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Dossier. La question environnementale en Amérique latine

Des pôles de croissance au développement durable

Vers de nouvelles formes de gestion des ressources naturelles dans les espaces périphériques latino-américains ?
Didier Ramousse
p. 15-29

Résumés

Ce texte met en évidence les ruptures et continuités dans la gestion des ressources naturelles, en fonction des paradigmes de développement ayant prévalu dans les espaces périphériques latino-américains. Les pôles de croissance des années 1960 à 1980, fondés sur l’exploitation des ressources naturelles, ont été l’instrument de politiques de développement et d’aménagement régional plus attentives à homogénéiser le territoire national grâce aux migrations et à une modernisation standard qu’à préserver l’environnement et le patrimoine des populations locales. La crise de ce modèle a ouvert la voie à de nouvelles formes de gouvernance ancrées territorialement, mais les tensions entre les acteurs intervenant aux différentes échelles rendent problématique l’intégration entre conservation de la nature et développement.

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Texte intégral

1Le concept de développement durable s’affirme à la fin des années 1980, alors que les politiques traditionnelles de développement sont remises en cause par la vague néolibérale et que certaines voix dénoncent l’échec d’un modèle occidental historiquement daté. L’idée visant à reproduire au Sud le processus d’industrialisation et de modernisation expérimenté avec succès par les pays du Nord s’est imposée en Amérique latine dans la seconde moitié du xxe siècle. Cette stratégie a favorisé une diversification des activités économiques et une augmentation du niveau de vie de la société malgré la persistance de fortes inégalités, avant que la plupart des pays en voie de développement ne se retrouvent piégés dans une situation d’endettement et de dépendance accrue. Les pôles de croissance, fondés sur l’exploitation et la transformation des ressources naturelles dans le cadre de grands projets s’inscrivant dans la logique de substitution aux importations, ont constitué un des paradigmes de l’ancien modèle de développement pour les espaces périphériques de l’Amérique latine. Puis l’aide au développement s’est tarie et l’accès au crédit est devenu plus difficile, précipitant les États latino-américains dans une spirale régressive au cours de la décennie 1980.

2Au lendemain de la Conférence de Rio (1992), la notion de développement durable s’est diffusée en Amérique latine sous la pression des institutions internationales et d’ONG disposant de relais sur place pour proposer une alternative face à l’affaiblissement du rôle de l’État et à l’effondrement de l’ancien modèle. La formule magique allie en principe croissance de la production, meilleure répartition des richesses et préservation de la planète pour les générations futures, même si la dimension environnementale tend souvent à occulter les volets économique et social. La fin du xxe siècle a été ainsi marquée par l’expansion des aires protégées : le développement durable, associé aux aires protégées érigées en réserves stratégiques ou vouées à une gestion patrimoniale, constitue un nouveau paradigme. Malgré les efforts déployés pour intégrer conservation et développement, ces stratégies ne renvoient-telles pas à « un nouvel usage occidental du monde » ?

3L’objectif de développement durable conditionne les programmes internationaux de coopération et la répartition des financements attribués à tel secteur ou zone géographique aux dépens des autres, la protection d’une nature idéalisée ayant supplanté la lutte contre la pauvreté. Même si des pays comme le Brésil ont compris que l’affirmation d’une sensibilité verte pouvait leur éviter des ingérences fâcheuses, les politiques environnementales ne sont jamais purement nationales, pas plus que les modalités de gestion locale ou décentralisée des ressources ne sont purement locales. Les stratégies, les enjeux et les débats locaux sont traversés par le global, que ce soit en termes de représentations exogènes, d’acteurs extérieurs ou d’intermédiaires jouant à l’interface des différents échelons. Le contrôle des ressources naturelles demeurant un enjeu déterminant dans les relations économiques et géopolitiques internationales, l’accès à celles-ci est au centre des préoccupations stratégiques des grandes puissances, de même que les questions relatives aux représentations, à l’appropriation, à la gestion et à la valorisation des ressources localisées sont au cœur des réflexions sur le développement durable des territoires [Gecorev, 2006]. On peut alors se demander si l’argument du développement durable n’est pas le nouveau moyen utilisé par les pays du Nord pour exercer un contrôle indirect sur les ressources du Sud.

