durable de la biodiversité dans les territoires proches des Espaces naturels protégés.

50Les objectifs du « Procede » dépassaient assurément la simple régularisation des droits agraires des ejidatarios. Sa mise en œuvre a cependant engendré des situations différentes des prévisions de certains de ses détracteurs. Les institutions environnementales, en particulier, ont su tirer profit du nouveau panorama agraire. Leurs procédures permettent par ailleurs de saisir en quoi la documentation foncière actualisée est devenue un instrument d’exercice du contrôle gouvernemental, bien que les acteurs non-gouvernementaux aient tout d’abord souligné l’importance de la formalisation des droits agraires pour l’autonomie des populations locales sur ces ressources.

51Le pouvoir exercé par le secteur environnemental demeure faible et limité par d’autres secteurs de l’appareil d’État, mais dans leur processus de consolidation les institutions environnementales ont créé une articulation bureaucratique avec les populations concernées. Les défenseurs de la participation communautaire dans la conservation et le développement durable n’avaient pas pour intention de limiter cet objectif à une question de procédures, pourtant les subventions environnementales ont particulièrement favorisé cette tendance. C’est la raison pour laquelle, aux yeux des promoteurs de la sylviculture communautaire, la reconnaissance des droits fonciers des propriétaires de forêts a perdu de son sens.

52À Marqués de Comillas, les modifications foncières n’ont pas entraîné la dissolution des ejidos et ont en quelque sorte poussé les colons à se repositionner face aux institutions environnementales. L’étude de ce cas offre ainsi une vision du sud-est chiapanèque différente de celle qui est habituellement proposée. En effet, dans la plus grande partie de l’État du Chiapas, les conditions agraires et les relations des communautés avec l’appareil d’État sont très différentes de celles que l’on peut observer à Marqués de Comillas. Cette particularité régionale permet de rendre compte de la nature des réajustements locaux par rapport aux objectifs gouvernementaux du secteur agraire et du secteur environnemental.

53La plupart des groupes ejidales n’adoptent pas l’articulation bureaucratique avec les institutions environnementales mais argumentent en faveur d’activités de production leur permettant de rester dans cette région frontalière. Pour leur part, ceux qui sont impliqués dans des projets de conservation n’ont pas été contraints de le faire pour cause de proximité avec un espace naturel protégé ou suite à des difficultés à développer d’autres activités de production. Leur participation s’explique autrement : ces populations ont appris à valoriser les milieux naturels qu’elles habitent et à réévaluer la figure foncière de l’ejido en fonction des changements agraires récents. En outre, elles ont su agir face aux institutions et ONG environnementales et se repositionner vis-à-vis des politiques de l’État qui peuvent aussi bien se compléter qu’être en totale contradiction les unes avec les autres.

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Notes

1 Nous utilisons la notion de « transformations gouvernementales » pour parler des modifications survenues dans un secteur donné de l’appareil d’État et dans la mise en place de la politique publique. Cette même notion est utilisée pour évoquer un changement de régime, mais en l’employant dans un autre sens, nous cherchons à aborder l’idée de gouverner selon une perspective processuelle plutôt qu’institutionnelle.

2 N.D.T. : Propriété foncière dotée d’une personnalité juridique, dans laquelle les terrains sont gérés par une assemblée composée des membres de l’ejido, les ejidatarios, qui en ont l’usufruit.

3 Selon le Conseil civil mexicain pour une sylviculture durable (CCMSS), le budget actuel du secteur environnemental est 8 à 10 fois inférieur à celui de la Sagarpa [CCMSS, 2015].

4 Le municipio est le plus petit échelon administratif de la division territoriale mexicaine. Il comprend un chef-lieu, rassemble plusieurs localités et dispose d’un gouvernement municipal et d’un budget autonome. Ces municipios – Marqués de Comillas et Benemérito de las Américas – ont été créés en 1999. Le premier a pour chef-lieu Zamora Pico de Oro. Le second, Benemérito de las Américas, porte le nom de son chef-lieu (cf. carte 1). Dans cet article, nous employons le plus souvent le nom Marqués de Comillas pour évoquer la région. Le mot municipio le précède lorsque nous faisons référence à des aspects différents entre ces deux territoires.

5 Entre 1970 et 1980, le nombre de colons est passé de 1 000 à environ 5 000 [De Vos, 2002 ; González Ponciano, 1990]. En 1990, l’Institut national de statistique et de géographie (Inegi) a recensé 12 000 habitants répartis sur 34 localités. En 2010, il a recensé 17 282 habitants dans le municipio de Benemérito de las Américas et 9 856 habitants dans celui de Marqués de Comillas.

6 Cf. http://www.ambio.org.mx/scolelte/antecedentes/

7 Cf. http://www.ambio.org.mx/ et http://www.naturamexicana.org.mx/#!acciones/cvum

8 Cf. http://www.naturamexicana.org.mx/#!ecoturismo/c1y3d

9 Vers 2007, on comptait 340 ha de palmiers à huile dans la région de Marqués de Comillas. En 2010, il y avait 480 producteurs d’huile de palme, 4 550 ha étaient dédiés à cette monoculture et les populations espéraient en planter 3 000 ha de plus. Sur les 4 550 ha répertoriés à cette période, 1 100 se trouvaient dans le municipio de Marqués de Comillas et 3 450 dans celui de Benemérito de las Américas [Cano, 2014].

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Table des illustrations

Titre Carte 1. La région Marqués de Comillas dans le sud-est de la forêt Lacandon, Chiapas, Mexique
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/4282/img-1.png
Fichier image/png, 1,4M
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Pour citer cet article

Référence papier

Ingreet Juliet Cano Castellanos, « La gestion et conservation de ressources naturelles de propriété collective au Mexique : fragmentation bureaucratique et articulation étatique », Cahiers des Amériques latines, 81 | 2016, 93-111.

Référence électronique

Ingreet Juliet Cano Castellanos, « La gestion et conservation de ressources naturelles de propriété collective au Mexique : fragmentation bureaucratique et articulation étatique », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 81 | 2016, mis en ligne le 06 décembre 2016, consulté le 23 novembre 2017. URL : http://cal.revues.org/4282 ; DOI : 10.4000/cal.4282

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Auteur

Ingreet Juliet Cano Castellanos

Ingreet Juliet Cano Castellanos a obtenu son doctorat en sciences sociales et ethnologie en cotutelle entre l’université de Paris Ouest-Nanterre-La Défense et le Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (Ciesas). Ses recherches portent sur les changements socio-environnementaux dans des contextes ruraux, en rapport avec les politiques de conservation écologique et de développement rural. Elle est maintenant chercheuse invitée au Ciesas Sureste, elle y développe une étude sur les rapports entre les ONG, les populations rurales et le secteur environnemental autour de projets de gestion et conservation de la biodiversité au Chiapas, Mexique.

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