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Études

Politiques d’égalité de genre au Chili sous les gouvernements de la Concertación (1990-2010)

Las políticas de igualdad de género en Chile bajo los gobiernos de la Concertación (1990-2010)
Gender equality policies in Chile under the Concertación governments (1990-2010)
Bérengère Marques-Pereira
p. 129-144

Résumés

L’article dresse un bilan des politiques d’égalité de genre mises en œuvre au Chili par la Concertación. Vingt ans de pouvoir ont permis à la coalition de centre gauche de faire du genre une catégorie d’action publique. L’objectif de l’étude est de cerner la dynamique multiniveaux à la croisée du national, de l’international et du transnational, dans laquelle cette catégorie s’insère. Son émergence et sa consolidation ont été portées par des réseaux d’expertise composés de féministes du système onusien, par des femmes de groupes féministes et des instances exécutives et législatives. Notre démarche, d’ordre diachronique, s’inscrit dans une approche de sociologie historique du politique pour appréhender la création d’un espace politique d’ouverture au genre, le travail de mise en réseaux du Sernam et des associations féministes, l’établissement d’un cadre institutionnel de l’égalité de genre, ainsi que son cadrage.

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Notes de la rédaction

Texte reçu le 23 septembre 2014, accepté le 9 août 2015.

Texte intégral

  • 1 La Concertación de partidos por la democracia, fondée en 1988 et dissoute en 2013, était formée par (...)
  • 2 Nicole Forstenzer a dressé un tel bilan dans sa thèse de doctorat publiée chez L’Harmattan [Forsten (...)

1Avec l’arrivée au pouvoir de la coalition de droite Alianza por Chile sous la présidence de Sebastián Piñera (2010-2014), puis de la coalition de gauche Nueva Mayoría sous la présidence de Michelle Bachelet (depuis 2014), le Chili a connu une alternance politique traduisant sans nul doute la consolidation démocratique de ce pays qui avait auparavant été gouverné pendant vingt ans par la coalition de centre gauche Concertación de partidos por la democracia1. Le recul historique est aujourd’hui suffisant pour dresser un bilan des politiques d’égalité de genre mises en œuvre par les quatre gouvernements de cette coalition : les deux premiers menés sous la présidence des démocrates-chrétiens Patricio Aylwin (1990-1994) et Eduardo Frei (1994-2000), les deux suivants menés sous la présidence des socialistes Ricardo Lagos (2000-2006) et Michelle Bachelet (2006-2010)2.

2On peut ainsi se demander jusqu’à quel point le genre s’est imposé comme une catégorie d’action publique. Nous montrerons que la diffusion de l’idée d’égalité de genre a été portée par des réseaux d’expertise (savante et profane) composés de féministes du système onusien, de femmes militant dans des groupes féministes et de femmes travaillant dans des instances exécutives et législatives. Ces réseaux sont une manifestation de l’institutionnalisation de la politique d’égalité de genre qui s’accompagne d’une dynamique de professionnalisation reposant sur l’expertise [Jenson, Marques-Pereira et Nagels, 2016]. Nous identifions trois espaces d’expertise : professionnel, associatif et transnational [Saint-Martin, 2014].

  • 3 Le terme « fémocrate » désigne les féministes travaillant dans les organisations internationales ou (...)

3Nous avons mis en lumière dans un travail antérieur la manière dont le genre a été, au Chili, un objet de luttes de sens et comment ses usages polysémiques ont facilité la diffusion de l’idée d’égalité [Marques-Pereira, 2012]. Dans ce travail, nous avions utilisé le genre à la fois comme concept et comme dimension sexuée de notre objet de recherche, pour reprendre les termes de la typologie construite par Jane Jenson et Éléonore Lépinard [2009]. En effet, nous y avions mis l’accent, d’une part, sur sa plasticité dans les politiques publiques ayant trait aux droits des femmes et, d’autre part, sur les associations féministes et les fémocrates3.

  • 4 Par « international », on fera référence aux communautés d’États-nations souverains, telles que l’O (...)
  • 5 Par « transnational », on se reportera aux acteurs ou associations se déployant sur la scène mondia (...)

4L’objectif du présent article est de cerner la dynamique multiniveaux à la croisée du national, de l’international4 et du transnational5, dans laquelle s’insère le genre comme catégorie d’action publique. En ce sens, nous appréhendons le genre à la fois comme variable des politiques publiques d’égalité entre hommes et femmes et comme dimension sexuée de l’objet de recherche, toujours selon la même typologie [Jenson et Lépinard, 2009].

  • 6 Pour une mise en lumière des fondements épistémologiques de cette approche, cf. Déloye [2003].