Les conditions d’émergence de la notion de développement durable dans les espaces périphériques latino-américains

4La notion de développement durable occupe une place croissante dans les débats en Amérique latine, où elle est reprise tant par les acteurs publics que par les acteurs privés dans le sillage des organismes internationaux et du monde associatif. Mais cette expression est souvent utilisée comme levier de communication et de marketing, sans engagement sur des objectifs précis. Au-delà d’un discours consensuel sur la nécessité de mettre en œuvre un développement durable, les actes qui traduiraient dans les faits ce concept aux multiples interprétations sont encore peu nombreux. Ils se heurtent au modèle économique dominant et relèvent plus d’actions isolées que d’une stratégie politique, alors qu’une telle orientation implique une refondation des rapports entre société, économie et environnement s’appuyant sur un changement culturel.

5Dans un continent où l’histoire économique a été caractérisée par une succession de cycles d’exploitation rapide des ressources naturelles, celles-ci ont longtemps alimenté et continuent d’alimenter un courant d’exportations primaires vers les pays industrialisés. Mais, à partir des années 1960, la théorie des pôles de croissance a inspiré des stratégies volontaristes fondées sur leur transformation. Des complexes sidérurgiques ou pétrochimiques ont surgi à proximité des sources d’énergie et des gisements de matières premières dans les espaces périphériques du Mexique, du Brésil, de l’Argentine et du Venezuela, introduisant une rupture avec le schéma de concentration des investissements industriels dans les régions centrales du Nord et du Sud. Ces grands aménagements ont aussi débouché sur un bouleversement des écosystèmes, ainsi que sur des phénomènes d’exclusion et de marginalisation.

6Au lendemain de la Conférence mondiale de Stockholm sur l’environnement (1972), qui témoigne de l’émergence d’une conscience écologique à l’échelle planétaire, l’Amérique latine n’est pas restée longtemps étrangère aux préoccupations relatives à la protection de l’environnement. En effet, le « pillage de l’Amazonie » a été un des principaux détonateurs de la mobilisation internationale en faveur d’un écodéveloppement intégrant les considérations d’ordre écologique à côté des impératifs économiques et sociaux. En liaison avec la diffusion du concept de développement durable prôné par le rapport Brundtland [1988], la Conférence de Rio a marqué en 1992 un tournant dans les discours et certains comportements en Amérique latine. Cependant l’imprécision du concept a contribué à en faire un alibi qui permet seulement d’aménager à la marge les modes d’exploitation, grâce à l’incorporation de quelques paramètres environnementaux ou à la constitution d’îlots de protection précaires. Bref, la volonté de concilier les préoccupations des pouvoirs publics, des partisans de la conservation et des praticiens du développement a donné naissance à une approche plus ou moins consensuelle et réformiste de cette notion.

7On ne peut envisager un développement durable sans une remise en question des pratiques individuelles et collectives, ainsi que des formes supérieures d’organisation des sociétés. La progression des activités extractives ou prédatrices n’a pas été endiguée par la multiplication des aires protégées, dont une partie a été érigée en réserves stratégiques dans une optique « ressourciste » (resource conservation). Quand il y a une demande pour des ressources naturelles convoitées ou la consommation touristique de paysages emblématiques, la tentation de leur exploitation commerciale est forte pour des États prisonniers de leur dette extérieure et des entreprises attirées par des gains rapides, sans que l’environnement et le sort des populations locales soient toujours pris en considération. Le renversement des priorités passe donc par un changement de valeurs, de sorte que les finalités du développement soient identifiées avec les nécessités humaines fondamentales dans le respect de l’environnement. Les solutions aux problèmes résultant des interactions entre l’homme et son environnement (gestion des ressources naturelles, prévention des risques, qualité de vie, etc.) nécessitent donc le recours à des modes stratégiques d’intervention pour faire converger les logiques d’acteurs et parvenir à une harmonisation des besoins spatiaux de l’économie et de la société avec la dynamique écologique et culturelle des territoires.

8Au cours des trente dernières années la question environnementale s’est progressivement immiscée dans les analyses sur le développement en Amérique latine [Gligo, 2001]. Tous les gouvernements de la région ont, à des degrés divers, inscrit cette problématique dans un cadre administratif et juridique afin de promouvoir des politiques environnementales. Dans le sillage de la démocratisation, certaines fractions de la société civile se sont mobilisées en interaction avec les organismes internationaux, les agents économiques et les pouvoirs publics, pour conduire des expériences plus respectueuses de l’environnement. Peut-on parler pour autant de progrès dans la voie d’un développement durable ?

