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Dossier. Le Chili « déconcerté »

L’économie chilienne depuis la crise globale

Ricardo Ffrench-Davis
Traduction de Pasquale Lubello et Sébastien Velut
p. 51-68

Résumés

Après avoir rappelé les grandes lignes de l’évolution économique chilienne pendant les années de la dictature militaire (1973-1990) puis pendant les quatre gouvernements démocratiques qui l’ont suivie (1990-2010), cet article analyse la contagion de la crise de 2008-2009, ses effets sociaux et économiques et les réponses de politique économique qui furent apportées, ainsi que les effets de celles-ci. Il met notamment l’accent sur les logiques récentes de financiarisation de l’économie chilienne, qui tendent à rompre avec la voie qui avait conduit à une croissance durable et à une réduction des inégalités dans les années 1990.

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Texte intégral

1Malgré les progrès économiques et sociaux incontestables obtenus dans les années 1990 avec le retour à la démocratie, le Chili est encore loin d’être un pays développé et, ces dernières années, sa trajectoire a subi d’importantes vicissitudes. Par exemple, en 1973, le PIB par habitant atteignait 27 % de celui des pays du G7 ; en 1989, à la fin de la dictature de Pinochet, il était à peine à 23 % après un important recul lors de la terrible crise de 1982-83. Par la suite, grâce aux corrections apportées au fonctionnement de l’économie pendant les années 1990, il atteint 36,5 % en 2009.La situation distributive, qui s’était améliorée dans les années 1990, compensant la profonde détérioration consécutive aux réformes extrêmement néolibérales de la dictature, ne progresse pas de façon significative dans les années 2000.

2En 2009, l’activité économique chilienne, touchée par la crise financière inter­nationale, subit un ajustement récessif important. Le large éventail des politiques publiques mises en place pour répondre à l’urgence inclut une augmentation substantielle des dépenses publiques, avec des mesures en faveur de l’emploi et de l’investissement, et des transferts financiers vers les secteurs les plus défavorisés. La crise globale fait irruption dans un Chili dont le système bancaire est bien régulé et bien capitalisé, dont le fisc est un créancier net du reste du monde et où, avant la crise, il existait un excédent significatif de la balance des paiements courants. Lors du dernier trimestre de 2009, l’économie se trouve à nouveau dans une vigoureuse période de relance. Une partie du défi que pose la relance, après une chute récessive comme celle de 2009, est relativement facile à relever. En réalité, lorsqu’en mars 2010 une nouvelle coalition politique arrive au pouvoir, le Chili possède une capacité dispo­nible importante permettant pendant plusieurs trimestres une augmentation du PIB réel beaucoup plus rapide que la création de PIB potentiel. Cependant, au fur et à mesure que le fossé qui sépare le PIB réel du PIB potentiel se réduit, les mesures permettant de corriger le fonctionnement de l’économie nationale, comme l’intégration des secteurs de revenus moyens et faibles dans le développe­ment productif, se font plus urgentes. La réduction des écarts de production est essentielle pour le développement économique et pour le développement social [Bourguignon et Walton, 2007 ; Ffrench-Davis, 2010].

  • 1 Pour ce faire, nous avons utilisé en partie des données issues de French-Davis et Heresi [2011].

3Nous ferons tout d’abord un bref résumé de l’évolution de l’économie chilienne pendant les 16 ans de dictature (1973-1989) et les quatre gouverne­ments démocratiques (1990-2010). Nous analyserons ensuite l’effet de contagion de la crise de 2008-2009. Nous proposerons un bilan des réponses de la politique économique et expliquerons enfin les effets des politiques de stimulation1. La dernière partie expose nos réflexions finales.

Bref retour sur le développement de l’économie chilienne depuis 1973

4Le Chili est souvent cité comme un cas exemplaire de réformes écono­miques couronnées de succès malgré des régimes politiques aux orientations très différentes. La perception erronée d’« un modèle chilien »responsable du succès durable de ces dernières années, s’est généralisée. À partir de 1973,lorsque démarrent les profondes réformes néolibérales imposées par la dictature d’Augusto Pinochet, on peut distinguer plusieurs périodes régies par des optiques politiques substantiellement différentes, des contextes internationaux hétérogènes et présentant des résultats économiques et sociaux très dissemblables. On ne peut donc pas parler d’un modèle unique ni d’un seul résultat [Ffrench-Davis, 2010].

5La première vague de réformes (1973-1981), lancée après le coup d’État militaire de 1973, se caractérise par l’implantation d’un modèle néolibéral dans sa version la plus extrême. L’adoption de mesures de libéralisation commerciale totale et unilatérale et une forte libéralisation financière sans régulations de prudence et sans caractère contracyclique s’accompagnent de privatisations massives. Vers 1981, on note des progrès dans le contrôle de l’inflation et l’élimination du déficit fiscal, au détriment de la balance extérieure et au prix de l’accumulation d’une énorme dette extérieure privée (avec un coefficient d’investissement productif vraiment bas). Ces déséquilibres de l’économie réelle aboutissent à l’effondrement de 1982, avec une chute de 14 % du PIB, un taux de chômage de 30 % et une importante augmentation de la pauvreté et des inégalités.