5L’étude du genre comme catégorie d’action publique dans une dynamique multiniveaux sera mise en exergue à travers une analyse socio-historique du matériel convoqué. Il s’agit de documents internes d’associations féministes ou de l’agence étatique dédiée aux droits des femmes – le Sernam (Servicio Nacional de la Mujer) –, ou de textes produits par des organisations internationales, telles que la Cepal (Commission économique pour l’Amérique latine) et le PNUD (Programme des Nations unies pour le développement). Ce matériel a été rassemblé lors de nos différents séjours de recherche à Santiago depuis 1996, où nous avons mené de multiples entretiens et noué des contacts avec les acteurs clés, en matière d’égalité de genre, de ces organismes. Notre démarche diachronique s’inscrit dans une approche de sociologie historique du politique6. Nous nous attacherons donc aux moments importants que constituent les quatre gouvernements de la Concertación. Nous pourrons ainsi appréhender la création d’un espace politique d’ouverture au genre, le travail de mise en réseaux du Sernam et des associations féministes, ainsi que l’établissement d’une structure institutionnelle de l’égalité de genre et son cadrage.

Le genre comme catégorie d’action publique

6L’émergence, puis la consolidation du genre comme catégorie d’action publique, a été possible grâce aux interactions entre trois pôles : un pôle étatique, en particulier le Sernam et les réseaux de diffusion de l’idée d’égalité de genre qu’il impulse dans les différents ministères et administrations ; un pôle des ONG féministes, centres d’études caractérisés par leur institutionnalisation en réseaux et leur professionnalisation ; et un pôle international (Cepal) favorisant la mise en réseaux d’expertise féministe nationale et transnationale. Les interactions entre ces trois pôles se manifestent sur le plan intranational, ainsi qu’à la croisée des niveaux national et international ou national et transnational.

  • 7 Le gender mainstreaming évaluant l’ensemble des politiques publiques à la lumière de leurs effets d (...)

7Ces processus se sont construits à la faveur de zones de consensus entre fémocrates du système onusien lors des grandes conférences internationales organisées par l’ONU autour de la reconnaissance des droits des femmes en tant que droits humains. On peut notamment mettre en exergue la création d’agences étatiques ayant trait à ces droits – à la suite de la conférence de Mexico en 1975 –, la lutte contre la pauvreté et la violence à l’encontre des femmes – lors de la conférence de Nairobi en 1985 –, la perspective du gender mainstreaming dans les politiques publiques7 – lors de la conférence de Beijing en 1995. C’est en écho à ces consensus que la Cepal et le PNUD constitueront des ancrages régionaux pour les pays d’Amérique latine, en particulier le Chili, en vue de favoriser des politiques d’égalité de genre.

8En ce qui concerne les réseaux d’expertise construits sur le plan national par le féminisme institutionnalisé, il est important de considérer les différentes coordinations ou conventions bilatérales ou interministérielles impulsées par le Sernam. De tels réseaux constituent un facteur majeur ayant favorisé la mise en place progressive du gender mainstreaming chilien [Guzmán, 2011, p. 100-102, 135-140, 173].

9La mise en réseaux d’expertise sur le système de genre repose également sur une interaction entre les niveaux national et international. L’apparition de réseaux nationaux et transnationaux a été largement favorisée par l’organisation, depuis 1975, des grandes conférences internationales onusiennes, dont les réunions préparatoires ont joué un rôle particulièrement important dans ce processus, notamment à travers l’instance régionale de la Cepal. Il en va de même en ce qui concerne le suivi des engagements internationaux pris par le Chili à ces conférences et la vigilance à l’égard de leur transcription dans la législation nationale.

10Par ailleurs, au Chili, la transnationalisation des pratiques d’expertise s’appuie largement sur l’insertion des retornadas (femmes de gauche de retour d’exil) dans l’espace public, à travers leur intégration professionnelle dans les ONG féministes, les centres d’études sur le système de genre, les différents ministères, et en particulier le Sernam, et dans les unités des organisations internationales dédiées directement ou indirectement aux droits des femmes, en particulier la Cepal. Actives au sein des partis de gauche de la Concertación, elles deviennent aussi parlementaires. De manière plus générale, on peut considérer que l’on assiste à une véritable circulation des élites féminines entre ces trois pôles [Marques-Pereira, 2012]. L’expertise sur le système de genre vient également alimenter une transnationalisation des discours et des pratiques féministes, notamment à travers la mise sur pied de réseaux transnationaux latino-américains axés sur des enjeux particuliers [Marques-Pereira, 2010]. La dynamique multiniveaux débouche sur la création d’un espace politique d’ouverture au genre.

11La sortie de la dictature en 1989 et le passage à la démocratie à partir de 1990 se caractérisent par la recherche d’un compromis pour gouverner. La politique de consensus menée par les deux premiers gouvernements démocratiques s’inscrit dans le maintien du cadre institutionnel hérité de la dictature et la résignation face à ce que Manuel António Garretón nomme les « enclaves autoritaires » [Garretón, 1995, p. 28]. Dans cette perspective, l’existence de conflits d’ordre politique et normatif, loin d’être considérée comme un aspect de la recherche du consensus, est vue comme un élément dysfonctionnel.

