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Dossier. Gouverner les hommes et les ressources : légitimités et citoyennetés

Le droit, la violence et la terre : le rôle de l’État dans l’accaparement foncier en Colombie

El derecho, la violencia y la tierra : el papel del estado en el acaparamiento de la tierra en Colombia
Law, violence and land: the role of the state in land grabbing in Colombia
Jacobo Grajales
p. 35-51

Résumés

Le phénomène d’accaparement de terres a souvent été imputé à la faiblesse de l’État dans les pays du Sud. Or il est souvent impossible de le comprendre sans porter un regard sur les politiques foncières, sur les paradigmes du développement agricole et sur les visions du territoire produites par l’État. Le marché des terres est structuré par les liens qu’entretiennent des acteurs économiques – légaux comme illégaux – avec la sphère étatique. Cette contribution explore, à partir du cas de l’accaparement violent de terres en Colombie, le rôle de l’État à la fois dans sa composante institutionnelle et dans les réseaux politiques qui participent à l’exercice du pouvoir. Or, elle montre également que, malgré la place centrale de l’État dans la spoliation des ressources foncières, celui-ci demeure un lieu de dénonciation et de mobilisation, ce qui illustre la puissance du référentiel étatique et l’importance de l’État comme espace central du jeu politique.

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Notes de la rédaction

Texte reçu le 12 avril 2015, accepté le 19 mai 2015.

Notes de l’auteur

Une précédente version de ce texte a été présentée au séminaire du Pôle foncier de Montpellier intitulée « Boom du palmier à huile et nouvelles dynamiques foncières ». L’auteur tient à remercier les organisateurs de l’événement pour leur accueil. Il adresse également ses remerciements à Éric Léonard, Jean-Pierre Chauveau, Emmanuelle Bouquet, Tania Murray Li et Jessica Corredor pour leurs commentaires. Il remercie enfin les évaluateurs anonymes des Cahiers des Amériques latines pour leurs remarques et suggestions.

Texte intégral

1Le phénomène d’appropriations massives de terres, popularisé sous le terme de land grabbing, a souvent été interprété comme une conséquence de la faiblesse des États dans les pays du Sud [BM, 2010]. L’accaparement foncier serait lié à la faiblesse des règles de droit, à l’absence de registres fonciers fiables et à l’incapacité des administrations à faire face à la demande internationale pour la terre. Une telle vision a été abondamment critiquée depuis une perspective attentive aux ancrages sociaux de l’État, à l’usage par les élites gouvernementales des ressources de l’extraversion et à leurs capacités de négociation avec des acteurs économiques [Wolford et al., 2013].

2Dans le cas de la Colombie, cette question doit être replacée dans un débat plus large, portant sur les liens entre la violence, l’accumulation de ressources et l’État. Bien que les situations d’accaparement foncier dans les mains d’acteurs armés et criminels aient fait l’objet d’analyses dès le milieu des années 1990 [Reyes, 1997], l’attention scientifique pour ces problèmes a été renouvelée par l’étude des groupes paramilitaires. Ainsi, des analyses diverses montrent que la violence paramilitaire a servi à des fins d’accumulation foncière, provoquant des déplacements massifs de population et légalisant par de très diverses stratégies légales ces terres spoliées [Ballvé, 2013 (a) ; Goebertus Estrada, 2008 ; Reyes, 2009]. Dans ces conditions, l’enchevêtrement entre acteurs publics et criminels dans l’accaparement foncier en Colombie a souvent été interprété comme le signe supplémentaire de la faiblesse de l’État [Romero, 2011 (a)], qui se caractériserait par sa « capture » et sa cooptation par des groupes criminels [Garay Salamanca, 2008 ; López, 2010].

3Cette contribution va à rebours d’une telle interprétation, considérant que les conflits fonciers et l’accaparement de terres doivent être replacés dans la trajectoire récente de l’État colombien qui confirme bien sa place centrale dans l’allocation des ressources. Son rôle dans l’accaparement foncier aux mains des groupes paramilitaires est multiforme. La légalisation des terres mal acquises a nécessité la mobilisation de réseaux politiques et bureaucratiques ; par exemple, lorsque les victimes de spoliation détenaient un titre de propriété, les liens des paramilitaires avec des autorités en charge de la tenue des registres fonciers ou avec des institutions responsables de la mise en place de la politique agraire ont permis d’effectuer des transferts des titres au profit de prête-noms, d’alliés politiques ou de membres de leurs familles.