6La deuxième étape (1982-1989) correspond à un virage, pris par la dictature elle-même, vers des politiques plus pragmatiques imposées par l’obligation de sortir de la crise profonde. Elle correspond à une série d’interventions publiques, celles-là mêmes qui avaient été fortement critiquées lors de la première phase, comme l’augmentation des droits de douane à l’importation et l’instauration de stimulants « sélectifs » aux exportations, l’établissement de régulations sévères sur les marchés financiers et le sauvetage des banques privées en faillite. Celles-ci seront reprivatisées, lorsque les comptes seront repassés dans le bleu, grâce aux aides publiques fournies aux institutions et aux débiteurs, ce qui représentera un coût de près de 35 % du PIB. Pendant la phase de récupération, entre 1986 et 1989, le PIB effectif augmente vraiment, mais si l’on tient compte de la réces­sion de 1982 on s’aperçoit que la croissance annuelle moyenne tourne autour d’un médiocre 2,9 % alors que la répartition des revenus subit une nouvelle détérioration.

7Le retour à la démocratie en 1990 correspond à l’inauguration d’une troisième variante du modèle économique. La démarche de la Concertation Démocratique, coalition de centre gauche, de socialistes et de démocrates chrétiens, consiste à promouvoir « le changement dans la stabilité et la croissance dans l’équité ».Les réformes importantes du modèle dont elle hérite consistent, entre autres, en une restauration des droits du travail, une réforme fiscale pour augmenter les ressources publiques et financer une augmentation des dépenses sociales, et une profonde réforme de caractère contracyclique des politiques macroéconomiques (voir encadré 1).

8Ces réformes macroéconomiques touchent la politique des changes et la politique monétaire, la régulation financière et le compte de capital, en mettant en avant le rôle crucial de l’équilibre de l’économie réelle pour obtenir une croissance équitable. C’est dans ce contexte que le Chili augmente de manière soutenue sa capacité productive durant les années 1990, enregistrant une augmentation du PIB de 7,1 % par an entre 1990 et 1998, une amélioration de la répartition des revenus et un recul notoire de la pauvreté.

9Une caractéristique importante de cette période réside dans la régulation du compte de capital par une obligation de dépôt non rémunéré ou taxation flexible (encaje) sur les capitaux financiers entrant au Chili dans ces années où l’offre de flux financiers aux pays émergents est conséquente. Les régulations drastiques contra-cycliques contribuent à maintenir les flux de capitaux sous contrôle, en modifiant leur composition au profit de capitaux à long terme destinés à des investissements productifs, dans un effort couronné de succès pour éviter une fausse appréciation du taux de change et les excès de la demande intérieure. L’instauration d’une stabilité macroéconomique de caractère global est finalement avantageuse pour l’économie réelle et se traduit par le rythme de croissance dont nous avons parlé, accompagné d’une amélioration de la répartition des ressources. Il faut souligner que le secteur privé, bien qu’il soit alors soumis à une charge fiscale plus lourde et à une réglementation du travail et des salaires plus contraignante, augmente notablement son taux d’investissement qui passe de 14 % du PIB en 1982-1989. La stabilité macroéconomique réelle est un facteur fonda­mental de cette période : elle s’accompagne d’une demande intérieure importante en phase avec la capacité productive disponible, et d’un taux de change « d’équi­libre durable ».

Garantie de valeur des flux financiers au Chili

En 1990, à peine revenu à un régime démocratique, le Chili reçoit une offre de financement externe supérieure (en fonction de son PIB) à celle reçue par d’autres nations d’Amérique latine grâce à son meilleur développement économique, à sa plus faible dimension économique et à sa transition politique. Cette offre est perçue comme un excès déséquilibrant pour la macroéconomie (particulièrement la demande globale et sa relation avec le PIB potentiel et une balance externe équilibrée) et pour la stratégie exportatrice. En réaction, le pays met en place une obligation de dépôt non rémunéré ou taxation flexible (encaje) sur des capitaux financiers entrant au Chili. Le taux de cette garantie, la durée de rétention à la Banque centrale et sa couverture sont modulés en fonction de l’importance de l’offre de fonds externes, de façon à ce que le flux net concorde avec les volumes absorbables tout en soutenant les équilibres macroéconomiques ; la flexibilité de maniement du taux et de sa couverture a permis de profiter des vertus des mécanismes de contrôle via les prix relatifs et les restrictions quantitatives.

Sources : Ffrench-Davis [2010, chap. VIII] ; Le Fort et Lehmann [2003] ; Williamson [2003].

10La croissance de 7,1 % de ces années correspond à une augmentation de 9,9 % des exportations et un dynamique 6,5 % du reste du PIB (voir tableau 1). Dans les années qui suivent (1999-2008), l’augmentation du PIB rétrocède à 3,7 % avec une baisse des exportations à 6,1 %, mais la plus grande part de la détériora­tion est concentrée sur le reste du PIB, dont la croissance passe de 6,5 % à 3,0 %. Le recul de la qualité des politiques macroéconomiques enregistrée ces années-là joue un rôle fondamental dans cette récession.

Tableau 1. exportation et croissance économique, 1974-2010 (taux De croissance, moyenne annuelle en %)

Tableau 1. exportation et croissance économique, 1974-2010 (taux De croissance, moyenne annuelle en %)

Sources : Ffrench Davis [2010], actualisé à partir de données de la Banque centrale.

