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Dossier. La question environnementale en Amérique latine

La gestion des ressources en eau dans les États de la Paraiba et du Rio Grande do Sul

Enjeux, conflits et gouvernance locale
François Laurent, Pedro Vianna, Roberto Verdum et Ivo Mello
p. 53-69

Résumés

Au Brésil, la diffusion du modèle de gestion intégrée des ressources en eau varie fortement selon l’environnement socio-territorial. Le Sud présente un dynamisme certain s’appuyant sur des initiatives locales. Les acteurs locaux sont organisés en comité de bassin et développent des actions pour améliorer la gestion des ressources. Dans le Nordeste, la marche vers ces nouveaux modes de gestion paraît difficile tant les inerties sociales et culturelles freinent un partage réel du pouvoir, des ressources et des coûts.

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Texte intégral

1La gouvernance est un nouveau modèle de gestion des affaires publiques qui se diffuse dans le domaine de la gestion des ressources en eau dans de nombreux pays. Si des différences s’observent dans les réglementations nationales qui les encadrent et les appuient, une diversité apparaît également aux niveaux national, régional et territorial. En effet, la mise en œuvre de tels modèles est fortement déterminée par un contexte environnemental, social et culturel local. L’observation des politiques menées dans le domaine de l’eau, dans la Paraiba comme dans le Rio Grande do Sul, illustre le poids des facteurs locaux.

2Nous présenterons l’évolution des politiques publiques en matière de gestion des ressources en eau à l’échelle fédérale et dans les Etats de la Paraiba et du Rio Grande do Sul. Puis, nous analyserons au travers d’études de cas, les avancées et les déficits de gouvernance.

La gestion des ressources en eau au Brésil

3Depuis la période coloniale jusqu’à la Première République, c’est-à-dire jusqu’au début du xxe siècle, l’exploitation de l’eau au Brésil était réalisée librement. Le modèle de propriété commune du sol et de l’eau prédominait (« Loi des Terres », 1850) et le pouvoir de règlement du gouvernement sur les eaux était spatialement limité et de peu de portée.

4C’est seulement après la Première République, en 1934, qu’apparaît le Code des Eaux (Codigo das Aguas), considéré comme la première tentative de réglementation de l’exploitation de l’eau. Cette réglementation a permis au pouvoir public de contrôler et de stimuler l’exploitation industrielle des eaux et a classé les eaux en deux catégories : publiques et privées. Les eaux publiques sont celles « dont aucun usager ne peut être exclu et qui sont potentiellement utilisables de façon collective » [Braga, 2003]. Également nommées « libres », elles ne sont pas soumises aux lois du marché à l’inverse des eaux privées.

5Ainsi, l’utilisation gratuite de tout cours d’eau et de toute source était définie par la loi. Le code attribuait au ministère de l’Agriculture la responsabilité de la politique des eaux. Durant les années 1960, cette compétence a été transmise au nouveau ministère des Mines et de l’Énergie, reflétant la priorité donnée au secteur électrique, devenu dominant dans l’utilisation des ressources en eau avec la création d’ELETROBRAS (Centrais Elétricas Brasileiras SA, avec 52 % de capital d’État) en 1960 et du DNAEE (Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica) l’année suivante. Durant pratiquement un demi-siècle, cette situation a perduré. L’État fédéral a construit un grand nombre d’usines hydroélectriques, reléguant clairement les autres usages au second plan. Cette politique était cohérente avec le projet de développement industriel et d’urbanisation accélérée qui prédominait dans les années 1960 à 1990. La période a été marquée par d’innombrables cas de dégradations environnementales et de crises sociales causés par le remplissage des barrages. Par exemple, lors de la submersion des chutes de Sete Quedas dans le Paraná et lors de l’ennoiement de grandes surfaces de forêt sous le lac de Tucurui en Amazonie. Les déplacements de population plus ou moins compensés par de nouvelles attributions de terres et d’habitations ont donné naissance au Mouvement des Victimes des Barrages (MAB), qui constitue aujourd’hui un acteur influent, fortement présent dans les débats sur l’eau au Brésil.

6C’est seulement en 1995 que l’on porta vraiment attention à l’environnement dans la gestion de l’eau, avec la création de ministère de l’Environnement et des Ressources en Eau. Durant cette même année, le gouvernement fédéral en suivant la politique libérale de réduction du secteur étatique, à travers la Loi des Concessions Publiques, ouvrait la gestion de l’assainissement à des sociétés privées et à des capitaux étrangers et initiait la vente des sociétés d’électricité. Ainsi, le développement de la dimension environnementale s’est accompagné d’une privatisation de certains services [Vianna, 2006].