4Cependant, la place de l’État est équivoque. S’il a pu favoriser l’accaparement, force est de constater qu’il a également été l’espace central de dénonciation de ces violences. Les mobilisations ciblant celles-ci ont souvent utilisé les espaces transnationaux pour en réinvestir les profits dans le jeu national, dans une « dynamique du boomerang » bien connue par les sociologues des mobilisations transnationales. Ce modèle est désormais classique, il est issu des travaux de Sikkink et Keck [1998], Siméant en livre une évaluation critique [2010]. Les jeux propres à la magistrature et aux instances bureaucratiques colombiennes ne sont pas réductibles à la réaction face à la pression internationale. Sans préjuger de l’efficacité de mobilisations qui demeurent précaires, on verra que le rôle de l’État dans les conflits fonciers ne peut se réduire au constat de sa faiblesse ou de sa « capture », mais doit prendre en compte la différenciation de l’État, les intérêts divergents qui s’expriment en son sein et les rapports historiquement construits à la violence. Un tel constat est surtout symptomatique du fait que l’État constitue pour les acteurs économiques et politiques, légaux comme illégaux, à la fois « un terrain de bataille et un enjeu » [Jensen, 2001].

  • 1 Cet article repose sur un travail de terrain de dix mois effectué en 2011, dans le cadre d’une thès (...)

5Cette contribution décrira d’abord le rôle des politiques publiques dans la structuration d’un secteur agro-industriel, à travers l’exemple de l’huile de palme. Elle montrera ensuite que l’offensive paramilitaire doit être comprise dans le cadre du rapport de l’État au conflit armé et aux marges de son territoire. Enfin, il s’agira de rappeler que, malgré le soutien qu’une partie de l’appareil d’État a pu fournir au projet agro-industriel des paramilitaires, les institutions étatiques demeurent un espace central de la dénonciation, investi par des acteurs critiques externes aux institutions, mais aussi par des instances de contrôle1.

Politiques publiques et accaparement foncier

6La distribution de la terre est intimement liée à la formation de l’autorité publique et à l’étatisation du territoire [Léonard, 2014 ; Lund, 2011]. Dans le cas colombien, comme souvent dans des États façonnés par des dynamiques de frontière, il existe un lien étroit entre ces dynamiques et les politiques publiques, à la fois dans leur contenu pragmatique et symbolique. L’exploitation de la frontière agraire a constitué un dessein politique pour l’État colombien depuis ses premières tentatives pour endosser un rôle en matière foncière. Ainsi, dans les années 1970, lorsqu’il s’agit de répondre aux revendications politiques des paysans sans terre, une partie des élites gouvernementales et économiques trouvent dans la colonisation des espaces « vides » une solution permettant de distribuer des terres sans toucher à la grande propriété [Zamosc, 1986].

  • 2 Des dynamiques similaires sont relevées par Vellema, Borras et Lara [2011] dans le Mindanao, aux Ph (...)

7Plus largement, avant même de revendiquer un rôle proprement économique, l’État s’affirme par la désignation de ces espaces « vides », et donc par la dénégation des droits des populations – le plus souvent autochtones – qui y habitent [Serje, 2013]2. En l’absence d’un moment développementaliste, à l’inverse des trajectoires d’autres pays latino-américains, le rôle de l’État en matière foncière se limite souvent à légitimer la démarche des « entrepreneurs de frontière » [Chauveau, Jacob et Le Meur, 2004 ; Léonard, 2004]. Or, ces dynamiques symboliques possèdent des retombées très concrètes, comme lorsqu’elles se traduisent par le soutien de l’État à la grande entreprise agro-industrielle qui obtient des titres de propriété au détriment des petits colons. Les cas des luttes pour la terre dans la vallée du Cauca décrits par Atehortúa Cruz [1995] fournissent un bon exemple des conflits qui en découlent.

  • 3 Fondo de fomento palmero, créé par la loi 138 de 1994.

8Le rôle de l’État dans l’articulation entre politiques publiques et accaparement foncier est principalement déterminé par la formulation de politiques volontaristes en matière de développement agricole. L’exemple du palmier à huile illustre bien cela. Depuis le début des années 1990, le gouvernement colombien a adopté diverses mesures visant à promouvoir cette culture. En 1990, un centre de recherche spécialisé dans l’huile de palme (Cenipalma) a été créé. En 1994, le gouvernement a ordonné la création d’un fonds de développement pour la culture du palmier à huile3, ainsi que d’une ligne budgétaire spéciale financée par le fonds de développement agricole (Finagro). Dans le contexte international de l’époque, l’huile de palme est vue comme une formidable opportunité pour le développement du commerce international. En effet, c’est en 1994 que les gouvernements latino-américains débutent les négociations censées conduire à la création d’une zone de libre commerce des Amériques, qui aurait pu représenter à terme un marché gigantesque pour l’huile et ses produits dérivés. Le développement de la culture du palmier à huile est donc largement lié à cet imaginaire de la globalisation. L’évolution des chiffres des exportations le confirme : en 1990 les exportations d’huile de palme représentaient 3,4 millions de dollars, 41 millions en 1998 [MADR, 2005].

  • 4 Archives de la présidence [en ligne], Conseil communal de gouvernement, Simití, 26 juin 2004. Dispo (...)