9Le Venezuela est le premier pays d’Amérique latine à avoir créé en 1974 un ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles (MARNR), le Mexique, l’Argentine et le Brésil se dotant à la même époque de secrétariats d’État à l’environnement. Dans les pays andins, des instituts de gestion des ressources naturelles liés aux secteurs agropastoral, halieutique ou minier ont vu le jour, tandis que la politique environnementale de la zone caraïbe s’articulait plutôt avec le secteur du tourisme. Après l’adoption de la constitution de 1988, un institut (IBAMA) gérant un fonds national de l’environnement a été créé au Brésil pour agir en faveur de la protection de la faune et de la flore. Mais, face à l’ampleur de la tâche, les organismes en charge de l’environnement ont disposé de peu de moyens, de telle sorte que la capacité des pouvoirs publics à enrayer la détérioration des écosystèmes et à contrôler la pollution est demeurée limitée.

10Des changements sont pourtant intervenus au lendemain du Sommet de la Terre à Rio de Janeiro. La législation environnementale a enregistré des progrès significatifs au cours de cette période, en liaison avec la mise en place d’instruments de planification et de normes techniques pour l’aménagement du territoire et les études d’impact, le contrôle de la pollution et les systèmes d’aires protégées. Les États de la région ont élaboré deux stratégies distinctes : l’une considère l’environnement comme un secteur à part entière, tandis que l’autre le perçoit comme un thème transversal. On relève dans plusieurs pays (Venezuela, Argentine, Brésil, Colombie, Équateur, Mexique, Bolivie) l’existence de ministères de l’Environnement ou du Développement durable, dont les compétences englobent la lutte contre la pollution et la gestion des ressources naturelles et hydriques. D’autres nations ont opté pour la création de Commissions ou Conseils intersectoriels de l’Environnement (Chili, Pérou).

11Parallèlement au nouveau cadre administratif et législatif défini par les pouvoirs publics, dans un contexte influencé par les processus de démocratisation et de libéralisation économique, cette décennie a été marquée par la prolifération des initiatives émanant de fondations privées ou d’ONG en faveur de l’environnement. Celles-ci ont consolidé leur présence en Amérique latine après la Conférence de Rio, en se rapprochant des ONG de développement rural pour combiner protection de l’environnement et lutte contre la pauvreté. Le sous-continent est alors devenu une cible prioritaire pour les organisations de conservation de la nature du Nord, qui constituent un relais privilégié des organismes de financement internationaux dont l’aide est conditionnée à la prise en compte du facteur environnemental [Dumoulin-Kervran, 2006]. Mais des contradictions subsistent entre la pression exercée sur les ressources naturelles et les impératifs environnementaux, alors que les pays latino-américains ont souscrit à la plupart des conventions internationales sur l’environnement et amorcé une coopération régionale dans ce domaine.

12Malgré les efforts pour prendre en compte l’impact des politiques de développement sur l’environnement, la dégradation de celui-ci menace certains espaces périphériques de faible densité, sensibles aux perturbations et voués à l’exploitation des ressources naturelles. L’Amérique latine n’est pas parvenue à rompre avec les cycles économiques spéculatifs ayant marqué son histoire depuis les débuts de la conquête et de la colonisation : de nouveaux booms liés à l’exploitation des ressources du sous-sol (Bolivie, Argentine, Venezuela), à la culture du soja (Argentine, Brésil, Paraguay, Bolivie), à l’intensification de la pêche et de l’aquaculture (Argentine, Chili) ou à l’essor mal maîtrisé du tourisme dans certaines régions, peuvent mettre en péril l’intégrité des patrimoines naturel et culturel des pays concernés. Cependant les questions de régulation territoriale sont revenues à l’ordre du jour avec l’expansion des aires protégées, en stimulant la réflexion sur la mise en place de nouveaux instruments de gouvernance destinés à encadrer les interactions entre société, économie et environnement.