7La Constitution de 1988 a apporté peu de modifications dans le Code des Eaux de 1934. Le changement le plus important a été l’abandon du domaine privé : toutes les eaux continentales sont passées dans le domaine public. Le texte constitutionnel proposa « d’instituer un système national de gestion de ressources en eau et de définir les critères de subvention et les droits d’utilisation ». Cette proposition a servi de base juridique à la loi fédérale de 1997. La Loi 9.433 de janvier 1997 instaure la Politique Nationale des Ressources en Eau et crée le Système National de Gestion des Ressources en Eau (Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SINGREH). Elle définit les principes suivants :

8l’eau est un bien public ;
– l’eau est une ressource naturelle limitée, dotée d’une valeur économique ;
– la gestion de l’eau doit promouvoir de multiples usages ;
– le bassin versant est l’unité territoriale de gestion.

9La loi de 1997 définit également les instruments principaux de mise en œuvre de la Politique Nationale des Ressources en Eau, par :

10l’élaboration de Plans de Ressources en Eau ;
– la classification des masses d’eau ;
– la réglementation du droit d’usage des ressources en eau ;
– la redevance pour l’usage de l’eau ;
– la création d’un Système National d’Informations sur les Ressources en Eau.

11Un principe important, contenu dans la loi de 1997, concerne la gestion décentralisée et participative, impliquant les différents secteurs de la société. Comme l’explique Lanna, le modèle de gestion participative et intégrée des eaux devrait être réalisé au moyen de :

12– la planification stratégique par bassin versant, sur la base de l’étude de scénarios alternatifs prospectifs, établissant des objectifs spécifiques de développement, selon des critères tels que la croissance économique, l’équité sociale et la durabilité écologique, dans le cadre d’un bassin versant ;
– la décentralisation, fondée sur la constitution d’une sorte de parlement de l’eau local auquel doivent participer des représentants d’institutions publiques ou privées, d’usagers, de communautés, d’organisations politiques, d’entreprises opérant dans le bassin versant ;
– d’instruments légaux et financiers, fondés sur la planification stratégique et sur des programmes d’investissements [Lanna, 1997].

13Dans le SINGREH, le plan de bassin doit être élaboré par le comité de bassin tandis que la gestion quotidienne est attribuée à l’Agence de l’Eau. L’Agence Nationale des Eaux (ANA, organisme possédant une autonomie administrative et financière, sous la tutelle du ministère de l’Environnement) dans le contexte fédéral, et les Agences Exécutives dans chaque État ont pour mission de réglementer les relations entre le pouvoir public et la société.

14Les États ont le pouvoir d’édicter des lois complémentaires au travers d’un Système d’État de Gestion des Ressources en Eau, à condition qu’il n’y ait pas de conflit avec le système national. Ainsi, à partir des lois fédérales, un cycle de réglementations d’État a été initié, accompagné de la création d’organismes de gestion décentralisée et participative, les comités de bassins.

15Ce modèle où l’eau est définie comme un bien public a été fortement inspiré par la France. Il est fondé sur les principes d’usager-payeur et de pollueur-payeur et s’appuie sur trois instruments : la réglementation, l’incitation économique et la planification. Un modèle concurrent dont il est question aujourd’hui au Brésil [Vianna, 2006] est celui du marché de l’eau, fondé sur l’expérience des États-Unis : l’eau est considérée comme un bien privé et il est possible de transférer cette propriété. L’hypothèse de base de ce modèle est que l’allocation de l’eau est optimisée par la recherche de la rentabilité maximale.

La gestion de l’eau à l’échelle des États

16Malgré les apparences, le Brésil est encore loin d’une gouvernance effective des eaux. Le système brésilien de gestion des eaux avance à différentes vitesses selon les régions. À ce titre, la comparaison des réglementations d’État illustre les volontés politiques comme les dynamiques sociales qui les sous-tendent.

  • 1 IBGE.

17La Paraiba est un État du Nordeste où les questions de gestion des ressources en eau sont prédominantes du fait de l’aridité de la majeure partie du territoire. La population de la Paraiba s’élève à 3 439 344 habitants en 20001. L’État est l’un des moins développés du Brésil avec 48 % de pauvres en 2005 contre 29 % en moyenne nationale [source : IETS, données PNAD-IBGE], une mortalité infantile de 60/1000 contre 37/1000 au Brésil [source IBGE, 2000]. L’Indice de Développement Humain [IDH, PNUD] est de 0,66 contre 0,77 de moyenne nationale. Cette pauvreté se manifeste également dans l’accès aux services publics d’eau puisque seulement 71 % des habitants sont alimentés par un réseau public d’alimentation en eau et seulement 21 % sont raccordés à un système d’assainissement collectif [Governo do Estado da Paraiba, 2006].