9Malgré ce rôle de l’international dans l’économie de l’huile de palme, l’action de l’État pour créer un marché interne est fondamentale dans le développement du secteur. En effet, alors que la demande internationale est à l’origine de l’intérêt pour cette culture, force est de constater que depuis le début des années 2000 la croissance de la production est principalement impulsée par une demande nationale dont le dynamisme trouve son origine dans des politiques publiques. En effet, la consommation nationale d’huile de palme est stimulée par la décision gouvernementale d’instaurer des exigences obligatoires de mélange pour le carburant vendu nationalement. Les carburants commercialisés en Colombie doivent, depuis 2010, être composés au moins à 10 % d’agro-carburants. Cette politique publique s’étend progressivement, puisque le gouvernement prévoit alors qu’à partir de 2012 toutes les machines à moteur de combustion neuves vendues en Colombie répondent à la norme fuel flex 20, c’est-à-dire qu’elles fonctionnent avec un mélange composé à 20 % d’agro-carburants. Des incitations fiscales, telles que la création de zones franches pour la production d’agro-carburants, sont également mises en œuvre. Cet ensemble réglementaire est montré dès 2004 comme une incitation économique, aussi bien qu’une question de souveraineté énergétique. Le président Uribe déclare ainsi que « dans un pays qui souffre d’une production déclinante de pétrole, il faut développer les carburants alternatifs, d’où l’importance de la production de bio-diesel4 ». Des arguments pseudo-environnementaux pour le moins hasardeux – les palmiers à huile fonctionneraient comme des « puits de carbone » – sont également évoqués dans les milieux des agro-carburants. Ils s’accompagnent de pratiques de lobby intenses auprès du Congrès, dans un contexte où les arguments critiques peinent à se faire entendre.

10Ces conditions favorables à l’industrie de l’huile de palme, et plus généralement aux agro-carburants, s’accompagnent d’un fort engagement du secteur privé. En 2008, la première usine de production de bio-diesel est terminée. En juillet 2011, les six usines du pays avaient la capacité de produire plus d’un demi-million de tonnes de carburant par an. La politique du gouvernement en matière de stimulation de la demande interne semble porter ses fruits. Ainsi, entre 2008 et 2010, la production de bio-diesel à destination du marché national passe de près de 5 000 tonnes à plus de 200 000. La transformation de l’huile de palme en carburant absorbe alors près de 90 % de la production [Lombana Coy et al., 2015, p. 40].

11Si la production d’huile de palme répond avant tout à une demande nationale, l’imaginaire de la mondialisation est un puissant moteur du marché. En effet, la politique de développement du secteur à moyen terme repose sur l’anticipation d’une croissance forte de la demande internationale. La politique du gouvernement interprète ainsi la demande interne comme le moteur initial, qui servira à faire démarrer la « locomotive » des agro-carburants.

  • 5 Archives de la présidence, « Plan Colombia ha financiado siembra de 22 mil hectáreas de palma afric (...)

12L’huile de palme n’a pas seulement été présentée comme une industrie verte mais aussi comme un secteur qui pourrait contribuer à la pacification du pays. Ainsi, plusieurs programmes de substitution de la culture de la coca prônent son remplacement par celle du palmier à huile. C’est le cas du programme de paix et développement pour le Magdalena Moyen, financé par le gouvernement colombien, la Banque mondiale, l’Union européenne et l’USAID. Pour le Plan Colombia, le programme phare des États-Unis dans la lutte contre les drogues en Amérique du Sud, le palmier à huile est une composante essentielle du plan de développement alternatif, censé remplacer les plantations de coca par des productions légales. Selon la présidence colombienne, entre 2002 et 2005 le Plan Colombia a financé la plantation de plus de 22 000 hectares de palmiers à huile5.

13On le voit, la priorité donnée à l’huile de palme dans l’agenda de développement agricole se traduit par de fortes incitations et de nouvelles opportunités économiques. Dans ces conditions, certains auteurs ont souligné que, en exhortant les acteurs économiques à une ruée vers les terres, l’État colombien a encouragé l’accaparement foncier [Goebertus Estrada, 2008]. Le rôle de l’État dans l’accumulation de terres ne doit cependant pas se limiter à l’étude des institutions et des politiques publiques, mais doit tenir compte de la manière dont la violence privée participe à l’étatisation de zones marginales, dans un contexte où l’action étatique est fortement déterminée par le conflit armé.

Les paramilitaires et la nouvelle frontière agraire

14Le cas de l’accaparement foncier dans la région du Bas Atrato (Bajo Atrato, cf. article de S. Rolland dans ce numéro) nous permettra de préciser ces arguments. Cette région se situe au carrefour de la forêt du Darién, du golfe d’Urabá et de la côte pacifique. Malgré la proximité de la zone agro-industrielle de l’Urabá, le Bas Atrato était resté très longtemps à l’écart des initiatives de développement agricole qui avaient essaimé dans cette région, notamment autour de l’économie de la banane [Ortíz Sarmiento, 2007]. Cette situation change vers le milieu des années 1990 [Escobar, 2008]. En 1996, un ambitieux projet de canal inter-océanique, qui viendrait pallier l’engorgement du canal de Panama, est à l’étude. Le tracé du canal suivrait vraisemblablement le cours de l’Atrato. De plus, les industriels de la banane, présents dans la zone du golfe, cherchent à diversifier leur production et à profiter des subventions publiques en faveur de la culture du palmier à huile. La concurrence pour le foncier dans le golfe fait de l’arrière-pays la principale zone d’expansion. Or la présence de la guérilla des FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Forces armées révolutionnaires de Colombie) dans la région rend tout projet d’investissement hasardeux.