12Au sortir de la dictature, le mouvement féministe avait réussi à se rendre politiquement visible et à intégrer les discriminations de genre dans le débat démocratique. Ainsi, avait-il revendiqué et obtenu la création d’une agence étatique ayant en charge la politique d’égalité des chances, le Sernam (loi nº 19.023 du 3 janvier 1991). Le mouvement féministe obtenait aussi l’inscription à l’agenda politique de la ratification de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (Cedaw, sous son sigle anglais). La Cedaw fut en effet ratifiée par le Chili en 1989 ; en contrepartie, le régime pinochétiste durcit la législation sur l’avortement, interdisant toute interruption volontaire de grossesse, même thérapeutique, qui était pourtant autorisée depuis 1939. La création du Sernam répond au besoin de récupérer une légitimité internationale perdue pendant la dictature. Favorisée par la ratification de la Cedaw et par les exemples espagnol, argentin et brésilien, la création de cette agence étatique s’inscrit ainsi dans une dynamique multiniveaux, à la croisée du national et de l’international. Si le niveau international allait dans le sens de l’institutionnalisation d’un cadre dédié à l’égalité de genre, sur le plan national en revanche, le gouvernement Aylwin (1990-1994) était confronté à l’opposition des partis de droite, relayant les positions de la hiérarchie ecclésiastique. Il est important en effet d’avoir à l’esprit que l’Église catholique est une organisation transnationale par excellence et que le Vatican jouit d’une représentation aux Nations unies. L’enjeu pour ce premier gouvernement démocratique était d’éviter que le Sernam apparaisse, aux yeux des partis de droite et de la démocratie chrétienne (dont une partie était sensible aux positions de la hiérarchie ecclésiastique), comme l’instrument du mouvement féministe. C’est la raison pour laquelle le Sernam se vit refuser le statut d’un ministère à part entière. Définie comme un service public dépendant du ministère de la Planification et de la Coopération (le Midieplan), l’agence voit cependant sa directrice obtenir le rang de ministre. De ce fait, le Sernam, créé pour coordonner, impulser et évaluer les politiques gouvernementales relatives aux droits des femmes, a un accès direct à la présidence, ce qui favorise son pouvoir d’action. Cependant, sa dépendance à l’égard des principales forces de la Concertación ne lui permettait pas de marquer son autonomie en pesant sur les priorités de l’agenda politique. L’opposition farouche de la droite et de la hiérarchie ecclésiastique s’éleva de nouveau sous le gouvernement Frei (1994-2000), à l’occasion de la présentation au Parlement du plan d’action du Sernam en vue de la conférence de Beijing. L’enjeu était d’éviter l’émergence de questions touchant à l’avortement et à l’ordre familial traditionnel.

  • 8 L’agence brésilienne du Fonds de développement des Nations unies pour la femme.

13Dans un tel contexte, les voix féministes se firent plutôt entendre en dehors du Sernam, à travers l’organisation de réseaux d’expertise comme que le Grupo Iniciativa Mujer (GIM). Rassemblant plusieurs ONG, institutions et programmes d’études de genre, le GIM fut créé avec l’appui d’Unifem-Brésil8, en vue de l’organisation de la conférence régionale des ONG, en 1994 à Mar del Plata, sous l’égide de la Cepal, pour préparer la conférence de Beijing. Le GIM s’imposait dès 1993 comme relais entre le Sernam et, essentiellement, le monde associatif féministe. À la faveur de la transition démocratique, le féminisme chilien, à l’instar des féminismes latino-américains, s’est largement institutionnalisé et professionnalisé, dans une logique de négociation, de coopération et d’expertise, s’inscrivant dans une dynamique multiniveaux qui offre des opportunités réelles, même si elles sont limitées, pour l’émergence du genre comme catégorie d’action publique.