18L’intérieur du Nordeste est marqué par l’aridité qui explique en partie la pauvreté rurale et accroît en tout cas la vulnérabilité des populations. Son histoire est d’ailleurs associée à de graves sécheresses qui ont entraîné des crises alimentaires majeures dans le passé et un exode massif des populations rurales de l’intérieur vers les grandes villes du littoral, les métropoles du sud-est et l’Amazonie. La Paraiba présente une forte variabilité spatiale des précipitations entre le littoral humide sur une faible largeur (moyenne des précipitations annuelles de 1 700 mm à João Pessoa) et l’intérieur semi-aride (moyenne des précipitations annuelles de 300 mm à Cabaceiras, à seulement 150 kilomètres de la capitale de l’État). Cette aridité de l’intérieur s’accompagne d’une forte variabilité interannuelle marquée par des sécheresses sévères et prolongées. Les effets de l’aridité sur le manque d’eau sont renforcés par l’imperméabilité du substratum rocheux cristallin qui interdit la formation de réservoirs aquifères conséquents.

19Depuis les années 1930, la construction de barrages par le Département National des Ouvrages Contre les Sécheresses (DNOCS) a été la principale politique pour lutter contre la rareté de l’eau. Ils permettent de retenir l’eau s’écoulant en saison des pluies afin de la réserver pour la saison sèche, voire pour les années suivantes en cas de sécheresse prolongée. Ces ouvrages ont été déterminants dans le développement rural et urbain de l’intérieur. Les barrages sont à vocations multiples mais orientés principalement vers l’irrigation, l’alimentation humaine et l’abreuvement du bétail. L’irrigation est en majorité privée et s’effectue par de petits barrages en terre. La plus grande surface irriguée se situe sur le Haut Piranhas à l’ouest de l’État (açude de São Gonçalo) avec 2 402 ha.

20L’État de la Paraiba a constitué une politique de l’eau qui débuta avec la loi de 1996 définissant les bases de la « Politica Estadual do Recursos Hidricos » (PERH, loi n° 6.308/1996). La loi appuie la politique de l’eau sur les instruments suivants :

21– l’autorisation d’usage nécessaire à tout prélèvement,
– la redevance en fonction des quantités prélevées,
– le partage des coûts des ouvrages d’infrastructure entre les usagers et les pouvoirs publics.

22Un Fond d’État des Ressources en Eau (FERH) a été créé afin de soutenir la PERH. Mais, bien qu’adopté en 1996, il n’est toujours pas actif car les redevances ne sont pas collectées. Le Système Intégré de Planification et de Gestion des Ressources en Eau (SIGERH) se compose aujourd’hui des organes suivants :

23– l’organe de délibération : Conseil des Ressources en Eau de l’État de la Paraiba (CERH),
– l’organe de coordination : le Secrétariat des Sciences et Techniques de l’Environnement de l’Etat de la Paraiba (SECTMA),
– l’organe de gestion : l’Agence Exécutive de Gestion des Eaux de l’Etat de la Paraiba (AESA),
– les organes de gestion participative et décentralisée : les comités de bassin.

24L’AESA est actuellement l’institution exécutive de la gestion de l’eau de la Paraiba. Jusqu’à présent, l’ASEA cantonne ses actions aux barrages : elle contrôle les ouvrages et assure le suivi des niveaux d’eau. Elle a établi le Plan d’État de Ressources en Eau (PERH), où sont définis les secteurs géographiques (cf. Figure n° 1). Le PERH comporte trois phases (Governo do Estado da Paraiba 2006) s’inscrivant dans les démarches de gestion intégrée des ressources en eau :

25Collecte, synthèse des informations et régionalisation,
– Constitution de scénarios alternatifs,
– Définition des programmes d’action et des systèmes de gestion.

26Dans la Paraiba, les comités de bassin sont encore en phase de formation, leur composition si elle est définie, est encore provisoire. Ils n’accomplissent aucune action réelle. Seul fonctionne le CERH (en grande partie contrôlé par l’État) et l’ASEA. La participation de la société est très faible, la politique de l’eau est celle du gouvernement de l’État. Les organisations non gouvernementales réellement indépendantes restent hors du système. La gouvernance de l’eau est donc embryonnaire.