11Sur le plan commercial, le Chili entame un processus de négociation de nombreux accords d’échanges commerciaux : la libéralisation des importations passe d’un système unilatéral à un système qui implique des préférences commerciales en échange d’une baisse des droits de douane en faveur des partenaires. Actuellement la majorité des importations et exportations du Chili se font à travers des accords de libre commerce [DIRECON, 2009]. Au départ c’était une façon de se rapprocher de l’Amérique latine revenue à des régimes démocratiques. Les exportations de la région devaient être intensifiées, notamment en ce qui concerne les produits non traditionnels ayant une plus grande valeur ajoutée.

12Grâce à cette politique, des accords de coopération économique ont été signés avec les pays de la Communauté andine (Bolivie, 1993 ; Venezuela, 1993 ; Colombie, 1994 ; Équateur, 1995 ; Pérou, 1998). En 1996, est signé l’accord d’association avec le Mercosur (Marché commun du Sud) qui est le principal marché d’Amérique latine et qui, à l’époque, comprenait l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay. Un large accord est conclu avec le Mexique en 1991, puis élargi en 1999.L’intensification des liens avec les pays développés et les différentes régions du monde est un autre ingrédient de la politique extérieure. En 1994, le Chili entre au Forum de coopération économique Asie-Pacifique (APEC, pour ses initiales en anglais). En 1997, il conclut un large accord avec le Canada. Il faut souligner que cet accord comporte une clause spéciale pour permettre au Chili d’avoir un système de contrôle sur les flux de capitaux. En 2003 commencent à fonctionner des accords commerciaux avec l’Union Européenne et en 2004 avec les États-Unis. Tout de suite après vient une longue série de nouveaux traités avec, entre autres, la Corée, la Chine et le Japon. Dans tous ces accords, les restric­tions et les droits de douane à payer pour les exportations chiliennes sont revus à la baisse de façon importante [DIRECON, 2009].

13Les accords commerciaux ouvrent de nouvelles possibilités aux exportations chiliennes, en particulier dans des domaines non traditionnels. Cependant tout cela entraîne des coûts que l’on commence à voir apparaître : perte de revenus douaniers et chômage, au moins transitoire, résultant de l’éviction de producteurs locaux. L’intensification de la libéralisation à travers des accords commerciaux fait que le droit de douane nominal effectivement payé par les importateurs est notablement inférieur au taux unique de 6 % en place depuis 2003. En 2010, les droits effectivement payés sont, en moyenne, de moins de 1 %. Naturellement la réduction des droits de douane, associée à une appréciation réelle du taux de change depuis 2005, ralentit la production de biens importables (substitution d’importation), alors que les coûts des équipements importés pour la fabrication de produits exportables et leurs coûts de production sont réduits.

14Tout cela ainsi que les régimes préférentiels dont elles bénéficient dans les pays de destination devaient favoriser la croissance des exportations et leur diversification. Hélas, cela s’arrête à la fin des années 1990 à cause de la récession enregistrée dans l’environnement macroéconomique et dans la politique de change. En conséquence, les possibilités offertes par les traités n’ont pas été bien exploitées.

15Paradoxalement, le Chili – la Banque centrale autonome à proprement parler – installe progressivement un changement de direction à la fin des années 1990, choisissant le point de vue néolibéral à la mode : libéralisation du compte de capital et du taux de change, et politique monétaire centrée exclusivement sur le problème de l’inflation. De cette façon, l’évolution de la demande intérieure et l’évolution du taux de change deviennent dépendantes des flux financiers et se convertissent en victimes de la globalisation de la volatilité financière. On adopte donc petit à petit une économie « financiarisée », aux dépens de la croissance soutenue et de l’équité.

16Le côté positif, contracyclique, de tout cela est que l’autorité économique instaure une politique fiscale fondée sur la règle de l’équilibre structurel, qui permet d’isoler les effets cycliques du niveau d’activité économique et du prix du cuivre, définissant ainsi le niveau des dépenses publiques en fonction des revenus structuraux [voir Ffrench-Davis, 2010, cap. IX. 6].

17Malgré tout, le travail réalisé par les quatre gouvernements de la Concertación est nettement supérieur à celui de la dictature : l’accroissement du PIB moyen par habitant est de 3,6 % entre 1990 et 2008, contre 1,3 % entre 1973 et 1989.D’autre part, la politique sociale voit son pouvoir augmenter. Néanmoins l’inéga­lité est toujours honteusement élevée, principalement à cause des caractéristiques régressives du marché du travail et du marché financier, des faiblesses persistantes de la qualité de l’éducation publique et des reculs enregistrés dans les politiques macroéconomiques.

18Après les progrès obtenus par la démocratie, l’agenda économique exige la matérialisation de profondes réformes supplémentaires pour « assurer »un financement à long terme qui soutienne un développement basé sur les petites et moyennes entreprises, la formation professionnelle et l’innovation technolo­gique. Il faut également retrouver le chemin d’une macroéconomie en faveur du développement donnant la priorité aux régulations plutôt qu’aux flux de capitaux spéculatifs et à l’évolution du taux de change réel (TCR).