14Les deux gouvernements suivants sont l’expression d’un changement au sein de la Concertación, puisque la présidence de la République revient aux socialistes Lagos (2000-2006) et Bachelet (2006-2010). La démocratie politique est en voie de consolidation, car le système politique voit progressivement s’ouvrir les « enclaves autoritaires » qui le verrouillaient [Garretón, 1995, p. 28]. La problématique des qualités de la démocratie (liberté, égalité, transparence de la gouvernance, etc.) peut donc émerger sous le gouvernement Lagos. Le discours présidentiel met l’accent en particulier sur le manque de participation citoyenne et la question des droits humains [PNUD, 1998]. Les associations de femmes posent la question des qualités de la démocratie à deux niveaux : d’une part, l’obtention d’une représentation politique égalitaire entre hommes et femmes et, d’autre part, la reconnaissance de nouveaux droits, les droits sexuels et reproductifs. La participation d’associations de femmes à la campagne présidentielle débouche sur un programme de genre qui met à l’ordre du jour les dossiers liés aux thèmes de la sexualité, de la violence domestique et de la santé reproductive, dans la perspective des droits de citoyenneté des femmes plutôt que du renforcement de la famille [Lagos, 1999]. Le basculement de la Concertación vers une présidence socialiste fut confirmé par l’élection, en janvier 2006, de Michelle Bachelet, une présidence qui ouvrit une nouvelle étape dans la consolidation de l’égalité de genre. Soulignons que Michelle Bachelet reçut les recommandations de plusieurs féministes institutionnelles pour sa campagne électorale. L’organisation Comunidad Mujer, créée en 2002 et se définissant comme indépendante du Sernam et transversale aux différentes associations de femmes, transmettait en effet les revendications féministes aux candidats au moment de la campagne présidentielle. Ainsi, le programme électoral de Michelle Bachelet s’inscrivait-il dans les perspectives internationales et transnationales d’un agenda de genre clairement structuré autour de l’articulation des droits de citoyenneté et des droits humains, mettant l’accent sur l’autonomie et l’empowerment des sujets sociaux [Bachelet, 2005 ; Sernam, 2007]. Les deux derniers gouvernements de la Concertación ont ainsi favorisé la consolidation du genre comme catégorie d’action publique.

L’égalité de genre sous les présidences démocrates-chrétiennes

15L’égalité de genre sous les présidences démocrates-chrétiennes Aylwin (1990-1994) et Frei (1994-2000) s’est caractérisée par un travail intense de mise en réseaux mené par le Sernam et le GIM.

16Dès le premier gouvernement démocratique, le Sernam initia des séminaires de formation, à l’échelle nationale et régionale. Ces formations furent mises en œuvre par des ONG féministes et par la Flacso (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales). Leur public cible était constitué d’agents administratifs de rang moyen, principalement des femmes. Ces formations ont ainsi constitué un point d’appui à la création de réseaux informels sensibles à l’idée d’égalité de genre au sein des différentes administrations de l’État. La stratégie du Sernam fut également d’établir des liens avec les ministères en charge de thématiques sociales, telles que le logement, la santé et le travail. Des commissions interministérielles furent créées pour mettre en œuvre les différents programmes pilotes élaborés par le Sernam. Ces commissions firent appel à l’expertise d’ONG spécialisées sur des dossiers tels que la violence intrafamiliale, le programme social pour les femmes seules avec enfants, ou encore le programme de prévention des grossesses adolescentes. Le Sernam nommait aussi en son sein des fonctionnaires en charge de ces secteurs et impulsait la création de nouvelles instances chargées de la problématique de genre dans différents ministères. Ce faisant, le Sernam identifiait les fonctionnaires qui devaient exécuter les politiques publiques ayant trait à la mise en application du plan d’égalité des chances et commençait à mettre en place des pratiques organisationnelles permettant non seulement d’aborder le caractère transversal de ces politiques, mais aussi de diffuser l’idée d’égalité de genre au sein des différentes administrations concernées.

17La plupart des associations appartenant au Grupo Iniciativa Mujer (GIM) se consacraient avant tout à la production de connaissances en matière d’égalité des individus devant la loi et d’égalité des chances entre hommes et femmes, ainsi qu’à la diffusion d’informations et la création de formations concernant les droits des femmes et les discriminations auxquelles elles sont en butte. Le GIM poursuivait l’objectif de « réunir et dynamiser les organisations de femmes à partir de l’élaboration d’un document national compilant leurs demandes » et de transmettre ces revendications aux institutions concernées par la conférence de Beijing – qui devait se tenir en 1995 – que ce soit au niveau national, régional ou international [GIM, 2002, p. 7]. Il s’agissait là d’un travail de réflexion sur le contenu et les formes prises par l’exclusion des femmes et les modalités de leur inclusion, ainsi que d’un travail d’élaboration de la normativité sociale. Ce travail s’exerçait à travers un lobbying auprès de la délégation officielle du Chili à la conférence de Beijing, la participation aux réseaux des organisations latino-américaines préparant le forum des ONG qui se tenait à Huairou en même temps que la conférence officielle des Nations unies et la diffusion de la plateforme d’action mondiale auprès des différentes organisations de femmes. Autant d’éléments qui témoignaient de l’ampleur de la professionnalisation des ONG et des centres ou programmes d’études féministes. Il en fut de même lorsque le GIM accrut sa vigilance à l’égard des institutions et des appareils d’État en élaborant un índice de compromiso cumplido (ICC) [Valdés, 2001 ; Valdés et Donoso, 2009], s’inspirant des indicateurs sexospécifiques élaborés par le PNUD [1995], mais aussi des travaux de terrains et des expertises développées par les groupes féministes participant au GIM [Marques-Pereira, 2012]. Notons que cet outil, faisant du genre à la fois un instrument d’analyse critique et un moyen technique pour évaluer le suivi des engagements du gouvernement après la conférence de Beijing, s’est diffusé dans les pays voisins, notamment au Pérou. Soulignons également que l’ICC fut utilisé comme un outil de pression et de négociation vis-à-vis des décideurs politiques. L’ICC a ainsi fait du genre une notion normative.