15C’est dans un tel contexte que s’effectuent les premières attaques de groupes paramilitaires contre les habitants de la zone. Ces groupes armés étaient solidement implantés en Urabá, où ils avaient noué des liens étroits avec le milieu des entrepreneurs agro-industriels et celui des militaires [Ortíz Sarmiento, 2007 ; Suárez, 2007]. Apparus à la confluence de la contre-insurrection et du trafic de drogues [Grajales, 2016 ; Romero, 1995 ; Romero, 2003] et stimulés par l’achat massif de terres par des narcotrafiquants [Reyes, 2009], les groupes paramilitaires se sont rassemblés dans la région sous les étiquettes d’ACCU (Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá – Autodéfenses paysannes de Córdoba et Urabá) puis d’AUC (Autodefensas Unidas de Colombia – Autodéfenses unies de Colombie). Au milieu des années 1990, ils se lancent dans une entreprise d’expansion vers le reste de l’arrière-pays Caraïbe, ainsi que vers des zones de refuge de la guérilla [Echandía, 2006]. Ils opèrent aussi bien par l’expansion directe que par la cooptation d’entreprises de violence et groupes criminels. Les AUC restent la façade politique d’une nébuleuse armée, mais demeurent sans réelle existence organisationnelle [Cubides, 2005].

  • 6 Base de données « Noche y Niebla » [en ligne], Cinep. Disponible sur : www.nocheyniebla.org

16Les harcèlements contre les paysans et commerçants transportant des marchandises sur le fleuve commencent au milieu de l’année 1996. Les assassinats débutent en octobre et s’étendent sur plusieurs mois6. Parallèlement, les habitants de la zone dénoncent la proximité entre les paramilitaires et les militaires du bataillon Voltígeros, basé dans la zone agro-industrielle. Une manifestation va même jusqu’à bloquer le seul axe routier de la région qui relie Medellín au golfe d’Urabá, mais les dénonciations ne sont pas entendues par les autorités locales.

  • 7 Archives judiciaires, Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Justicia y Paz, 2008. Le commandant de l (...)

17Selon les enquêtes criminelles et les déclarations de Fredy Rendón, chef paramilitaire ayant conduit les opérations dans la zone, l’avancée des paramilitaires se fait de manière coordonnée avec le commandement de la 17e brigade de l’armée7. En février 1997, des bombardements militaires contre des supposées positions de la guérilla provoquent le déplacement forcé de plus de 4 000 personnes [Ballvé, 2013 (b) ; Restrepo Echeverri et Franco Restrepo, 2011 ; Grajales, 2013]. Les réfugiés atteignent les villages de Pavarandó ou Mutatá, ou encore la ville de Turbo, où ils s’entassent dans un gymnase [Oslender, 2007 ; Rolland, 2012 ; Romero, 2011 (b)].

18Peu après l’arrivée des paramilitaires dans la région, des plantations de palmier à huile commencent à fleurir dans ces terres violemment vidées de leur population. L’investissement des paramilitaires dans l’économie de l’huile de palme se traduit à la fois par des alliances avec des entrepreneurs et par une intervention directe dans le développement des exploitations agro-industrielles ; cette activité économique nécessite de mettre en place des entreprises façades, notamment via des prête-noms et des membres des familles des paramilitaires. Ainsi, la première entreprise d’exploitation d’huile de palme dans le Bas Atrato est créée en 1999 par Vicente Castaño, un chef paramilitaire. Baptisée Urapalma, elle est contrôlée par un conseil d’administration où siègent des amis et membres de la famille de celui-ci. On y trouve l’avocat qui a reconnu avoir mis en place la stratégie juridique de légalisation des terres mal acquises mais aussi l’épouse d’un proche collaborateur de Carlos Castaño, chef des ACCU ou encore un individu accusé d’avoir servi de prête-nom à un membre de la mafia italienne [Restrepo Echeverri et Franco Restrepo, 2011, p. 390].

19Le discours politique et économique bâti autour de l’exploitation de l’économie du palmier partait d’une idée centrale : l’entreprise commerciale et financière de ces pionniers s’apparentait à une colonisation de terres vides, ce qui la rendait compatible avec un discours gouvernemental axé sur le développement des agro-industries et sur le potentiel productif du pays dans ces domaines. Comme le déclare l’un des entrepreneurs :

« Tous les palmiers appartiennent à quatre ou cinq amis de [Vicente] Castaño. C’est vrai que les achats étaient mal définis. Or, c’était des terrains vides, sans clôtures et pleins de mauvaises herbes. Ils avaient été abandonnés et étaient sous le contrôle de la guérilla. Les hommes d’affaires ont trouvé les anciens propriétaires et les ont payés. Il n’y a pas eu de menaces, c’est juste qu’il n’y avait pas de vrais registres fonciers » [León, 2005].