27La loi de l’État n° 6.544 (du 20/10/1997) institua le Secrétariat de l’Environnement et des Ressources en Eau de l’État de la Paraiba (SEMARH). Cet organisme était accompagné de la première agence responsable de la réalisation de la planification et de la gestion de l’eau dans l’État : l’Agence de l’Eau, de l’Irrigation et de l’Assainissement de l’État de la Paraiba (AAGISA). Très récemment, le gouvernement de la Paraiba a fermé l’AAGISA et le SEMARH et a créé à leur place l’AESA. La raison principale de ce changement a été de nommer une nouvelle direction pour l’Agence car la législation protégeait la nomination de ses membres sur une longue durée. Ainsi, cette manoeuvre a permis de reprendre le contrôle de cet organisme. Elle est typique du comportement politique de l’oligarchie brésilienne qui cherche des « brèches » dans la législation pour maintenir ses intérêts et placer un personnel de confiance aux postes-clefs de l’administration publique. De grandes familles sont en lutte pour le pouvoir, elles forment des groupes d’alliance, et lorsqu’une famille en supplante une autre, elle prend également le contrôle des appareils administratifs en nommant de nouvelles directions.

Figure n° 1. Secteurs de gestion des bassins hydrographiques de la Paraiba

Figure n° 1. Secteurs de gestion des bassins hydrographiques de la Paraiba

Carte réalisée par l’AESA (governo do Estado da Paraiba, 2006).

  • 2 IBGE.

28Le Rio Grande do Sul, dont la population s’élève à 10 181 749 habitants en 20002, présente un cas de figure différent. C’est l’un des États les plus développés du Brésil : il compte 21 % de pauvres en 2005 (source : IETS, données PNAD-IBGE), la mortalité infantile est de 15/1000 (source IBGE, 2000) et l’Indice de Développement Humain (IDH, PNUD) s’élève à 0,82.

29Le Rio Grande do Sul est naturellement bien doté en eau du fait d’un climat subtropical humide même si on enregistre des périodes de sécheresse certaines années (2004-2005) [Suertegaray et al., 2001]. L’eau est utilisée essentiellement pour l’alimentation humaine, l’industrie, l’irrigation et l’abreuvement du bétail. Le Rio Grande do Sul est le premier producteur de riz du Brésil avec 49 % de la production nationale. La riziculture est principalement développée dans le sud-ouest. L’irrigation du riz est réalisée à partir de barrages en terre privés.

30Le gouvernement de l’État a été précurseur dans le domaine de l’eau puisque la loi sur l’eau de l’Etat a été votée en 1994 (loi 10.350/94). Dès les années 1980, des structures locales de gestion participative avaient été initiées sur deux bassins : celui du Sinos et celui du Gravatai pour faire face aux pollutions qui menaçaient l’alimentation des agglomérations [Lepiller, 2006]. À l’échelle de l’État, une Commission Consultative du Conseil des Ressources en Eau du Rio Grande do Sul a été constituée dès 1981 [Canepa and Timm Grassi, 2000]. Les législateurs de l’État gaucho se sont inspirés de ces expériences ainsi que des modèles français et espagnol pour concevoir la loi sur l’eau. Cette loi instaure les principes suivants :

31– L’unité de gestion est le bassin versant, gouverné par un comité de bassin,
– Les prélèvements doivent être soumis à autorisation et faire l’objet d’une redevance, tout comme les responsables de pollution,
– La redevance est perçue par le comité de bassin pour conduire des actions locales,
– Les différents usages de l’eau doivent être respectés,
– La priorité est donnée à l’alimentation humaine.
La Commission Consultative fut chargée par le gouvernement de l’État de délimiter les bassins versants et de définir dans chacun d’entre eux une commission provisoire pour préparer les comités de bassins. Les commissions organisèrent alors au sein des bassins des réunions avec les pouvoirs publics, les usagers et la population afin d’expliquer le sens de la nouvelle loi et de susciter des candidatures à l’élection des comités. Le vote comprenait les organismes et les associations identifiés comme acteurs dans le domaine de l’eau.

32Les comités sont élus pour deux ans. Ils sont composés de trois collèges :

33– les pouvoirs publics : en l’occurrence l’Etat du Rio Grande do Sul ou l’Etat fédéral, formant 20 % du comité ; ce collège peut être subdivisé afin de distinguer les organismes de contrôle ;
– les usagers qui utilisent l’eau comme bien de production ou de consommation ou comme récepteur d’effluents, organismes publics ou privés, qui forment 40 % du comité ;
– la population représentée par des élus municipaux ou d’État ou par des représentants d’associations préoccupés par la préservation de la ressource et de ses usages, qui forment 40 % du comité.