L’impact de la crise : quatrième trimestre 2008-2009

19Au début de la crise globale, le Chili profite du choc positif sur le prix international des matières premières. Il bénéficie donc d’un excédent extérieur (malgré l’augmentation faramineuse des importations), d’une diminution de sa dette publique, d’excédents fiscaux avec d’importants fonds souverains placés à l’étranger et d’importantes réserves internationales de la Banque centrale. Dans le même temps, l’envol des prix internationaux des combustibles et des aliments donne lieu à une augmentation permanente des prix intérieurs qui dépassent de beaucoup les prévisions de la Banque centrale. Celle-ci persiste dans le maintien de son attitude de limitation de l’inflation, provoquant une détérioration de l’objectif de croissance. En effet, jusqu’à la fin de 2008, alors qu’apparaissent des signes évidents de récession avec des taux d’inflation mensuelle négative, le taux d’intérêt de la politique monétaire se maintient à plus de sept points au-dessus du taux de la FED.

20En réponse aux chocs commerciaux et financiers externes, en septembre 2008,commence une contraction de la demande globale, suivie d’une chute de la production, de l’emploi et de la formation de capital. Nous allons expliquer maintenant les principaux effets sur le secteur extérieur, la demande globale et le marché du travail.

Le secteur extérieur

21Au second semestre de 2008, le compte courant de la balance des paiements souffre d’un déficit de 6 % du PIB à cause de la chute des prix et du volume des exportations, auquel vient s’ajouter un retard excessif, qui traîne depuis des trimestres, au niveau du taux de change.

22La globalisation de la volatilité financière explique que la crise touche même le marché des produits de base qui sont de plus en plus exposés à la spéculation des marchés financiers internationaux. Le prix du cuivre, par exemple, après avoir atteint le niveau historique de 4 dollars US la livre, chute brutalement à 1,4 dollar au plus fort de la crise. Les prix des importations suivent la même tendance, surtout à cause de la diminution du prix des combustibles (un cinquième des importations est constitué par le pétrole et ses dérivés). Finalement, le quantum des exportations chute de 6,4 % en 2009, contrastant avec l’augmentation annuelle de 7,9 % entre 1990 et 2008.

23Les ajustements internes sont très importants du côté des volumes importés. La chute des revenus disponibles, ajoutée à la dévaluation du peso et au climat d’incertitude qui déprime les investissements, provoque une chute de 14 % du quantum des importations en 2009.

24Pendant les mois de plus grande récession (novembre 2008 à août 2009) le gouvernement procède à un rapatriement significatif de fonds souverains pour financer le déficit fiscal. Ce comportement clairement contracyclique coexiste avec de spectaculaires sorties de résidents, principalement associées aux AFP (sociétés privées d’administration des fonds prévisionnels). Ainsi, en 2009, on enregistre des sorties nettes de capitaux correspondant à 2,1 % du PIB. Il est intéressant de constater que l’IED enregistre des flux nets positifs, mais avec une perte de participation de l’IED nouvelle qui est celle qui crée directement la capacité productive (voir tableau 2).

Tableau 2. Indicateurs fiscaux, 2001-2010

Tableau 2. Indicateurs fiscaux, 2001-2010

Source : Ffrench-Davis [2010] et actualisations à partir des données de la Direction du budget (DIPRES).

25Le déclenchement de la crise a un fort impact sur le marché financier local. Les banques augmentent leurs préférences pour les liquidités, ce qui provoque une forte augmentation des taux d’intérêt. Pour cette raison, la Banque centrale réagit en favorisant les liquidités en pesos et en dollars : grâce à ces mesures et à l’amélioration des marchés financiers globaux, le marché interbancaire local recommence rapidement à fonctionner avec une relative normalité, en particulier avec les grandes entreprises.

Niveau d’activité et demande globale

26Le PIB et la demande intérieure se sont paralysés au quatrième trimestre 2008 et ont fortement chuté au premier trimestre de 2009. Après avoir grimpé à des taux dépassant les 8 % par an entre 2004 et 2008, la demande intérieure s’effondre de 8 % dans les trois premiers trimestres de 2009, comparativement à 2008. De la même façon, le PIB passe d’une croissance de 5 % à un 2,7 % annuel.

27Le ralentissement de l’économie locale se manifeste plus fortement dans les domaines les plus sensibles aux conditions de crédit, c’est-à-dire la consommation durable et la formation de capital. Du début de 2004 jusqu’au troisième trimestre de 2008, la consommation durable croît en moyenne de 19 % par an, puis elle chute de 14 % dans les quatre trimestres qui suivent. Pour sa part, la formation brute de capital qui augmentait d’environ 14 %, chute de 15 % en 2009, surtout à cause du secteur des machines et des équipements (principalement importés) réduit de 24 %.

Marché du travail et indicateurs sociaux

28La situation du marché du travail souffre une détérioration intense. Le taux officiel de chômage augmente de 8,3 % en 2008 à 10,7 % en 2009. En ce qui concerne la pauvreté, le processus soutenu qui lui avait permis de passer de 45 % en 1987 à 13,7 % en 2006 est interrompu. En 2009, on enregistre une augmen­tation de la population en situation de pauvreté qui atteint les 15,1 %. Cette augmentation peut s’expliquer par deux facteurs conjecturaux : d’abord, il faut souligner le bond enregistré par le prix du panier alimentaire de la ménagère qui sert de norme pour définir la limite de l’indigence et que l’on multiplie par deux pour trouver la limite de la pauvreté. Cette limite augmente de près de 20 % réels en 2009 à cause de la hausse internationale du prix des aliments. Si les prix de 2009 avaient eu cours en 2006, le taux de pauvreté aurait été de 19 % au lieu de 13,7 %.