18Sous les présidences démocrates-chrétiennes, un cadrage conservateur de l’égalité de genre s’est mis en place, portant l’accent sur la famille et la vulnérabilité des femmes. L’émergence du genre comme catégorie d’action publique, puis sa consolidation, se manifestèrent au Chili à travers les deux premiers plans d’égalité des chances, lancés par le Sernam (Plan de igualdad de oportunidades 1994-1999, puis 2000-2010) [Sernam, 1994 et 2000]. Ils furent élaborés lors des dernières années de chacun des deux premiers gouvernements démocratiques, sous les présidences respectives de Patricio Aylwin et de Eduardo Frei.

19Le premier plan était centré sur les femmes vulnérables. Les discriminations de genre étaient étudiées à travers le prisme de la vulnérabilité et non pas de la capacité d’agency (d’action) des femmes à lutter contre les discriminations. Rien d’étonnant dès lors que l’un des principaux thèmes de ce premier plan fut celui des femmes pauvres, et plus particulièrement des femmes seules avec enfants. La pauvreté des femmes était considérée par rapport aux politiques sociales ciblées et définies comme compensatoires des politiques d’ajustement structurel. La lutte contre les discriminations de genre pouvait ainsi faire écho aux cadres cognitifs du discours de la Cepal de l’époque, fondés sur la croissance et l’équité [Cepal, 1990 et 1997], et des discours présidentiels généraux, axés notamment sur le développement économique et la justice sociale [Guzmán, 2011, p. 96]. Ces discours présidentiels n’évoquaient la situation des femmes que lorsqu’il s’agissait de faire référence soit aux thèmes de la pauvreté et de la vulnérabilité sociale, soit aux engagements internationaux du Chili à ce propos. Rien d’étonnant non plus à ce que les revendications d’individuation, telles que le droit au divorce, à la liberté reproductive et à l’accès à la représentation politique, n’aient pas fait partie des priorités politiques de la direction du Sernam à l’époque du premier gouvernement démocratique. Ces dossiers mettaient en effet l’accent sur les droits individuels des femmes et entraient en contradiction avec la valorisation de la famille comme espace de complémentarité des rôles sexués. En tout état de cause, le Sernam ne pouvait apparaître comme un instrument aux mains des féministes. Le deuxième gouvernement s’attacha à la mise en œuvre du premier plan d’égalité des chances, à l’approbation des lois sur la violence intrafamiliale et sur la filiation (mettant à égalité devant la loi tous les enfants, qu’ils soient issus du mariage ou d’une union libre), ainsi qu’à la poursuite des débats sur le divorce. Autant de réformes qui durent affronter l’opposition de la droite. Il n’est pas surprenant, de nouveau, que la valorisation de la famille et de la maternité ait été réaffirmée, au détriment des droits individuels des femmes ; même si, pour la première fois, l’existence d’une société sécularisée et d’une diversité familiale était reconnue. Il n’en demeure pas moins qu’à l’époque, le genre comme catégorie d’action publique n’était concevable que dans les cadres cognitifs de la vulnérabilité sociale des femmes (c’est-à-dire de l’axe des programmes pilotes élaborés par le Sernam), des cadres fort éloignés de l’idée d’individuation et d’autonomie.

20Cependant, le deuxième plan d’égalité des chances (Plan de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres 2000-2010), élaboré durant la dernière année du gouvernement Frei, exprimait la volonté du Sernam d’inclure formellement l’idée d’égalité des chances dans les engagements que les candidats présidentiels de la Concertación auraient à prendre durant leur campagne électorale. Avec ce deuxième plan, une légitimation et une institutionnalisation explicites de l’égalité de genre comme norme d’action publique se dessinaient plus clairement. La nouveauté de ce plan résidait également dans la volonté de mettre l’accent sur la diversité des groupes de femmes, au-delà des seules femmes pauvres, et sur leur participation sociale et politique. De plus, la perspective générale qu’il développait était explicitement celle des droits de citoyenneté. Enfin, le plan rompait avec la logique de mise en œuvre sectorielle des politiques d’égalité qui avait sous-tendu les objectifs du premier plan, pour adopter une logique de gender mainstreaming.

L’égalité de genre sous les présidences socialistes

  • 9 Le gender budgeting étant l’évaluation des budgets afférents aux différentes politiques publiques, (...)