34Ainsi, la « société civile » dispose de la majorité des sièges dans les comités de bassin, le président doit d’ailleurs être issu du collège des usagers ou de la population.

35Le comité de bassin a pour fonctions :

36– de définir les objectifs de qualité, les usages et les types de protection des tronçons de cours d’eau ou des sous-bassins,
– de fixer le montant des redevances en fonction des usages et de gérer les produits des redevances,
– de définir puis d’évaluer des programmes d’action,
– de réduire les conflits d’usage par la médiation.

37En 2006, 25 comités sont constitués dans l’État et parmi eux 18 sont en activité (cf. figure n° 2). Les comités de bassin sont accompagnés par trois Agences de Région Hydrographiques (ARH) pour le support technique.

38L’État garde certaines prérogatives au travers de trois institutions :

39– le Conseil des Ressources en Eau (CRH) élabore la politique de l’État au moyen d’un plan et règle en dernière instance les conflits ;
– le Département des Ressources en Eau (DRH) exécute le plan et délivre les autorisations de prélèvement ;
– La Fondation Étatique de Protection de l’Environnement (FEPAM) exécute le plan dans sa dimension qualitative, elle délivre les autorisations d’activité polluante et surveille la qualité de la ressource.

40C’est également l’assemblée législative de l’État qui fixe le tarif minimal de la redevance d’usage de l’eau et de rejet d’effluents.

Figure n° 2. Délimitation des comités de bassin du Rio Grande do Sul (gouvernement de l’État du Rio Grande do Sul)

Figure n° 2. Délimitation des comités de bassin du Rio Grande do Sul (gouvernement de l’État du Rio Grande do Sul)

La gestion de l’eau à l’échelle du territoire : dynamiques et freins à la gouvernance locale

41Les exemples suivants révèlent des différences profondes de mise en œuvre des principes de la gestion intégrée et l’effet de l’environnement socioterritorial. Le Nordeste est symptomatique de relations sociales hiérarchiques où le pouvoir sur la terre et sur les autres ressources est difficilement partagé. L’exemple du canal da Redenção montre les conséquences d’une déficience des politiques de l’eau en matière de gouvernance, voire tout simplement de gestion publique. Il est révélateur des liens étroits entre la lutte pour le droit d’usage de l’eau et la lutte pour la terre.

42Dans le sud du Brésil, les démarches locales vers la gouvernance de l’eau sont plus avancées, sans doute du fait de ressources plus abondantes, mais aussi parce que les relations sont mieux régulées entre les groupes sociaux. L’exemple du Comité de bassin du Rio Ibicui illustre des actions réelles conduites en direction d’une gestion plus durable de la ressource en eau avec la participation de différents acteurs.

43Le canal da Redenção a été achevé en 1998. Il mesure 37 km et fournit un débit de 4 m3/s. Il est alimenté par les barrages de Coremas et de Mãe d’Água qui ont été construits par le DNOCS et totalisent 1 368 millions de m3. Ces deux derniers ont été reliés par un tunnel, d’où la dénomination de « Système Coremas/Mãe d’água » qui constitue le plus grand réservoir d’eau de l’État de la Paraiba et le troisième plus grand réservoir du Nordeste.

44Le canal doit transférer de l’eau dans un autre bassin pour aménager un périmètre irrigué de 5 000 ha. dans les marais de Sousa (Governo do Estado da Paraiba, 2002). L’aménagement n’est pas encore réalisé, il devrait permettre l’installation de 320 agriculteurs avec des tailles de lots variant de 5 à 330 ha. [Porto de Lima, 2006].

45Jusqu’à aujourd’hui, les eaux du canal sont utilisées sans autorisation par des agriculteurs installés sur ses rives. Ce cas est typique d’un aménagement non concerté excluant des usagers et des blocages qui en résultent [Gomez, 2002]. Il met en évidence les conséquences inattendues de tels transferts avec l’immixtion des riverains et l’apparition de nouveaux usagers qui clament leur droit à accéder aux ressources, phénomène qui pourrait se développer dans d’autres aménagements, comme le projet de transfert d’eau du Rio São Francisco.

46La lutte pour l’eau est ici liée à la lutte pour la terre menée par les paysans de l’assentamento Acauã, qui est traversé par le canal (un assentamento est un ensemble de terres distribuées par l’État dans le cadre de la réforme agraire, le plus souvent à la suite d’une occupation de terres publiques ou privées par des paysans pauvres). Les assentados (paysans de l’assentamento) sont entrés en conflit avec l’AESA afin d’obtenir un accès à l’eau indispensable à l’agriculture dans cette région semi-aride. Ils n’ont actuellement aucune autorisation d’usage de l’eau du canal et pratiquent des prélèvements illégaux [Porto de Lima, 2006].