20Ce discours était relayé par l’ensemble des acteurs de l’accaparement de terres. Un cadre d’Urapalma a ainsi déclaré à la presse qu’ils avaient « ouvert la frontière agraire » et « remplacé les mauvaises herbes par des palmiers » [León, 2005]. La caractérisation de la région comme une frontière agraire légitime non seulement la dépossession des terres mais réactive aussi tout un imaginaire du pionnier colonisateur, très prégnant dans la culture entrepreneuriale de l’Ouest colombien [Christie, 1978].

21Cet accaparement ne se fait pas aux marges de l’État, mais s’accompagne au contraire d’une sollicitation de celui-ci dans son rôle de reconnaissance des droits de propriété. L’obtention de titres de propriété constitue en effet une condition indispensable pour profiter pleinement des potentiels de la terre, en protégeant juridiquement les entreprises et même en autorisant des ventes à des tiers [Grajales, 2011]. Les entreprises acquièrent parfois la terre ; ce transfert des titres de propriété se réalise cependant par la coercition ou la fraude, en faisant notamment appel à l’aide de notaires et autres fonctionnaires publics. Les entreprises ont également pu obtenir des droits d’usufruit, par la constitution d’alliances stratégiques, une forme juridique censée permettre l’association d’une communauté avec un entrepreneur ; la première apportant la terre alors que le second fournit le capital. Ces alliances stratégiques ont ouvert la voie à des divisions à l’intérieur même des communautés, alors que certains individus ont pu voir dans l’association avec les firmes agro-industrielles une possibilité de profit. Elles ont aussi fourni des possibilités supplémentaires de fraude, puisque des contrats ont pu être signés par des personnes se réclamant des conseils communautaires, organes représentatifs de la population, sans y avoir été mandatées.

22Aujourd’hui, si de nombreuses parcelles demeurent dans les mains d’entrepreneurs externes à la région, la culture du palmier a largement reculé. Elle a été victime d’un champignon pathogène qui se développe généralement dans les zones humides. Ces terres semblaient donc peu aptes à une telle culture ; l’engouement pour le palmier aurait-il été injustifié ? Il faut souligner ici que le développement d’une telle culture remplit pour les paramilitaires des fonctions diverses. Arbre pérenne, le palmier permet de prouver l’occupation de la terre sur une longue période. Or, selon la législation colombienne, l’obtention d’un titre de propriété sur des terres publiques (baldíos) est soumise à une obligation d’occupation et d’exploitation d’au moins cinq ans. L’attestation de cette antériorité permet également de mettre en cause la régularité des actes administratifs par lesquels les conseils communautaires ont obtenu des titres collectifs. Par ailleurs, on a vu que le palmier jouissait d’abondantes subventions, dont une entreprise comme Urapalma a abondamment profité – nous y reviendrons. La culture du palmier sert alors de vecteur pour la captation de ressources publiques et ne peut se comprendre uniquement en rapport à une rationalité marchande. Enfin, au début des années 2000 les leaders paramilitaires caressent le projet d’une négociation avec le gouvernement qui leur permettrait de légaliser leurs ressources et de rejoindre la société comme des hommes d’affaires ou des politiques locaux. La possession de terres apparaît alors comme une manière de blanchir des capitaux, de s’assurer une assise économique et un prestige social. Elle permet également de récompenser avec une parcelle ou d’employer comme ouvriers agricoles les anciens membres des milices, fixant alors une main-d’œuvre de professionnels de la violence dans des plantations agro-industrielles légales.

23Ces descriptions montrent bien la complexité de l’articulation entre État, violence et accaparement foncier. Les paramilitaires et leurs alliés dans les milieux entrepreneuriaux déploient une stratégie d’accumulation qui, si elle est aux antipodes de la légalité, n’est pas moins compatible avec un discours de développement économique qui transforme un territoire marginal en une frontière agraire. Elle se déploie avec l’appui de l’armée, pour qui les paramilitaires constituent des alliés dans la lutte contre la guérilla. L’État est par ailleurs omniprésent dans son rôle de qualification des droits de propriété, qui constitue au demeurant un vecteur fondamental de la formation de l’autorité publique [Sikor et Lund, 2009 ; Lund, 2011]. Néanmoins, comme le montrera la section suivante, l’État apparaît également comme arène de conflit, où des visions concurrentes de la violence, du développement économique et de la propriété s’expriment. Celles-ci sont principalement véhiculées par le langage du droit, utilisé dans le cadre d’une mobilisation transnationale.

La « judiciarisation » de l’accaparement violent

  • 8 Nous entendons par « judiciarisation », à l’instar de Jérome Pélisse [2009], le recours accru aux i (...)
  • 9 Ce qui donne d’ailleurs lieu à des conflits identitaires avec des populations de colons métis arriv (...)