13Des territoires appréhendés comme des réserves stratégiques (Amazonie, Patagonie) sont confrontés à la nécessité d’articuler les dynamiques liées à la mondialisation avec des stratégies de développement local, dans une logique de rupture avec les formes d’exploitation primaire qui y ont longtemps prévalu. La conservation des sols et leur utilisation raisonnée, celle des ressources en eau, en biodiversité, en énergies fossiles et en minerais, impliquent de prendre conscience qu’elles représentent un patrimoine dont les sociétés contemporaines sont dépositaires avec la mission de le transmettre dans les meilleures conditions possibles aux générations futures. Le patrimoine naturel est souvent indissociable des paysages et des sociétés qui les ont façonnés. Largement invoqué dans l’approche territoriale des trajectoires de développement durable, le patrimoine est constitué d’éléments naturels et culturels. Il renvoie à un héritage et à un ancrage dans un espace identitaire, où il fait l’objet d’une appropriation collective pouvant induire des formes de gestion concertée.

14Pour illustrer ces réflexions il est possible de mieux cerner les ruptures, continuités et défis, liés aux modèles de développement se référant soit aux pôles de croissance soit à un hypothétique développement durable fondé sur une gestion patrimoniale des ressources.

Les pôles de croissance « périphériques » : illusions et héritages

15Dans la seconde moitié du xxe siècle les politiques inspirées par la théorie des pôles de croissance ont donné lieu à de grands aménagements dans les périphéries latino-américaines, à l’origine de nouveaux déséquilibres aux plans écologique, social et territorial.

16La notion de pôle de croissance se réfère à une activité motrice qui exerce des effets d’entraînement auprès d’unités subordonnées, en engendrant une croissance déséquilibrée au niveau sectoriel et des effets d’agglomération au plan spatial [Perroux, 1955]. Cette approche a été utilisée comme outil de développement dans plusieurs pays latino-américains, où la création de nouveaux foyers d’industrie lourde a été associée à des opérations de planification urbaine et régionale pour promouvoir un rééquilibrage des espaces nationaux [Friedmann, 1969]. L’agglomération de Ciudad Guayana a surgi dans ce contexte à la confluence de l’Orénoque et du Caroni, en 1961, en liaison avec un pôle métallurgique ayant mis à profit les ressources minières et le potentiel hydroélectrique du massif guyanais pour développer la sidérurgie et l’industrie de l’aluminium. D’autres foyers industriels périphériques fondés sur l’exploitation des ressources naturelles en minerais, bois, énergies fossile et hydraulique, ont vu le jour dans le cadre des politiques de développement régional mises en œuvre sur la côte du Golfe du Mexique et celle du Pacifique, sur le littoral du Nordeste brésilien et en Amazonie, dans les zones pétrolières de l’Ouest et du Nord-Est vénézuélien ou bien encore dans le Sud de l’Argentine et du Chili. La théorie des pôles de croissance a également trouvé des applications dans d’autres domaines que l’industrie lourde, puisque les grands complexes touristiques littoraux planifiés au Mexique sur le modèle de Cancún sont assimilables à des pôles de développement.

17L’État a joué alors un rôle moteur dans la réalisation des grands projets de développement « périphériques », en ouvrant ainsi la voie aux investissements du secteur privé. Les grandes entreprises publiques, les fonds nationaux d’investissement (Fonatur pour le tourisme au Mexique) et les corporations de développement régional contrôlées par l’État (Sudene, Sudam, Corporation vénézuélienne de Guyane) ont été les maîtres d’œuvre de ces opérations. La diffusion de modèles standard et la consolidation de technostructures ont contribué à la normalisation économique et à l’homogénéisation des territoires, avec la création de pôles qui irradient autant du pouvoir que du développement. Cette volonté politique a pu s’exercer à l’encontre des groupes économiques régionaux, en privilégiant des partenariats nationaux ou internationaux dans le cadre d’entreprises mixtes. Les populations locales ont été confrontées aux expropriations foncières, aux travaux d’aménagement et aux bouleversements du marché du travail induits par les pôles de développement, sans toujours parvenir à s’insérer dans les nouvelles activités. Il y a donc eu des gagnants et des perdants à la suite de décisions prises en fonction d’impératifs économiques et politiques nationaux, aux dépens de l’environnement et de la satisfaction des besoins sociaux les plus urgents.

18Les retombées des pôles de développement ont été assez inégales en termes d’emplois et de bénéfices économiques. Après la phase des grands travaux d’aménagement mobilisant une main-d’œuvre peu qualifiée, la création d’emplois et les gains liés à l’essor de la production ont été plus ou moins importants selon la taille des pôles et le type d’activité. Les emplois directs engendrés par le complexe producteur d’acier et d’aluminium de Ciudad Guayana sont à l’origine d’un appel de main-d’œuvre provenant du reste du pays. Ils s’élevaient à près de 40 000 en 1989, avant d’être divisés par quatre au terme du processus de restructuration et de privatisation des années 1990. Il faut y ajouter les emplois indirects résultant des enchaînements productifs et des effets d’entraînement exercés sur les services, qui ont assuré la croissance rapide de l’agglomération, même si les activités de transformation de la filière métal-mécanique se concentrent dans la région du littoral central vénézuélien.