47Localisée à proximité du Rio Piranhas, dans l’ouest de l’État, la fazenda Acauã a été occupée à partir de 1995, quand quelques paysans sans terre des municipes voisins apprirent dans le Journal officiel et par des données publiées par l’Institut National de Colonisation et de Réforme Agraire (INCRA), que cette exploitation était considérée comme improductive. Ils sollicitèrent alors l’appui de la Commission Pastorale de la Terre (CPT, liée à l’église catholique) pour occuper les terres. Après quatre ans de marches, d’occupations et d’évacuations, en 1999, l’INCRA réalisa l’expropriation du propriétaire et l’attribution de parcelles avec des lots de 18 hectares pour chacune des 114 familles rassemblées dans une « agrovila ».

48Les assentados se sont organisés en une association qui coordonne aujourd’hui des projets collectifs comme une banque de semences, un élevage de porcs, une production apicole et un organisme de gestion des crédits de soutien à l’agriculture familiale, provenant du Programme National de Renforcement de l’Agriculture Familiale (PRONAF) et du Programme de Crédit Spécial pour la Réforme Agraire (PROCERA). L’association a aussi suscité des actions pour améliorer l’accès à l’eau, comme des technologies alternatives telles que des citernes recueillant l’eau de pluie dans chaque maison et des barrages souterrains Mais ces installations ne permettent qu’une alimentation humaine ou animale et à la rigueur, pour les barrages souterrains, l’irrigation de surfaces très limitées. Or, la survie de l’assentamento est conditionnée par l’irrigation. Le canal da Redenção constitue la ressource stratégique de l’assentamento et sa présence a d’ailleurs motivé en grande partie la lutte des paysans pour obtenir l’assentamento. Ils avaient en effet été informés des projets de construction du canal dès 1995.

49Comme l’écrit Petrella, quand un conflit prend des proportions importantes, voire critiques, cela démontre que les pouvoirs publics n’ont pas été capables de développer et de mettre en œuvre une politique intégrée de l’eau, inspirée par la suprématie de l’intérêt général et n’ont pas su stimuler la solidarité entre tous les membres de la communauté régionale ou nationale [Petrella, 2002]. En 2001, l’Agence de l’Eau a interdit dans l’assentamento tout usage de l’eau du canal. Les assentados se sont alors mobilisés et ont occupé le canal da Redenção, exigeant une audience auprès d’un représentant du gouvernement de l’État et d’un représentant de l’INCRA. « En moins de 48 heures d’occupation du canal, nous avons eu une audience dans la ville d’Aparecida, il a alors été permis de replacer les tuyaux et de prélever à nouveau de l’eau dans le canal pour l’assentamento » (témoignage inscrit dans le cahier de dépôt l’assentamento d’Acauã). Ainsi, le gouvernement a dû céder face à la pression sociale mais sans donner de garantie, ni s’engager dans un accord écrit. « Nous nous sommes fortement mobilisés et avons décidé de former une association d’usagers de l’eau du canal. Nous avions réuni tous les documents et nous sommes allés à João Pessoa, mais jusqu’à présent nous n’avons toujours pas l’autorisation de prélever de l’eau. Pourtant l’AESA, avec la création du cadastre, pouvait fournir cette autorisation » (témoignage d’un assentado) [Porto de Lima, 2006].

50Quelques mois après l’audience, les assentados ont utilisé à nouveau l’eau du canal pour irriguer leurs terres. Mais, entre 2001 et 2003, des techniciens de l’Agence réalisèrent des contrôles dans l’assentamento. Selon les dires des agriculteurs, les techniciens confisquaient les tuyaux et autres matériels d’irrigation présents sur les rives du canal, ce qui ruinait les cultures qui, faute d’eau, se perdaient. « Comme l’irrigation dans la communauté est faite sans l’autorisation du gouvernement, les habitants se sentent vulnérables et craignent de perdre le droit d’usage de l’eau à tout moment. Personne de l’assentamento n’a de droit sur l’eau qu’il utilise. C’est comme si tout était provisoire. Nous aimerions vivre avec plus de sécurité » [témoignage du représentant de l’assentamento d’Acauã au journal « Correio da Paraiba » en mai 2006].