21Les présidences socialistes impulsent la mise en œuvre d’un nouveau cadre institutionnel : le gender mainstreaming. En effet, la consolidation du genre comme catégorie d’action publique est certainement redevable du gender mainstreaming dans le cas du Programa Marco de Mejoramiento de la Gestión (PMG), lancé par le gouvernement Lagos. Approuvé en 2001, le gender mainstreaming chilien conférait au Sernam un pouvoir d’action et d’interaction avec les différents ministères et services administratifs d’autant plus important qu’il fut conçu dans le cadre du gender budgeting9. En outre, le Sernam se voyait attribuer des fonctions de diagnostic, d’évaluation et de suivi des différentes politiques publiques et services publics. Si l’on garde à l’esprit que le PMG est assorti d’un système de reconnaissance et de sanctions financières selon que le Sernam donne ou non son approbation, on peut mesurer à quel point cette agence étatique a vu sa légitimité institutionnelle s’accroître. Elle était en outre renforcée sur le plan international par le PNUD qui présentait le Sernam comme un exemple de bonnes pratiques en matière de gender mainstreaming pour l’ensemble de l’Amérique latine [PNUD, 2006].

22Sous le gouvernement de Ricardo Lagos, le Sernam fut capable d’utiliser les nouvelles opportunités ouvertes par le PMG pour promouvoir le gender mainstreaming. Ce faisant, il établit des liens avec des équipes de différents ministères, des centres d’études ou des associations féministes. Il entreprit également d’asseoir ses propositions sur la comparaison de réformes mises en œuvre par d’autres pays suivant les recommandations des organisations internationales. Recourant ainsi à l’objectivation de la comparaison internationale et à l’appui de la mise en réseaux d’expertise, le Sernam continuait à diffuser l’idée d’égalité de genre au sein des politiques publiques et dans les services publics, en instaurant des programmes de formation sur le genre, et plus particulièrement sur le gender mainstreaming, dans le cadre du PMG. Certes, de telles initiatives ont suscité des résistances, mais le pouvoir de validation et de sanction dont disposait le Sernam sur les administrations réticentes facilitait la diffusion de l’idée d’égalité de genre. En outre, il pouvait s’appuyer sur des attaches déjà établies antérieurement, en particulier avec les ministères de la Santé et du Travail.

23Le gouvernement Bachelet, quant à lui, permit d’accroître encore davantage la légitimité du Sernam. Ainsi, la ministre du Sernam fut intégrée au Conseil des ministres chargé d’élaborer la réforme du budget. En outre, ce gouvernement augmentait le budget du Sernam et systématisait la perspective de genre dans l’ensemble des politiques publiques. C’est dans ce contexte que le Sernam élabora l’agenda de genre 2006-2010 qui fut repris dans le discours présidentiel en séance plénière du Congrès le 21 mai 2006. Michelle Bachelet créa également un conseil ministériel de genre auprès du Conseil des ministres de l’égalité des chances, créé en 2000 par Ricardo Lagos. Autant d’éléments qui allaient contribuer à stabiliser et à formaliser les interactions ministérielles autour du gender mainstreaming.

24Un nouveau cadrage de l’égalité de genre, fondé sur l’individuation des femmes, se mit en place sous les présidences socialistes. Le gouvernement Lagos réussit à obtenir deux avancées concernant l’individuation des femmes : la modification de la loi sur la violence intrafamiliale, d’une part, et l’adoption d’une loi permettant le divorce, de l’autre. En effet, la ministre du Sernam, en coordination avec le ministère de la Justice, reprit la proposition de loi élaborée par deux parlementaires féministes (María Antonieta Saa et Adriana Muñoz) et soutenue par le réseau Red Chilena contra la Violencia hacia las Mujeres. Le projet fut approuvé en 2005 en s’appuyant sur la Cedaw et la convention de Belém do Pará, mettant ainsi l’accent sur les droits des femmes (loi n° 20.066 de 2005). En ce qui concerne le divorce, il fut légalement reconnu en 2004, malgré les positions conservatrices des partis de droite et de l’Église, ainsi que de certains démocrates-chrétiens (loi n° 19.947 de 2004). De fait, ces pressions empêchèrent que l’autonomie des personnes soit pleinement reconnue et firent pencher la balance en faveur d’une conception du divorce axée sur la faute. Par ailleurs, certaines revendications de droits restent taboues ou, tout au moins, difficiles à transformer en enjeux politiques négociables, tant ces derniers peuvent mettre en cause des consensus établis. Ainsi, il faut relever qu’en général, les pays latino-américains ne prétendent pas entamer de processus de dépénalisation de l’avortement médical, alors que, dans la perspective de construction d’une nouvelle normativité sociale, le planning familial est désormais présenté par les instances internationales comme un droit humain indépendant de toute justification démographique et économique. Ce processus va de pair avec la mise sur pied de réseaux transnationaux liés à l’enjeu des droits reproductifs, tels que la Red de Salud de las Mujeres Latinoamericanas y Caribeñas.

  • 10 La plupart des pays latino-américains (à l’exception du Chili, de Cuba et du Salvador) ont ratifié (...)