19L’inauguration du pôle touristique de Cancún sur le littoral du Yucatán, en 1975, s’inscrit dans la même logique de « fordisme périphérique d’État » [Hiernaux, 2006]. Ceci est renforcé par la reproduction d’un tourisme de masse, fondé sur l’implantation de grandes chaînes hôtelières et le transport aérien, dans le cadre d’une division du travail où les services touristiques sont assurés par des populations rurales sous-qualifiées tandis que les cadres viennent de la capitale ou de l’étranger. D’un point de vue économique le tourisme a été un complément de l’industrialisation, en offrant des emplois (dont une majorité d’emplois indirects dans le secteur informel) et en contribuant pour plus de 7 % au PIB du Mexique.

20Il a parfois fallu attendre assez longtemps pour que les bénéfices générés par ces grands projets compensent les investissements énormes réalisés (de l’ordre de un à plusieurs milliards de dollars) ou les sacrifices consentis en termes de subsides et de ressources fiscales non perçues. Quant à l’apport de devises lié au tourisme, il a été réduit par la prépondérance d’un modèle qui ne favorise pas la transmission intégrale des dépenses effectuées pour l’achat de prestations touristiques aux structures locales réceptrices. La principale externalité négative dérivée des pôles de développement concerne les dommages causés au milieu naturel, avec leur cortège de conséquences au plan social. Les atteintes à l’environnement peuvent même sembler irréversibles dans le bassin du lac de Maracaibo, où l’exploitation pétrolière a cumulé ses effets à long terme avec les pollutions diverses dues au complexe pétrochimique d’El Tablazo inauguré en 1974 [Ramousse, 1997]. Les conditions dans lesquelles le potentiel minier et hydroélectrique de l’Amazonie a été exploité sont aussi révélatrices de la conception de l’industrialisation et de la modernisation qui s’est imposée au Brésil après le coup d’État militaire de 1964, en relation avec la volonté d’intégrer cette vaste région à la dynamique économique du pays. Le projet Grand Carajas s’inscrit dans la continuité de cette politique avec l’appui de financements internationaux. Le barrage de Tucurui, l’exploitation des ressources minières de l’État du Para et l’implantation de plusieurs unités sidérurgiques utilisant le charbon de bois le long de la voie ferrée reliant les gisements à l’océan ont provoqué un désastre écologique avec l’ennoiement de vallées et l’intensification de la déforestation en Amazonie orientale. Les aménagements liés à ces grands projets ont souvent entraîné des expulsions et des déplacements de populations (petits agriculteurs, indigènes, communautés de pêcheurs) au profit de sociétés privées et de grands propriétaires. Plusieurs groupes locaux ont été exclus ou marginalisés, la compétition pour l’occupation du sol et l’accès aux ressources ayant eu des répercussions négatives sur les secteurs non liés aux activités dominantes.

21De la théorie à la pratique, ces stratégies de développement se sont heurtées à plusieurs difficultés. La première concerne l’articulation d’un concept économique avec la façon dont il prend forme sur le plan territorial. Le second problème renvoie au passage du concept de pôle de croissance à la notion de pôle de développement, en tant qu’instrument d’une politique visant à créer les conditions nécessaires à la propagation des effets d’entraînement liés à une activité motrice, avec le risque que cette dernière s’apparente à une greffe étrangère à son environnement et demeure une « cathédrale dans le désert ». Cependant l’homogénéisation des territoires par l’État, à travers la diffusion de modèles standard d’industrialisation ou de mise en tourisme, a ouvert la voie à l’afflux d’investissements étrangers. Les rapports noués avec le capital transnational dans le cadre de sociétés mixtes traduisent les modifications intervenues dans la division internationale du travail, tout en perpétuant des relations de dépendance entre « nations foyers » et « nations affiliées » [Perroux, 1955]. Si les effets multiplicateurs des pôles de croissance n’ont pas toujours été au rendez-vous dans les lieux de leur implantation, ils ont engendré des bouleversements sur le plan environnemental et socio-économique en créant de nouveaux déséquilibres intrarégionaux. Ces héritages sont à prendre en compte pour assurer la transition des pôles de développement confrontés à une nécessaire reconversion vers une dynamique de développement durable.