29Deuxièmement, l’enquête (CASEN) a été faite en novembre 2009, quand le marché du travail était profondément déprimé par les effets de la crise interna­tionale. En effet, le taux de chômage du quintile le plus pauvre de la population (27,4 %) était presque sept fois supérieur à celui du quintile le plus riche (4,2 %).Grâce aux politiques sociales mises en place, les effets négatifs sur la population la plus vulnérable ont pu être atténués, et le taux de pauvreté se situe alors à 15,1 %.Il est clair que, sans les mesures politiques de réactivation et de mitigation mises en place par la présidente Bachelet pendant la crise, la récession transitoire dans la lutte contre la pauvreté aurait été beaucoup plus sévère.

Les réponses de politique économique depuis 2008

30Suite aux effets de la crise internationale, les autorités économiques sont confrontées à un double défi : d’une part, stabiliser le marché financier interne pendant la période de plus grande incertitude internationale et, d’autre part, empêcher un ralentissement significatif de la croissance économique, des indicateurs sociaux et de l’emploi.

31Les autorités monétaire et fiscale mettent en place des mesures d’aide en matière de liquidité en monnaie étrangère et en pesos et d’augmentation des collatéraux acceptables par la Banque centrale. Bien que le marché financier intérieur retourne rapidement à la tranquillité, une augmentation du prix des conditions de crédit subsiste pendant plusieurs mois. Cependant, la Banque maintient le taux de politique monétaire (TPM) à 8,25 % jusqu’à fin 2008, en partie par peur d’accentuer la dévaluation du peso pendant les mois de plus grande incertitude, ce qui aurait pu nuire au taux d’inflation à court terme. Fin 2008, le changement de tendance inflationniste est évident. Après le passage par le point d’inflexion statistique, commence un processus de relâchement monétaire pour ajuster le taux de référence à un niveau correspondant mieux à l’état de l’économie. En janvier 2009, démarre une réduction du TPM qui s’achève en juillet 2009, quand il se situe à 0,25 %. Ensuite, à cause de l’augmentation de la perception de risque dans les institutions financières, on assiste à un lent transfert de la baisse des taux aux usagers du crédit, avec le maintien d’un taux de rendement des banques très élevé.

32Au cours de l’année 2009, une fois passés les moments de plus forte incer­titude sur les marchés financiers, le Chili profite d’un accès relativement rapide au crédit externe, ce qui lui permet de normaliser le financement du commerce extérieur et du secteur privé.

33En 2009, le pays récupère ses excédents extérieurs grâce à l’augmentation du prix du cuivre et au fort ajustement interne de la demande d’importations. Le prix du métal retourne à un niveau historiquement élevé (dépassant les quatre dollars la livre) à cause d’une forte demande de la Chine et d’une amélioration des perspectives économiques globales.

34En 2009, la politique fiscale devient la principale force compensatrice du choc externe négatif. En effet, on passe d’une vision initiale cycliquement neutre, qui implique de maintenir la tendance des dépenses, à une vision définitivement contracyclique. En 2009, le fisc augmente ses dépenses de 17 %, bien que les recettes chutent de 20 %, avec un déficit effectif de 4,4 % du PIB (tableau 3).

35Le gouvernement utilise largement les dispositifs construits dans les années précédentes, signe d’une attitude fiscale responsable, pour mener une politique fermement contracyclique, pro-emploi et pro-crédit. En effet, comme on peut le voir dans le tableau 3, la règle de l’excédent structurel implique l’accumulation, au cours des années précédentes, d’une quantité équivalente à 27 % du PIB en excédents fiscaux, faisant passer le fisc de débiteur à créditeur net.

36Parmi les mesures de réactivation, l’accent est mis sur la construction de logements sociaux et les travaux publics, avec notamment un grand plan d’inves­tissement routier. Les impôts de certains secteurs clés comme les combustibles, les crédits et les petites et moyennes entreprises sont momentanément réduits. En particulier, en 2009 un impôt pouvant atteindre 1,2 % sur les opérations de crédit est temporairement supprimé. De plus, les acomptes mensuels de l’impôt sur le revenu, versés par les entreprises, sont réduits.

  • 2 En 2008, on ajoute un soutien solidaire important à la réforme de 1981 sur le remplacement du systè (...)

37Une des principales mesures palliatives de ce plan d’urgence est l’attribution de deux bons d’environ 80 dollars par membre non actif des familles appartenant aux 40 % les plus pauvres de la population. De plus, il est décidé d’intensifier les énormes efforts entrepris pour améliorer et élargir les systèmes de retraite à travers une réforme prévisionnelle mise en place en 2008, avant le début de la crise2. Les premières pensions de solidarité (allocation mensuelle en liquide que l’État attribue aux personnes de 65 ans ou plus, et aux handicapés ne percevant pas d’autre pension et faisant partie des deux quintiles les plus pauvres de la population) sont distribuées en 2008. En 2009, il est décidé d’anticiper l’élargissement de la couverture du système de pensions de solidarité qui passe de 40 % à 50 % de la population. C’est ainsi qu’une mesure de caractère structural est anticipée dans un but de réactivation. De plus démarre la distribution d’apports solidaires couvrant toute pension qui ne dépasse pas un certain seuil de revenus.