25Dans cette perspective, la présentation au Parlement chilien, en octobre 2000, d’une proposition de loi-cadre sur les droits sexuels et reproductifs constituait certainement un jalon important dans le débat public. L’initiative de parlementaires progressistes, élaborée en lien avec des associations féministes et autres entités travaillant sur le thème de la sexualité et de la santé reproductive, reconnaissait le droit à la liberté sexuelle et reproductive, tout comme le droit à la santé, dans le cadre plus large de la reconnaissance des droits humains. Les organisations et les individus à l’origine de cette initiative formèrent un réseau d’activistes, le Grupo Ampliado de Proyecto Ley Marco de Derechos Sexuales y Reproductivos, ayant comme objectif de jouer un rôle de pilotage des politiques publiques et s’appuyant sur les recommandations émises par le comité de la Cedaw au gouvernement chilien [Cedaw, 1999]. Ce projet, approuvé par le Sernam, fut envoyé par l’exécutif au législatif, toujours en faisant pression sur les démocrates-chrétiens, mais ne put être mis en discussion avant 2008. Par ailleurs, d’autres initiatives en matière de santé reproductive, prises par le ministère de la Santé et soutenues par la ministre du Sernam, la socialiste Adriana del Piano, firent l’objet des habituelles oppositions. C’est dans cette optique que les partis conservateur et de droite Renovación Nacional (RN) et Unión Demócrata Independiente (UDI), aux côtés du clergé, se sont opposés à ce que le Chili puisse ratifier le protocole facultatif de la Cedaw, sous prétexte qu’une telle ratification ôterait au pays sa souveraineté nationale et le contraindrait à légaliser l’avortement10. Le risque d’un rejet par le Parlement conduisit le gouvernement Lagos à retirer le projet de la discussion législative.

26Sous le gouvernement Bachelet, le débat devint plus aigu en 2006, à la suite de l’initiative du ministère de la Santé visant à distribuer des contraceptifs d’urgence au sein des services publics de santé et aux personnes de plus de 14 ans, sans l’autorisation de leurs parents. Une telle initiative faisait écho aux campagnes transnationales latino-américaines organisées en faveur de la dépénalisation de l’avortement. Face à une pareille décision, les forces de l’opposition promurent une judiciarisation du débat. Le rejet de la mesure par le tribunal constitutionnel réactiva la campagne en faveur des droits reproductifs et sexuels et le gouvernement envoya au Parlement un projet de loi autorisant les contraceptifs d’urgence. Grâce à l’appui de quelques voix dissidentes au sein de la RN et de l’UDI, le projet fut voté et reconnu par le tribunal constitutionnel en janvier 2010 [Le Trividic, 2013].

27Un ultime enjeu d’importance pour l’individuation des femmes, en particulier pour leur citoyenneté, est pris en compte par les gouvernements Lagos et Bachelet : la question de la représentation politique égalitaire entre hommes et femmes. À cet égard, il faut noter l’augmentation du nombre de femmes à des fonctions d’élues et de cadres sous les gouvernements de Ricardo Lagos, et surtout de Michelle Bachelet qui instaura le premier gouvernement paritaire au Chili – et en Amérique latine – et plaça des femmes laïques et progressistes à des postes ministériels d’importance [Marques-Pereira, 2011]. Cependant, la sous-représentation politique des femmes continue de poser problème au Chili, comme dans le reste de l’Amérique latine, même si la plupart des pays ont adopté des quotas [Schwindt-Bayer, 2010]. En ce qui concerne la démocratisation politique, la représentation des femmes dans les différentes instances de décision demeure un enjeu porté à un niveau national par certaines ONG de femmes, ou à un niveau transnational par des réseaux comme le Comité Latinoamericano de Derechos de las Mujeres ou la Red de Educación Popular entre Mujeres. Les quotas furent défendus par des ONG comme l’Instituto de la Mujer, la Fundación Ideas ou le Centro de Estudios de la Mujer, mais les tentatives de réformes n’aboutirent pas sous le gouvernement de Michelle Bachelet. Ce n’est qu’en janvier 2015 que le Chili adopta une loi de quotas. Si le gouvernement Bachelet ne put mettre en place l’ensemble de son programme de genre, il n’en demeure pas moins qu’il constitua une étape cruciale dans la consolidation du genre comme catégorie d’action publique, au point qu’il est permis de se poser la question suivante : le Chili de Bachelet représente-t-il le « genre au pouvoir » [Valdés, 2010] ?