51Les assentados considèrent qu’il existe une différence de traitement entre eux et les agriculteurs de grandes propriétés qui bordent le canal. Ils jugent que le contrôle est bien plus rigoureux dans l’assentamento et que lorsqu’un contrôle dans une grande propriété met en évidence un prélèvement, les autorités « fermeraient les yeux » grâce à la corruption ou à cause d’intimidations politiques.

52À l’assentamento Acauã, le manque de dialogue clair avec le pouvoir d’État rend difficile la négociation et l’implantation des politiques publiques de gestion de l’eau. Les paysans perçoivent de l’État une mauvaise volonté politique, un parti pris pour les plus riches, masqué par une approche technique et bureaucratique. Depuis la réalisation de cet ouvrage, à chaque changement de gouvernement de l’État, les propositions de résolution du conflit varient, reflétant l’incompatibilité des intérêts des assentados avec le pouvoir politique. Les assentados ont pourtant tenté d’obtenir une reconnaissance légale concernant leur accès à l’eau du canal. Mais, jusqu’à présent, seules les manifestations, les « actions directes » et autres rapports de force ont permis d’assurer l’accès à l’eau. Nous sommes ainsi loin d’une gouvernance et d’une gestion concertée de l’eau sur ce canal.

53Le cas du bassin de l’Ibicui dans le Rio Grande do Sul offre en revanche le cas d’une expérience de gestion concertée. L’Ibicui est un affluent de l’Uruguay. Il draine un bassin de 35 439 km dans le Sud-Ouest du Rio Grande do Sul. Soumis à des précipitations moyennes annuelles de l’ordre de 1 500 mm, ce bassin dispose de ressources en eau importantes. L’activité agricole principale est la riziculture irriguée tandis que l’élevage bovin occupe la majeure partie des « campos » (prairies naturelles subtropicales). Les prélèvements se répartissent de la façon suivante : la riziculture avec 89 % des prélèvements, la consommation humaine avec 9,4 % et l’abreuvement du bétail avec 1,6 % [SEMA, 2003].

54Les enjeux actuels sur ce bassin sont d’ordre quantitatif en raison de la multiplication des barrages en terre servant à la riziculture et d’ordre qualitatif avec les rejets urbains et les effluents d’élevage qui sont responsables d’une pollution fécale [UFSM, 2005]. Toute une partie de la population urbaine n’est pas raccordée aux réseaux d’assainissement (84 % par exemple à Alegrete, une ville de 85 000 habitants) et les stations d’épuration ont un rendement insuffisant [Lepiller, 2006]. Le sud du bassin atteint aujourd’hui les limites d’extension de la riziculture du fait de la sollicitation importante des ressources en eau qui entraîne un déficit d’écoulement important en été [UFSM, 2005].

55Le comité de bassin de l’Ibicui présente une expérience positive de gestion concertée des ressources, issue d’une initiative locale. En 1998, dans l’esprit de la loi sur l’eau de l’État, la mairie, le Conseil Municipal de Développement Agropastoral et le Syndicat Rural d’Alegrete ont décidé d’organiser des réunions avec les représentants d’autres municipes et du milieu professionnel et associatif sur l’ensemble du bassin. Une commission provisoire a été constituée à la suite de ces réunions avec des acteurs du domaine. Elle avait pour but de définir les principes d’une composition équilibrée du futur comité de bassin. En 2000, sa proposition fut retenue par le Département des Ressources en Eau qui organisa les élections auprès des différentes institutions identifiées.

56Les collèges du comité représentent différents segments de la société (Lepiller, 2006) :

57– Le collège des usagers de l’eau (16 membres) est composé d’agriculteurs irrigants, de collectivités territoriales prélevant l’eau potable ou rejetant des eaux usées, d’industriels, de pêcheurs, d’un club de loisir et d’une société d’hydroélectricité ;
– Le collège représentant la population (16 membres) est formé d’élus locaux, d’associations à but philanthropique, d’instituts de recherche et d’enseignement, d’associations de défense de l’environnement et d’associations professionnelles ;
– Le collège des pouvoirs publics (6 membres) réunit les ministères de l’agriculture, de l’éducation, de la santé, de l’environnement, des mines et de l’énergie de l’État ;
– Le collège des organismes de contrôle et d’autorisation de prélèvements et de rejets polluants de l’État et les aires protégées (3 membres)

58Une enquête réalisée auprès des membres du comité montra que le troisième collège est peu engagé, alors que le premier est très actif (les représentants des usagers disent consacrer une demi-journée environ par semaine pour le comité) [Lepiller, 2006].