  • 3 Les chiffres négatifs impliquent des sorties nettes de capitaux.

Tableau 3. Flux nets de capitaux par secteur, 2003-2010 (en pourcentage du PIB)3

Tableau 3. Flux nets de capitaux par secteur, 2003-2010 (en pourcentage du PIB)3

Source : Ffrench-Davis et Heresi [2011] à partir de données de la Banque centrale.

38Dans le monde du travail, des aides à l’embauche des jeunes ayant de faibles revenus sont mises en place. Les bénéficiaires perçoivent un subside équivalant à 20 % de leur rémunération et l’employeur touche 10 %. Cette mesure favorise

39l’embauche d’un secteur de la population qui souffre de manque d’expérience dans le monde du travail et qui est très vulnérable en période de crise. D’autre part, la principale entreprise d’État, CODELCO, reçoit un milliard de dollars du gouvernement pour financer ses projets d’investissement. Dans le même temps, le capital de Banco Estado (principale banque d’État) est augmenté de 50 %. Cette mesure permet l’attribution de crédits aux petites et moyennes entreprises et aux personnes des classes moyennes.

La récupération fin 2009 et en 2010

40Au cours de l’année 2009, le gros choc externe négatif de la crise internationale est progressivement compensé par les effets positifs des politiques publiques de réactivation. La fracture récessive de 2008 et la chute de 1,7 % du PIB en 2009 ouvrent, en dépit de la destruction provoquée par le tremblement de terre du 27 février 2010, un espace significatif pour une augmentation du PIB basée sur la récupération, au-delà de la création d’un nouveau PIB potentiel.

41Au cours du dernier bimestre 2009, la réactivation prédomine avec une récupération de l’activité économique passant d’un plancher de -2,7 % annuel (en octobre 2009) à une valeur proche du 4 %. Cette progression est interrompue, de façon temporaire mais significative par le séisme (l’activité économique de mars 2010 chute de 2,3 %). Au cours des trois trimestres suivants de 2010, la demande interne augmente de deux chiffres, soutenant ainsi la récupération du PIB qui atteint une vitesse annuelle de 7 %. Cependant, malgré la reprise écono­mique enregistrée, en juin 2011 il existe toujours un écart entre le PIB réel et le PIB potentiel.

42Le tableau 1 montre que la chute du PIB en 2009 correspond principalement à une diminution des exportations, avec une plus faible répercussion sur l’économie intérieure, contrairement à ce qui s’est passé lors des récessions antérieures où les chocs externes ont eu des effets multiplicateurs négatifs importants sur l’économie intérieure. En 2010, alors que les exportations se récupèrent lentement, la production destinée au marché intérieur est le secteur qui soutient la récupération.

43La récupération de l’activité économique implique une augmentation de la formation de capital, en particulier par l’importation d’équipements et de matériel industriel, compensant les chutes enregistrées pendant la récession. En général, toutes les importations enregistrent une augmentation importante, répondant à l’élargissement de la demande globale et à un énorme retard d’appréciation du taux de change.

44Depuis le début du boom de l’augmentation des prix des ressources naturelles, le retard du taux de change est récurrent dans une économie qui présente des symptômes évidents de la maladie hollandaise. En effet, comme le montre le graphique 1, entre 2004 et 2010, le dynamisme des volumes exportés diminue de façon continue et cette tendance est encore plus marquée dans le domaine industriel. Pour cette raison, et malgré la prolifération de clauses commerciales préférentielles des nombreux accords de libre commerce en opération, la diversification des exportations stagne. Cependant, entre 2004 et 2010, le volume des importations croît deux fois plus vite que les exportations. Les erreurs de la politique de change sont en grande partie responsables de ces mauvais résultats, empêchant le pays de profiter du développement de la production offert par les clauses commerciales préférentielles.

  • 4 Les exportations et importations correspondent au volume ou quantum de biens et de services. Les li (...)

Graphique 1. Croissance des exportations et des importations, 2004-2010 (taux de variation sur quatre trimestres)4

Graphique 1. Croissance des exportations et des importations, 2004-2010 (taux de variation sur quatre trimestres)4

Source : élaboration propre à partir de données de la Banque centrale.

  • 5 Hausse de 114 % nominale entre les budgets de 2006 et 2010.

45Une grande partie du problème réside dans l’internalisation croissante de la « maladie hollandaise ». Face à la persistance du choc externe positif concernant les termes de l’échange, l’économie a de plus en plus souvent mis en place un taux de change réel, en rapport avec un prix du cuivre en augmentation, supérieur à sa moyenne historique, et probablement supérieur à son niveau durable à long terme. Les prix en hausse ont été internalisés explicitement dans les comptes fiscaux structurels, en procédant à des augmentations du prix à long terme, pris en compte dans le budget5. De plus, il est probable que le taux de change soit soumis à de nouvelles appréciations à cause de l’influx de capitaux, induit par un différentiel croissant entre les taux d’intérêt interne et externe.