Conclusion

28Il est ainsi mis en évidence la façon dont le genre devient une catégorie d’action publique au Chili sous les quatre gouvernements de la Concertación ; ceci dans une dynamique multiniveaux, à la croisée du national, de l’international et du transnational. Dans une démarche diachronique, nous avons mis en lumière les éléments d’ordre contextuel qui ont permis de créer un espace politique d’ouverture aux politiques d’égalité de genre. Ainsi, il apparaît que si les deux premiers gouvernements démocratiques sous les présidences des démocrates-chrétiens Aylwin et Frei ont connu l’émergence du genre comme catégorie d’action publique, sa consolidation a été rendue possible par un changement des rapports de force dans la Concertación. En effet, les présidences de Lagos et Bachelet ont constitué des opportunités politiques pour de nouveaux cadres cognitifs. Les voix à la fois socialistes et laïques ont permis l’expression d’un nouveau cadrage des politiques d’égalité de genre : l’individuation des femmes au cœur de leurs droits de citoyenneté vient remplacer des représentations centrées sur un familialisme traditionaliste et l’idée de la vulnérabilité de la femme.

29Certes, le machisme et le poids de l’Église n’ont pas disparu, mais le Chili a récupéré sa légitimité internationale, notamment en créant les cadres institutionnels dédiés aux droits des femmes, en ratifiant les conventions internationales les plus importantes en la matière, en faisant entrer sa législation nationale en conformité avec ses engagements internationaux et en inscrivant à l’agenda des politiques d’égalité de genre. Autant d’éléments qui sont le fruit d’opportunités politiques ayant progressivement desserré les « enclaves autoritaires » [Garretón, 1995, p. 28] et qui laissent place au déploiement d’acteurs travaillant dans des réseaux sensibles ou favorables à l’égalité de genre. Les réseaux d’expertise, associatifs, professionnels et transnationaux ont modifié les cadres cognitifs en matière de droits des femmes et ont permis la réception de la catégorie du genre, en s’appuyant sur le féminisme institutionnalisé, à la fois dans le système onusien et dans les réseaux nationaux.

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Bibliographie

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Notes

1 La Concertación de partidos por la democracia, fondée en 1988 et dissoute en 2013, était formée par les partis suivants : Partido Demócrata Cristiano, Partido por la democracia, Partido Radical Socialdemócrata et Partido Socialista. D’autres partis et mouvements politiques des années 1980 en firent partie (comme le MAPU Obrero Campesino ou le Partido Liberal), avant d’être dissous ou fusionnés avec d’autres partis.

2 Nicole Forstenzer a dressé un tel bilan dans sa thèse de doctorat publiée chez L’Harmattan [Forstenzer, 2012]. Cet excellent travail est une étude d’un cas national centrée sur l’idée d’une dépolitisation du féminisme.

3 Le terme « fémocrate » désigne les féministes travaillant dans les organisations internationales ou au sein des institutions étatiques.

4 Par « international », on fera référence aux communautés d’États-nations souverains, telles que l’ONU.

5 Par « transnational », on se reportera aux acteurs ou associations se déployant sur la scène mondiale ou régionale, au-delà du cadre étatique national (organisations de femmes ou féministes).

6 Pour une mise en lumière des fondements épistémologiques de cette approche, cf. Déloye [2003].

7 Le gender mainstreaming évaluant l’ensemble des politiques publiques à la lumière de leurs effets différenciés entre hommes et femmes.

8 L’agence brésilienne du Fonds de développement des Nations unies pour la femme.

9 Le gender budgeting étant l’évaluation des budgets afférents aux différentes politiques publiques, afin de déceler les disparités de ressources entre hommes et femmes.

10 La plupart des pays latino-américains (à l’exception du Chili, de Cuba et du Salvador) ont ratifié le protocole facultatif de la Cedaw, adopté par l’Assemblée générale des Nations unies en 1999. Par ce protocole, les États signataires reconnaissent la compétence du comité de la Cedaw à recevoir et à prendre en considération les plaintes pour faits de discrimination de genre, exprimées par des individus ou des organisations de la société civile.

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Pour citer cet article

Référence papier

Bérengère Marques-Pereira, « Politiques d’égalité de genre au Chili sous les gouvernements de la Concertación (1990-2010) », Cahiers des Amériques latines, 80 | 2015, 129-144.

Référence électronique

Bérengère Marques-Pereira, « Politiques d’égalité de genre au Chili sous les gouvernements de la Concertación (1990-2010) », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 80 | 2015, mis en ligne le 21 juillet 2016, consulté le 22 février 2017. URL : http://cal.revues.org/4159 ; DOI : 10.4000/cal.4159

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Auteur

Bérengère Marques-Pereira

Bérengère Marques-Pereira est professeure de l’université libre de Bruxelles. Elle coordonne le groupe de travail « Genre & politique » de l’Association belge de science politique (ABSP), créé en 2003 à son initiative. Après avoir dirigé le Centre de sociologie politique et le groupe d’études latino-américaines de l’Institut de sociologie à l’université libre de Bruxelles, elle a regroupé ces entités au sein d’un nouveau centre, Metices. Bérengère Marques-Pereira est l’auteure de nombreuses publications sur la citoyenneté politique et sociale des femmes en Amérique latine et en Europe, ainsi que sur la politique latino-américaine.

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