Gestion concertée des ressources naturelles et de l’environnement pour un développement durable des espaces périphériques ?

22L’opposition entre pays développés et pays en voie de développement est recouverte, au niveau mondial, par l’affirmation d’un archipel de régions métropolitaines au milieu de zones plus ou moins marginalisées qui peuvent faire l’objet de mesures de protection. En Amérique latine ces espaces périphériques correspondent souvent à des réserves stratégiques dont le contrôle est devenu un enjeu majeur, alors qu’on assiste à une réorientation des régimes de croissance économique vers la valorisation des ressources naturelles (énergétiques, minières, végétales ou touristiques), dans le cadre d’une gestion territoriale s’efforçant de combiner conservation et développement local à travers des systèmes d’aires protégées. Ces évolutions révèlent de nouveaux modes de régulation qui tendent à modeler des territoires et des sociétés locales largement connectés à des réseaux internationaux. Dans ce contexte, l’appropriation et la gestion des ressources localisées sont au cœur des réflexions sur le développement durable. La question des droits d’accès aux ressources est posée par rapport à un cadre spatial, tandis que la gestion collective des ressources renvoie à des procédures de délibération et de régulation territoriale où interviennent des acteurs opérant à des niveaux différents, mais où la décentralisation et le caractère participatif des processus de décision au plan local tendent à être privilégiés dans le cadre d’une bonne gouvernance.

23La référence au territoire et au patrimoine est largement présente dans les approches en matière de développement durable, en particulier dans les processus de qualification relatifs aux produits biologiques, au commerce équitable ou aux indications d’origine géographique [Requier-Desjardins]. Cette notion de patrimoine commun renvoie à une forme d’appropriation collective par des groupes patrimoniaux plus ou moins étendus et à des modes de gestion concertée [Ollagnon, Vivien, 2005]. Dans quelle mesure ce type d’approche est mis en œuvre dans les espaces périphériques latino-américains, à la suite de la révision des politiques de développement intervenue à partir des années 1990 ?

24Face aux aberrations de ce qu’on appelle au Brésil la politique de « modernisation » nationale, une réflexion critique a été menée sur les concepts de modernité et de développement, sans mettre un terme définitif aux modes de planification et aux pratiques hérités de la période dictatoriale [Domingues, 1999]. Le programme de développement régional Avança Brasil (2000-2007) se présente ainsi en Amazonie sous la forme d’une centaine de projets, dont l’impact sur le milieu forestier a été dénoncé par la presse et les milieux scientifiques [Droulers, 2004]. Ces projets initiés par le gouvernement fédéral ne répondent pas aux demandes collectives et s’intègrent difficilement aux actions planifiées au niveau local. Mais l’instauration de zonages écologiques/ économiques conduit la société à reposer la question de la protection de la nature, de l’usage des ressources et du développement dans toutes ses dimensions, en faisant des aires protégées et des pratiques d’agroforesterie les points d’ancrage territoriaux encore fragiles du développement durable amazonien. Des dispositifs de consultation et de participation tendent à se multiplier. Les expériences visant à favoriser le développement local sur une base intercommunale et participative, dans le cadre de pôles de développement intégré ou de comités de bassin, se heurtent à des résistances liées aux structures sociales inégalitaires et au caciquisme dans le Nordeste, alors que de nouveaux modes de gouvernance parviennent effectivement à s’imposer dans le sud du Brésil [Laurent, Viana, Verdum, Mello]. Cette approche est à mettre en parallèle avec le projet de lutte contre la désertification et la pauvreté mené auprès de la communauté indigène Huarpe dans la province argentine de Mendoza [Abraham, Laurelli, Montaña, Pastor, Torres].