46La vision économique la plus néolibérale est convaincue que l’autorité économique ne peut pas influencer le taux de change car ce serait aller « contre le marché ». La principale vision opposée affirme au contraire qu’il existe différents segments dans le marché et qu’il faut agir en faveur de celui qui est le plus important pour le développement productif (c’est-à-dire des producteurs de biens exportables et de substitutions des importations) en évitant ainsi que des agents à courts termes ou des chocs transitoires en termes d’échange conduisent le taux de change à court terme à des niveaux insoutenables à moyen terme. Cela implique donc une intervention totalement en faveur (et non pas contre) du marché le plus important pour la croissance économique.

47En résumé, la permanence d’une politique de taux libre et de compte de capital ouvert implique de renoncer à une politique macroéconomique constante, comme nous l’avons définie dans ces lignes et dans Ffrench-Davis [2005, chap. I] :avec une demande régulée à des niveaux proches de la frontière productive et des macroprix « corrects »ou bien alignés. Dans un contexte de flux de capitaux massifs et volatils et de termes d’échange très variables, un taux de change totale­ment libre subit de fortes fluctuations et ne peut se stabiliser autour d’une valeur proche de son niveau de tendance durable.

48Dans la réalité, le taux de change fait preuve d’une grande volatilité. Cette volatilité décourage 1) la production de valeur ajoutée sur les ressources naturelles, 2) la parti­cipation des PME à l’effort d’exportation, 3) la survie et la préservation des emplois de l’industrie nationale qui entre en compétition aveclesimportations,4) l’investissement productif dans les domaines des biens exportables et des substitutions d’importations, 5) la mise à profit des possibilités offertes par les accords commerciaux, et elle accentue ses risques et ses coûts. Pour récupérer une croissance équitable, il est absolument indispensable que le Chili retrouve sa capacité à maintenir les équilibres de la macroéconomie réelle. Pour cela, la Banque centrale doit revenir à une politique de change intermédiaire, de flexibilité dirigée [Williamson, 2003 ; Rodrik, 2008] et doit réintroduire la régulation contracyclique du compte des capitaux.

Réflexions finales

49L’économie chilienne a eu une croissance inédite pendant une grande partie des années 1990, soutenue par une expansion notable de la formation du capital et par une augmentation de la capacité productive. Parallèlement, l’emploi et les salaires ont progressé de façon soutenue. Les années suivantes, la croissance économique s’est considérablement ralentie, mais les améliorations des programmes sociaux ont été particulièrement novatrices, contribuant à un développement plus inclusif.

50Cependant le solide programme social ne coïncide pas avec le programme de développement productif et le développement économique modeste durant toute la période post-crise asiatique, à cause des reculs des politiques macroéco­nomiques et des faiblesses et contradictions des politiques microéconomiques.

51Après avoir su éviter à son économie d’être dévastée par les chocs externes pendant la majeure partie des années 1990, le Chili adopte, les années suivantes, une attitude passive devant la globalisation de la volatilité financière. Pendant tout un quinquennat (1999-2003) le PIB augmente à peine de 2,6 % annuels, suivant la tendance récessive prédominante dans d’autres économies émergentes. Son taux de change et sa demande globale, composantes essentielles des équilibres macroéconomiques, sont alors dominés par les fluctuations externes des termes de l’échange et des marchés financiers à court terme. Par la suite, dans la période d’expansion (2004-2008), les politiques monétaire et fiscale freinent de manière excessive l’espace de récupération.

52Le progrès soutenu vers un développement convergent implique une politique macroéconomique active axée sur l’économie réelle (« productivisme »), c’est-à-dire fonctionnant en général 1) dans une zone proche du PIB potentiel, avec une demande interne en accord avec celui-ci, et 2) une régulation contracyclique du compte du capital, du taux de change et de la politique fiscale.

53Pour que le taux de change remplisse efficacement son rôle d’assignataire de ressources dans le contexte commercial choisi par le Chili – multiples associations commerciales avec différents blocs et nations – il est essentiel de donner aux investisseurs et aux producteurs les signes d’une certaine stabilité réelle à moyen terme. Il est nécessaire que les producteurs actuels de denrées exportables s’intègrent de mieux en mieux à l’économie nationale à travers une demande de biens et de services intermédiaires, de capital et d’innovation, et que beaucoup de nouveaux producteurs entrent dans le système.

  • 6 Plusieurs réformes ont été mises en place sur le marché des capitaux afin d’améliorer l’accès des P (...)
  • 7 En 2007, il a été décidé qu’une partie des revenus obtenus d’un « royalty », impôt récent appliqué (...)

54La correction des manières de faire de la macroéconomie doit être accompagnée de profondes réformes micro et méso-économiques. Elles sont associées à des réformes structurelles des marchés de capitaux, privilégiant les segments à long terme sur ceux à court terme, développant des canaux de financement pour les PME et les nouveaux entrepreneurs6. L’innovation et la recherche en I+D avaient fait des progrès encourageants grâce à la décision du gouvernement de la présidente Bachelet de privilégier les politiques de développement productif en une sélection de clusters, associés aux exportations des ressources naturelles, pour leur ajouter de la valeur et approfondir leur influence sur le reste de l’économie nationale ; cette mesure vient d’être annulée par le nouveau gouvernement7.