24S’il est impossible de revenir ici sur le processus complexe d’émergence et de transformation du problème public de l’accaparement de terres [Estrada et Rodríguez, 2014], nous illustrerons cependant les modalités de traitement politique de ce problème par la « judiciarisation8 » du cas du Bas Atrato. En effet, il est tristement paradoxal de noter que les violences que nous avons décrites sont concomitantes avec une protection juridique accrue pour ces populations. Puisqu’une partie importante des habitants sont catégorisés par l’État comme des Afro-colombiens9, ils jouissent d’un ensemble de droits multiculturels, qui les définissent comme des communautés récipiendaires de droits collectifs et porteuses d’une identité noire [Cárdenas, 2012]. En vertu de la loi 70 de 1993, qui développe des mesures prévues par la Constitution de 1991 en matière de reconnaissance ethnique, les habitants du Bas Atrato peuvent jouir d’une reconnaissance et d’une protection de la terre qu’ils occupent, sous la forme de titres collectifs. Ceux-ci sont censés bénéficier d’une protection accrue, puisqu’ils sont inaliénables et indivisibles. Il s’agit de la reconnaissance du lien identitaire qui relierait ces acteurs collectifs à la terre, ainsi que de la fragilité particulière de leur modèle social [Escobar, 2008]. L’obtention de titres collectifs en novembre 2000 vient parachever un processus organisationnel de plusieurs années, qui s’appuie grandement sur l’expérience commune de la violence et du déplacement forcé [Rolland, 2007].

25Or, des nouvelles offensives paramilitaires ont lieu seulement quelques mois après l’obtention des titres de propriété. Ceci marque une nouvelle phase de mobilisation, en alliance avec des organisations de défense des droits de l’Homme. Ainsi, l’ONG colombienne Justicia y Paz intervient auprès du Défenseur du peuple – figure colombienne de l’Ombudsman – et du parquet, afin d’obtenir des mesures de protection pour les vies et les propriétés des communautés du Bas Atrato. L’arrêté du Défenseur, daté d’octobre 2002, est le premier acte officiel qui reconnaît les violences et le déplacement forcé dont les populations ont été victimes.

26Parallèlement à ces actions, les représentants des communautés du Bas Atrato portent le cas devant la Commission interaméricaine des droits de l’Homme. Celle-ci organise une première visite en 2001. Durant deux ans, elle accumule des informations diverses sur le lien entre violences paramilitaires et accaparement foncier. Elle arrive ainsi à la conclusion que la firme Urapalma, dont on sait maintenant qu’elle appartenait à un chef paramilitaire, était l’un des acteurs clefs de l’accaparement. De plus, selon la Commission, les installations de cette firme sont sous la protection de paramilitaires et d’hommes de la 17e brigade de l’armée.

  • 10 Cour interaméricaine des droits de l’Homme (« Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Hum (...)

27Sur la base des informations réunies par la Commission, la Cour interaméricaine émet en 2003 des mesures provisoires de protection couvrant les communautés du Bas Atrato ; elle exige, sous couvert des pouvoirs qui lui sont octroyés par la Convention américaine sur les droits de l’Homme, que des enquêtes criminelles enquêtent sur les faits dénoncés par la Commission. Une mesure qui est censée revêtir un caractère contraignant pour l’État colombien10.

28Cependant, comme le montre la sociologie de la diffusion internationale des normes [Favarel-Garrigues, 2005 ; Hertel, 2006], l’adoption d’un régime normatif par les institutions nationales ne peut se faire sans la traduction de celui-ci dans les enjeux institutionnels et politiques internes. L’utilisation, par des mobilisations en Colombie, de ressources rendues disponibles par le rapport à l’international, donne corps à un ensemble normatif contraignant.

29L’intervention de la Cour interaméricaine contribue ainsi à configurer un champ de la dénonciation interne à l’État, où des acteurs étatiques – le Défenseur du peuple par exemple – et associatifs – l’ONG Justicia y Paz, mais aussi la Commission colombienne de juristes – mobilisent des visions propres concernant l’appropriation de terres. Ces dénonciations utilisent les ressources du droit et jouent des relations bureaucratiques entre diverses agences étatiques. Si l’on peut légitimement douter de l’efficacité de ces interventions – notamment au regard des violences dont sont encore aujourd’hui victimes ces populations – force est de constater que l’État demeure l’arène de jeu centrale.

30Que peuvent attendre les acteurs de ces dénonciations ? Même si la question des terres demeure hautement verrouillée par le pouvoir central jusqu’en 2010, il serait abusif de croire que celui-ci est en mesure de contrôler le cours des mobilisations, même lorsqu’elles ont lieu dans des espaces bureaucratiques. D’une part car certaines agences, comme le Défenseur du peuple, fondent leur légitimité institutionnelle et leur culture organisationnelle sur leur possibilité de pointer du doigt des exactions à l’intérieur même de l’État colombien ; d’autre part, car l’existence de formes de contrôle croisé entre différentes agences permet aux acteurs critiques de jouer des rivalités bureaucratiques internes à l’État colombien. Une analyse dans le détail de ces interactions ne peut trouver sa place ici, nous nous contenterons donc de quelques exemples qui illustrent bien la façon dont les espaces bureaucratiques constituent des lieux de dénonciation et participent ainsi à l’émergence du problème de l’accaparement forcé de terres.