25Au Venezuela des programmes spécifiques concernent les zones pétrolières (districts sociaux pétroliers et gaziers) et les zones rurales (projet PAIS-SARAOS pour un système de villages ruraux autogérés durables). Le financement de ces opérations doit être assuré grâce à la rente pétrolière, recyclée dans une nouvelle version très sociale (voire socialiste) de la grande promesse jamais accomplie de semer le pétrole. Le plan Siembra Petrolera (2006-2012) repose sur de grands projets liés à l’intensification de la mise en valeur des hydrocarbures de la ceinture de l’Orénoque et au projet d’exploitation off-shore du gaz de la plateforme Delta-Caraïbe. Les investissements sont estimés à 56 milliards de dollars, 70 % de ce montant devant être apportés par la compagnie pétrolière nationale (PDVSA) et le reste par le secteur privé national ou étranger. L’originalité de ce programme, qui prétend introduire une rupture par rapport aux déficiences des anciens pôles de développement, consiste à réinjecter une part significative de la rente pétrolière dans des districts sociaux pétroliers et gaziers pour lutter contre l’exclusion sociale grâce à la constitution de foyers de développement endogène. Dix-sept districts sociaux placés sous la tutelle des responsables locaux de PDVSA ont déjà été définis dans la plupart des zones pétrolières et gazières du pays, tandis que PALMAVEN (filiale de PDVSA vouée à l’appui aux activités agricoles) s’occupe de promouvoir le développement endogène des régions non pétrolières. Outre les investissements en infrastructures et services sociaux, il s’agit d’encourager des projets de développement agro-industriel et touristique en privilégiant leur ancrage territorial. Ces projets prévoient un encadrement assez strict des populations par les institutions et les entreprises de l’État, les coopératives, les entreprises de production sociale, les comités pour la terre et les conseils techniques de l’eau…, l’allégeance au régime étant un facteur discriminant pour bénéficier de ses largesses. On peut donc craindre que les contradictions entre l’autoritarisme du régime et l’approfondissement des démarches participatives n’aillent en s’aggravant et ne débouchent sur des impasses.

26La volonté de promouvoir un tourisme mieux inséré dans le milieu local, avec le souci de valoriser les ressources patrimoniales en favorisant une répartition équilibrée des revenus, tend à prendre le relais des formes d’implantation touristique qui échappent au contrôle des acteurs locaux. Un plan fédéral stratégique du tourisme durable a été élaboré dans cet esprit en Argentine, alors que ce pays s’affirme comme une destination émergente. Si l’emprise du modèle dominant reste forte dans les stations balnéaires et les lieux touristiques où l’on se presse pour admirer le spectacle d’une nature mise en scène (parc national des glaciers, chutes d’Iguazú), certaines provinces ont choisi de suivre les nouvelles orientations préconisées au niveau fédéral. La province de Jujuy, située au nord-ouest du pays, s’est ainsi dotée de son propre plan de développement touristique durable en 2006. Celui-ci s’appuie sur un processus de patrimonialisation illustré par la constitution de la réserve de biosphère des Yungas [2002] et l’inscription de la Quebrada de Humahuaca sur la liste du patrimoine mondial de l’Unesco. L’objectif est de promouvoir une offre touristique de qualité dans le cadre d’une réglementation adaptée, en s’appuyant sur la participation de la communauté et de l’ensemble des acteurs concernés pour consolider une identité culturelle jujeña qui représente, avec des paysages remarquables et diversifiés, un atout majeur pour attirer les touristes nationaux et étrangers. Cette approche patrimoniale visant à utiliser le tourisme comme levier de développement, en s’appuyant sur la reconnaissance du local sous l’angle du terroir et de l’affirmation identitaire, semble avoir trouvé un écho favorable auprès des acteurs de la Quebrada de Humahuaca qui se mobilisent dans le cadre de l’intercommunalité avec des moyens financiers limités [Salin].

27Ces exemples mettent en évidence une rupture avec les pratiques antérieures, sans que toutes les contradictions entre une utilisation raisonnée des ressources naturelles, la protection de l’environnement et les exigences du développement local aient pu être résolues à travers une gestion territoriale adaptée, comme cela transparaît aussi dans le cas de l’Uruguay [Capo, Gautreau, Simon] ou celui de la région de Valparaiso [Velut, Ménanteau, Negrete].

28La question environnementale a pris une importance croissante en Amérique latine au cours des dernières décennies, en liaison avec la prise de conscience internationale par rapport aux problèmes écologiques. De nouvelles approches proposent une articulation des efforts de conservation et de développement à travers la mise en valeur différenciée de territoires s’inscrivant dans une continuité spatiale. Plutôt que d’ériger des enclaves de protection stricte au milieu de zones livrées à une exploitation incontrôlée, la tendance actuelle privilégie une protection extensive et graduée s’appuyant sur des systèmes intégrés d’aires protégées reliées entre elles par des corridors écologiques ou des routes culturelles. Cette vision systémique peut se décliner à différentes échelles : régionale, nationale et transnationale.