55En résumé, le Chili a peu à peu glissé vers une tendance financiarisée, s’éloignant du chemin qui lui avait permis une croissance soutenue et plus équitable dans les années 1990. La crise mondiale, liée de façon évidente à la volatilité financière, devrait pousser à corriger l’architecture du système financier international et à ce que les économies émergentes, comme celle du Chili, conçoivent de nouvelles politiques macroéconomiques réellement contracycliques et même procroissance – incluant la régulation du compte des capitaux – et corrigent l’agenda de développement.

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Bibliographie

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Ffrench-Davis Ricardo, Reformas para América Latina: Después del fundamentalismo neoliberal, Buenos Aires, Siglo XXI Editores/CEPAL, 2005.

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Notes

1 Pour ce faire, nous avons utilisé en partie des données issues de French-Davis et Heresi [2011].

2 En 2008, on ajoute un soutien solidaire important à la réforme de 1981 sur le remplacement du système par répartition par un système à capitalisation individuelle. Le caractère régressif dû au fait que les comptes individuels subissent la précarité du marché du travail est ainsi compensé en partie par le soutien solidaire financé par l’État.

3 Les chiffres négatifs impliquent des sorties nettes de capitaux.

4 Les exportations et importations correspondent au volume ou quantum de biens et de services. Les lignes horizontales correspondent à la moyenne simple des taux de variation au cours de la période 2004 (I)-2010 (IV).

5 Hausse de 114 % nominale entre les budgets de 2006 et 2010.

6 Plusieurs réformes ont été mises en place sur le marché des capitaux afin d’améliorer l’accès des PME aux financements et aux microcrédits. Cependant le marché est toujours intensif à court terme et l’accès des PME est toujours notablement réduit.

7 En 2007, il a été décidé qu’une partie des revenus obtenus d’un « royalty », impôt récent appliqué aux minerais, serait destinée à ces groupes d’entreprises interconnectés (clusters). Ce nouveau pas était un rejet du critère appliqué jusque-là, qui favorisait la neutralité dans l’assignation de ressources (Consejo Nacional para la Innovación, 2007). Malheureusement le nouveau gouvernement est revenu en arrière, retournant à la « neutralité ».

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. exportation et croissance économique, 1974-2010 (taux De croissance, moyenne annuelle en %)
Crédits Sources : Ffrench Davis [2010], actualisé à partir de données de la Banque centrale.
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/168/img-1.png
Fichier image/png, 17k
Titre Tableau 2. Indicateurs fiscaux, 2001-2010
Crédits Source : Ffrench-Davis [2010] et actualisations à partir des données de la Direction du budget (DIPRES).
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/168/img-2.png
Fichier image/png, 77k
Titre Tableau 3. Flux nets de capitaux par secteur, 2003-2010 (en pourcentage du PIB)3
Crédits Source : Ffrench-Davis et Heresi [2011] à partir de données de la Banque centrale.
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/168/img-3.png
Fichier image/png, 63k
Titre Graphique 1. Croissance des exportations et des importations, 2004-2010 (taux de variation sur quatre trimestres)4
Crédits Source : élaboration propre à partir de données de la Banque centrale.
URL http://cal.revues.org/docannexe/image/168/img-4.png
Fichier image/png, 31k
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Pour citer cet article

Référence papier

Ricardo Ffrench-Davis, « L’économie chilienne depuis la crise globale », Cahiers des Amériques latines, 68 | 2011, 51-68.

Référence électronique

Ricardo Ffrench-Davis, « L’économie chilienne depuis la crise globale », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 68 | 2011, mis en ligne le 01 juin 2013, consulté le 21 août 2017. URL : http://cal.revues.org/168 ; DOI : 10.4000/cal.168

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Auteur

Ricardo Ffrench-Davis

Ricardo Ffrench-Davis Múñoz est économiste, professeur à l’Université du Chili, ancien co-fondateur et responsable du CIEPLAN (organisme gouvernemental d’études économiques et de planification) et ancien directeur des études de la Banque centrale du Chili. Il fut conseiller de tous les gouvernements de la Concertation de 1990 à 2010, a obtenu le Prix national des Humanités et Sciences sociales en 2005 et est actuellement conseiller régional de la CEPAL. Entre autres publications, il est l’auteur de Economic Reforms in Chile: From Dictatorship to Democracy, (University of Michigan Press, 2002) et de Reforming the Reforms in Latin America: Macroeconomics, Trade, Finance (Mondres, Mcmillan/Palgrave, 2000). Abraham F. Lowenthal est professeur à l’Université Southern California et spécialiste mondialement reconnu des relations entre les États-Unis et l’Amérique latine. Il fut le fondateur du Woodrow Wilson Center’s Latin American Program et de Inter-American Dialogue. Il a récemment publié Global California: Rising to the Cosmopolitan Challenge (Stanford, Stanford University Press, 2009) et, avec Theodore J. Piccone et Laurence Whitehead, Obama and the Americas, (Brookings Institution Press, Washington, 2009).

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