  • 11 Defensoría del Pueblo, « Resolución defensorial n° 39, Violaciones masivas de derechos humanos y de (...)
  • 12 Institution chargée notamment des enquêtes disciplinaires contre des responsables élus et des fonct (...)

31Dès 2005, le Défenseur du peuple reconnaît le lien entre le développement de la culture de l’huile de palme et les violences commises contre les habitants. Il affirme ainsi que « des plantations de palmier ont été illégalement développées, par des individus et des firmes déconnectées des communautés […] violant ainsi les droits fondamentaux des communautés noires11 ». Cette reconnaissance est suivie de dénonciations précises conduites par le Défenseur, mais également par l’Inspection générale de la Nation (Procuraduría General de la Nación)12. Sur plusieurs cas, ces institutions publiques sont rejointes par la Commission colombienne de juristes.

32Les dénonciations se matérialisent par des recours interposés par ces acteurs contre des décisions de l’Incoder (Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Institut colombien de développement rural). Ces recours ciblent deux types d’actes administratifs : il peut s’agir de décisions qui touchent aux droits de propriété, par lesquels l’Incoder reconnaît des titres de propriété et des limites des parcelles qui sont contestées par les représentants des communautés. Dans plusieurs cas des enquêtes ont été mandatées par le Défenseur du peuple, auprès des notaires ou autres instances locales, ce qui a permis de constituer l’historique des transactions de terres et de déceler les cas d’accaparement abusif. Les noms des propriétaires sont parfois cités dans les documents du Défenseur du peuple, qui transmet par ailleurs des éléments au parquet.

  • 13 Defensoría del Pueblo, « Segundo informe de seguimiento a la Resolución Defensorial 39 del 2 de jun (...)

33D’autres recours ciblent des décisions de caractère plus général, qui portent notamment sur l’imposition d’un modèle économique. Ainsi, fin 2005, le Défenseur du peuple, l’Inspection générale et la Commission colombienne de juristes interposent un recours contre la décision de l’Incoder de créer une figure administrative dénommée « alliances stratégiques ». Celle-ci devait permettre aux conseils communautaires de céder l’usufruit des territoires collectifs à des entreprises associées, en l’échange du paiement d’une redevance. Lorsque le bureau du Défenseur revient sur l’affaire, il souligne le besoin de respecter, dans toutes les décisions de ce type, « le droit au territoire dans lequel s’incluent les principes fondamentaux d’identité ethnique et culturelle, unité du territoire et sauvegarde de l’environnement13 ».

  • 14 Contraloría General de la República, « Auditoría gubernamental con enfoque integral, modalidad regu (...)

34L’ouverture d’un champ de dénonciation comporte aussi pour certains fonctionnaires la possibilité d’endosser des fonctions de contrôle. L’exemple du suivi des fonds publics ayant profité aux entreprises du Bas Atrato fait apparaître ce type de phénomène. Les enquêtes du Contrôleur général de la République (Contralor General de la República) révèlent ainsi que, durant plusieurs années, le développement des plantations de palmiers à huile dans le Bas Atrato reçoit des millions de pesos en subventions publiques. Urapalma a bénéficié de plusieurs emprunts et subventions auprès de Finagro (Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – fonds public pour le développement agricole) pour une valeur supérieure à 2,5 millions de dollars. Un rapport du Contrôleur datant de 2009 révèle que le Finagro avait approuvé des crédits pour plus de 7,5 millions de dollars. Urupalma quant à elle, a reçu 89 % de l’ensemble des subventions au développement rural dans la région du Bas Atrato. Le rapport conclut que « l’investissement réel d’Urapalma dans la culture de l’huile de palme dans [la région du] Curvaradó, a été financé à quasiment 100 % par des ressources provenant du système public financier agricole14 ».

35L’existence et la relative autonomisation d’un champ de dénonciation à l’intérieur même de l’État devrait suffire à nous convaincre de l’articulation complexe entre le pouvoir politique, la violence et l’accaparement de terres. La Colombie, avec un degré important d’institutionnalisation des espaces étatiques et une place centrale du droit dans les controverses publiques, illustre particulièrement bien cette ambivalence. Ainsi, si la violence paramilitaire doit être comprise dans ses rapports étroits à l’État, ce lien doit être analysé dans toute sa complexité. L’exemple de l’expansion des paramilitaires dans le Bas Atrato, qui s’accompagne de l’intégration d’une zone marginale au marché des terres et des productions agro-industrielles, tout en s’appuyant sur un référentiel contre-insurrectionnel, illustre bien la manière dont la violence paramilitaire participe à une forme de gouvernement par la « décharge » selon l’expression de Max Weber reprise par Béatrice Hibou [1998]. Nombre d’enquêtes montrent ainsi que la violence paramilitaire n’est pas uniquement déterminée par la stratégie de ces entrepreneurs de violence, mais aussi par leur insertion dans des configurations politico-criminelles associant des notables locaux, des politiques nationaux et des militaires.