29Plusieurs pays d’Amérique latine sont engagés dans la constitution de systèmes nationaux d’aires protégées. En 2004, une étude préliminaire de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) évaluait à quatre-vingt-quatre les projets de corridors écologiques en Amérique du Sud, dont une quinzaine de corridors transfrontaliers. On peut aussi mentionner un projet de corridor biologique mésoaméricain depuis le sud du Mexique jusqu’au Panama et un projet de route culturelle (le Grand Chemin inca) que l’Unesco essaye de promouvoir entre six pays andins. À la même époque, une recommandation de l’UICN invitait les États signataires des conventions sur la diversité biologique et le patrimoine mondial à favoriser l’inscription des phénomènes naturels et culturels d’importance mondiale en tant que « routes sérielles du Patrimoine mondial » (Congrès mondial de la nature, 2003). Parallèlement les États de la région ont entrepris de mettre en place, avec l’appui des organisations régionales, des corridors de communication et de développement dans le cadre du Plan Puebla Panama et du projet d’Intégration des Infrastructures régionales de l’Amérique du Sud (IIRSA). Or, ces axes multimodaux d’intégration recoupent ou longent la plupart des corridors biologiques et des routes potentiellement touristiques, ainsi que des réserves d’eau, de minerais et d’énergies fossiles. Aux yeux des opposants à la Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) et des altermondialistes (Milani, Keraghel), ils faciliteront surtout l’accès à des ressources naturelles convoitées par les transnationales en vue de leur exploitation.

30Il est donc nécessaire de s’interroger sur les finalités des systèmes d’aires protégées, dans la mesure où se pose le problème de leur articulation avec les « projets de territoire » émergents au niveau local. D’un côté, une approche transnationale financée par la coopération bilatérale Nord/Sud et divers organismes internationaux (Banque mondiale, Fonds mondial pour l’Environnement, Banque interaméricaine de Développement), avec l’appui des grandes ONG conservationnistes (conservatrices) (Conservation international, WWF, etc.) et de leurs relais locaux, met l’accent sur la protection des écosystèmes dans une perspective qui n’exclut pas des arrière-pensées ressourcistes chez certains acteurs. D’un autre côté, une vision émanant du terrain privilégie une coopération décentralisée et des objectifs de développement local s’inscrivant dans une logique de valorisation patrimoniale et territoriale [Ramousse et Salin, 2007].

Conclusion

31Il est possible de mettre en évidence des ruptures et des continuités dans la gestion des ressources naturelles des espaces périphériques latino-américains au cours de la seconde moitié du xxe siècle. L’importance accordée au facteur environnemental, dans le cadre de processus délibératifs où de nouveaux acteurs se sont affirmés face à l’État centralisateur, constitue une première rupture. De plus, si le concept économique de pôle de croissance a souvent pris forme de façon imparfaite au plan territorial, les approches qui se réfèrent au développement durable et aux modes de gestion concertée privilégient un fort ancrage local. Cela peut occasionner des tensions lorsque les programmes définis sous l’égide d’instances internationales freinent l’élaboration et la mise en œuvre de projets de territoire par les acteurs locaux. Le défi relatif à l’intégration entre conservation et développement ne pourra être relevé qu’à travers des formes de régulation articulant les différentes échelles, afin de résoudre les contradictions entre le dirigisme imposé au nom d’un « patrimoine mondial » par des élites transnationales, les formes d’appropriation privée des ressources naturelles et les revendications des populations locales relatives à un patrimoine communautaire enraciné dans un territoire [Rodary, Castellanet et Rossi, 2003].

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Bibliographie

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Pour citer cet article

Référence papier

Didier Ramousse, « Des pôles de croissance au développement durable », Cahiers des Amériques latines, 54-55 | 2007, 15-29.

Référence électronique

Didier Ramousse, « Des pôles de croissance au développement durable », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 54-55 | 2007, mis en ligne le 31 janvier 2013, consulté le 21 octobre 2017. URL : http://cal.revues.org/2039 ; DOI : 10.4000/cal.2039

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Auteur

Didier Ramousse

Université de Versailles – Saint-Quentin-en-Yvelines/C3ED

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