59Les actions du comité portent pour l’instant essentiellement sur la communication lors de forums, de séminaires, de foires ou au moyen des médias. Un diagnostic est en cours sur les lieux et les moyens à développer pour mobiliser le plus largement possible la population sur la protection des ressources en eau (Lepiller 2006). Il s’insère dans un diagnostic plus large qui sera la base de la définition d’un scénario prospectif d’évolution des usages et de l’état du bassin à moyen terme (4 à 12 ans). Un plan sera ensuite défini afin de fixer les objectifs de qualité et de débit minimal et les usages à développer sur chaque sous bassin. Ce plan sera soumis à une consultation publique (SEMA 2006). Une expédition d’une semaine de l’ensemble du comité le long du cours d’eau a été organisée en 2005. Elle a permis un contact direct entre le comité et les populations locales, des études de terrain furent réalisées avec des spécialistes pour mieux faire connaître aux membres les enjeux et les processus dans leur diversité. Son caractère innovant a suscité l’intérêt des médias locaux et nationaux. L’éducation à l’environnement est un autre levier sur lequel s’appuie le comité pour sensibiliser les enfants.

60Ces avancées démontrent les capacités de gestion concertée de l’eau sur ce territoire. Les membres perçoivent en tout cas une solidarité les unissant dans le comité avec une volonté d’agir pour un patrimoine commun. Mais ces actions de communication sont de fait consensuelles, elles ne heurtent pas les intérêts sectoriels. Or, pour lutter contre les pollutions organiques, il serait nécessaire que les municipes urbains développent les réseaux d’assainissement ce qui représente des investissements lourds. Un autre enjeu consiste à adapter la demande de la riziculture à la disponibilité des ressources, variable selon les substrats géologiques et les types de sols, ce qui risque de limiter le développement agricole dans le sud du bassin et suscitera forcément des tensions. Ne serait-ce que pour faire respecter la loi fédérale qui impose de maintenir les espaces naturels le long des cours d’eau, le comité devra également assurer la protection et la restauration des ripisylves qui ont été fortement dégradées pour laisser place à la riziculture.

61Ces actions auront un coût financier alors qu’aucune redevance n’est encore prélevée, ce qui limite pour l’instant les moyens d’une telle politique. La mise en place de cette redevance sur les prélèvements et sur les rejets suscitera également des résistances.

Conclusion

62Le Brésil s’est doté d’une loi sur l’eau qui définit les principes d’une gestion intégrée et de mécanismes de gouvernance. Mais au regard des inégalités de développement régional, accompagnées de pratiques politiques et sociales diverses, la gestion de l’eau forme une sorte de mosaïque. La plupart des nouvelles pratiques de gestion concertée s’observent dans le sud et le sudest du Brésil mais aussi de façon plus marginale dans le Ceará. L’exemple de l’Ibicui présente des avancées réelles en termes de partage du pouvoir et d’appropriation des enjeux territoriaux par le comité de bassin.

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Bibliographie

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Notes

1 IBGE.

2 IBGE.

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Table des illustrations

Titre Figure n° 1. Secteurs de gestion des bassins hydrographiques de la Paraiba
Crédits Carte réalisée par l’AESA (governo do Estado da Paraiba, 2006).
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/1876/img-1.png
Fichier image/png, 104k
Titre Figure n° 2. Délimitation des comités de bassin du Rio Grande do Sul (gouvernement de l’État du Rio Grande do Sul)
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/1876/img-2.png
Fichier image/png, 73k
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Pour citer cet article

Référence papier

François Laurent, Pedro Vianna, Roberto Verdum et Ivo Mello, « La gestion des ressources en eau dans les États de la Paraiba et du Rio Grande do Sul », Cahiers des Amériques latines, 54-55 | 2007, 53-69.

Référence électronique

François Laurent, Pedro Vianna, Roberto Verdum et Ivo Mello, « La gestion des ressources en eau dans les États de la Paraiba et du Rio Grande do Sul », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 54-55 | 2007, mis en ligne le 31 janvier 2013, consulté le 24 juin 2017. URL : http://cal.revues.org/1876 ; DOI : 10.4000/cal.1876

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Auteurs

François Laurent

François Laurent travaille à l’Université du Maine / UMR CNRS 6590 ESO.

Pedro Vianna

Pedro Vianna travaille à l’Université Fédérale de la Paraiba, Brésil, Departamento de Geociências.

Roberto Verdum

Roberto Verdum travaille à l’Université Fédérale du Rio Grande do Sul, Brésil, Departamento de Geografia.

Ivo Mello

Ivo Mello est vice-président du comité de bassin de l’Ibicui, Alegrete, RS, Brésil.

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Droits d’auteur

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