36Or, le cas étudié ici nous invite à ne pas réduire ce lien entre la violence et l’État à une simple forme de sous-traitance de la contre-insurrection comme l’affirme par exemple Avilés [2007]. Si la violence paramilitaire a ouvert des possibilités d’action politique et d’enrichissement à des nombreux acteurs politiques, elle a également constitué la cible de dénonciations diverses au sein même de l’appareil d’État. Longtemps, l’analyse de cette dynamique a été délaissée, ses maigres résultats ôtant peut-être toute pertinence à l’étude de ses ressorts. Par un cas précis, nous avons illustré ici la manière dont l’action collective a rencontré des opportunités de dénonciation internationale et des actions de contrôle à l’intérieur même de l’État. Un tel exemple montre donc que la violence n’a pas uniquement été une ressource politique, mais aussi un problème public. L’étude conjointe de ces deux aspects est indispensable, ne serait-ce que pour des raisons méthodologiques, la dénonciation étant le principal vecteur par lequel le chercheur a accès à des phénomènes violents et souvent clandestins [Briquet et Favarel-Garrigues, 2008].

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Notes

1 Cet article repose sur un travail de terrain de dix mois effectué en 2011, dans le cadre d’une thèse de science politique [Grajales, 2016].

2 Des dynamiques similaires sont relevées par Vellema, Borras et Lara [2011] dans le Mindanao, aux Philippines.

3 Fondo de fomento palmero, créé par la loi 138 de 1994.

4 Archives de la présidence [en ligne], Conseil communal de gouvernement, Simití, 26 juin 2004. Disponible sur : http://historico.presidencia.gov.co/prensa_new/discursos/discursos2004/junio/cc_bolivar.htm

5 Archives de la présidence, « Plan Colombia ha financiado siembra de 22 mil hectáreas de palma africana » [en ligne], comuniqué de la présidence de la République, 20 janvier 2005. Disponible sur : http://historico.presidencia.gov.co/prensa_new/sne/2005/enero/20/02202005.htm

6 Base de données « Noche y Niebla » [en ligne], Cinep. Disponible sur : www.nocheyniebla.org

7 Archives judiciaires, Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Justicia y Paz, 2008. Le commandant de la 17e brigade Rito Alejo del Río a été condamné pour ses liens avec les paramilitaires à vingt-cinq ans de prison en 2012.

8 Nous entendons par « judiciarisation », à l’instar de Jérome Pélisse [2009], le recours accru aux instances judiciaires pour résoudre un problème social. Pour une présentation des questions de judiciarisation de la politique en Colombie, cf. Uprimny [2007], pour une critique des usages de cette notion, cf. Commaille et Dumoulin [2009].

9 Ce qui donne d’ailleurs lieu à des conflits identitaires avec des populations de colons métis arrivés à partir des années 1970. Cf. Corredor [2014].

10 Cour interaméricaine des droits de l’Homme (« Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Asunto comunidades del Jiguamiando y del Curvarado », 6 mars 2003).

11 Defensoría del Pueblo, « Resolución defensorial n° 39, Violaciones masivas de derechos humanos y desplazamiento forzado en la región del Bajo Atrato Chocoano », 2 juin 2005.

12 Institution chargée notamment des enquêtes disciplinaires contre des responsables élus et des fonctionnaires. Afin de la distinguer du Procureur général de la Nation (Fiscal General de la Nación), nous avons choisi une traduction qui s’appuie sur le nom officiel de l’institution en anglais : « Office of the Inspector general ».

13 Defensoría del Pueblo, « Segundo informe de seguimiento a la Resolución Defensorial 39 del 2 de junio de 2005 », p. 31.

14 Contraloría General de la República, « Auditoría gubernamental con enfoque integral, modalidad regular, fondo para el financiamiento para el sector agropecuario », Finagro, vigencia fiscal 2005-2006, février 2009.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jacobo Grajales, « Le droit, la violence et la terre : le rôle de l’État dans l’accaparement foncier en Colombie », Cahiers des Amériques latines, 81 | 2016, 35-51.

Référence électronique

Jacobo Grajales, « Le droit, la violence et la terre : le rôle de l’État dans l’accaparement foncier en Colombie », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 81 | 2016, mis en ligne le 06 décembre 2016, consulté le 25 mars 2017. URL : http://cal.revues.org/4268 ; DOI : 10.4000/cal.4268

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Auteur

Jacobo Grajales

Jacobo Grajales est maître de conférences en science politique à l’université de Lille et membre du Ceraps (Centre d’études et de recherches administratives, politiques et sociales). Il est notamment l’auteur de Gouverner dans la violence : le paramilitarisme en Colombie (Karthala, 2016). Ses travaux sur le rôle des groupes paramilitaires dans les conflits fonciers en Colombie ont donné lieu à plusieurs publications dans les revues Journal of Peasant Studies et Development & Change. Il s’intéresse plus largement au lien entre la violence privée et la formation de l’État, mais aussi aux rapports entre les situations de postconflit et l’économie politique du foncier rural, dans une perspective comparée.

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